III OSK 2403/23

III OSK 2403/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II SA/Bd 464/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2023-06-13
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1082
art. 39a ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Sicienko od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 464/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę nr XLIII/362/22 Rady Gminy Sicienko z dnia 30 listopada 2022 r. w sprawie określenia stawek za 1 kilometr przebiegu pojazdu do ustalenia zwrotu kosztów przewozu dzieci niepełnosprawnych do placówek oświatowych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 464/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej "WSA w Bydgoszczy" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią (dalej "skarżący") stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Sicienko (dalej "organ") z dnia 30 listopada 2022 r., nr XLIII/362/22, w sprawie określenia stawek za 1 kilometr przebiegu pojazdu do ustalenia zwrotu kosztów przewozu dzieci niepełnosprawnych do placówek oświatowych.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Na sesji w dniu 30 listopada 2022 r. Rada Gminy Sicienko podjęła – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 39a ust. 2 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082, dalej "p.o.") – uchwałę nr XLII/362/22 w sprawie określenia stawek za 1 kilometr przebiegu pojazdu do ustalenia zwrotu kosztów przewozu dzieci niepełnosprawnych do placówek oświatowych. W § 1 uchwały postanowiono, że określa się stawki za 1 kilometr przebiegu pojazdu w maksymalnej wysokości określonej w § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy. Natomiast w § 2 stwierdzono, że traci moc uchwała nr XXXIX/330/22 Rady Gminy Sicienko z dnia 29 czerwca 2022 r. w sprawie określenia średniej ceny jednostek paliwa w Gminie Sicienko na rok szkolny 2022/2023. Z kolei w § 3 zaskarżonej uchwały stwierdzono, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Sicienko, zaś w § 4, że uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z mocą obowiązującą od dnia 27 grudnia 2022 r.
Pismem z 23 marca 2023 r. Prokurator Rejonowy w Nakle nad Notecią zaskarżył powyższą uchwałę do WSA w Bydgoszczy, zarzucając jej: 1) istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 39a ust. 3 p.o. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g., poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 39a ust. 3 p.o. i powielenie w § 1 zaskarżonej uchwały przepisów ustawy; 2) istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 39a ust. 3 p.o. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g., poprzez niedozwolone zawężenie delegacji ustawowej w ten sposób, że w tytule zaskarżonej uchwały dokonano własnego określenia zakresu podmiotowego uprawnionych do zwrotu kosztu paliwa, jak również zmodyfikowano zakres przedmiotowy zwrotu kosztów przejazdu. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W dniu 13 czerwca 2023 r. WSA w Bydgoszczy wydał wyrok opisany na wstępie, którym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Podstawę prawną do wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy prawa oświatowego. Stosownie do art. 39a ust. 1 u.p.o. obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4 u.p.o. (dotyczące zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom, młodzieży oraz uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci /młodzieży/ uczniów do placówek, do który osoby te uczęszczają) gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Według art. 39a ust. 2 u.p.o. zwrot kosztów jednorazowego przewozu następuje w wysokości określonej według wzoru: koszt = (a-b) x c, gdzie: a oznacza liczbę kilometrów przewozu drogami publicznymi z miejsca zamieszkania do przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego, ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, szkoły podstawowej albo szkoły ponadpodstawowej, a także przewozu rodzica z tego miejsca do miejsca zamieszkania lub miejsca pracy i z powrotem; b oznacza liczbę kilometrów przewozu drogami publicznymi z miejsca zamieszkania rodzica do miejsca pracy i z powrotem, jeżeli nie wykonywałby przewozu, o którym mowa w lit. a; zaś c oznacza stawkę za 1 kilometr przebiegu pojazdu. Jednocześnie, na podstawie art. 39a ust. 3 u.p.o., stawkę za 1 kilometr przebiegu pojazdu określa rada gminy w drodze uchwały, przy czym stawka ta nie może być niższa niż określona w przepisach wydanych na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2201). Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określa, w drodze rozporządzenia, warunki ustalania oraz sposób dokonywania zwrotu kosztów używania pojazdów, o których mowa w ust. 1, uwzględniając rodzaj pojazdu mechanicznego, jego pojemność oraz limit kilometrów w zależności od liczby mieszkańców w danej gminie lub mieście, właściwych ze względu na miejsce zatrudnienia pracownika. Korzystając z tego upoważnienia ustawowego Minister Infrastruktury w dniu 25 marca 2002 r. wydał Rozporządzenie w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271; dalej "Rozporządzenie"). W § 2 Rozporządzenia zostały określone maksymalne stawki za 1 kilometr używania pojazdów do celów służbowych ze wskazaniem rodzaju pojazdu oraz pojemności skokowej silnika.
Sąd I instancji uznał stanowisko skarżącego za uzasadnione, ponieważ uchwała Rada Gminy Sicienko z dnia 30 listopada 2022 r., nr XLIII/362/22, nieprawidłowo określa zakres stosowania jej przepisów. W tytule aktu prawa miejscowego organ określił bowiem, że uchwała została wydana w sprawie "określenia stawek za 1 kilometr przebiegu pojazdu do ustalenia zwrotu kosztów przewozu dzieci niepełnosprawnych do placówek oświatowych", gdy tymczasem art. 39a u.p.o. zarówno w ust. 1, jak i w ust. 2 wskazuje na to, że ustalona stawka za 1 kilometr przebiegu pojazdu dotyczy zwrotu rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Zdaniem Sądu I instancji zestawienie tych dwóch sformułowań prowadzi do wniosku, że Rada Gminy Sicienko w zaskarżonej uchwale ustaliła stawkę za przewóz dzieci, podczas gdy, zgodnie z upoważnieniem ustawowym, organ powinien ustalić stawkę za przewóz szerszego katalogu osób, tj. dzieci, młodzieży, uczniów oraz rodziców. Sformułowanie wykorzystane w treści uchwały może zatem wprowadzać w błąd co do zakresu uchwały i jest niespójne z treścią przepisów rangi ustawowej. W akcie podustawowym konieczne jest zachowanie spójności z nazewnictwem użytym w ustawie, która stanowi podstawę prawną podjęcia uchwały. Brak tożsamości pojęć odnośnie katalogu osób, których dotyczy zapewnienie bezpłatnego transportu, może być interpretowany jako modyfikacja regulacji ustawowych polegająca na wyłączeniu młodzieży, uczniów i rodziców z katalogu osób uprawnionych do uzyskania zwrotu kosztów przejazdu do placówek, do który osoby te uczęszczają. Stanowi to niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego, mogącą prowadzić do niedopuszczalnych wątpliwości interpretacyjnych i sporów kto jest uprawniony do uzyskania zwrotu kosztów przejazdu. Wprowadzenie przez Radę Gminy Sicienko modyfikacji regulacji ustawowych jest niedopuszczalne i niezgodne z zasadami legislacji. Przepisy zaskarżonej uchwały mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów i dlatego nie jest dopuszczalne stosowanie innego nazewnictwa tych podmiotów niż zawarte w ustawie.
W ocenie WSA w Bydgoszczy zakwestionowany przez skarżącego przepis uchwały jest niezgodny z ustawą kompetencyjną, a pozostawienie go w obrocie prawnym może prowadzić do sporów w zakresie wskazania kogo dotyczy uprawnienie do uzyskania zwrotu kosztów przejazdu osób niepełnosprawnych do placówek oświatowych. Uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa.
Zdaniem WSA w Bydgoszczy w zaskarżonej uchwale także sposób określenia stawek za 1 kilometr przebiegu pojazdu określony został w sposób nieprecyzyjny. Organ odwołał się bowiem do przepisów Rozporządzenia bez wskazania, która wersja tego aktu prawnego jest wiążąca dla ustalenia stawek. Pominięcie przez organ wskazania rocznika Dziennika Ustaw i pozycji w tym publikatorze, pod którymi możliwe jest zapoznanie się z treścią Rozporządzenia świadczy o nieprawidłowym i niezgodnym z zasadami techniki prawodawczej sformułowaniu treści uchwały. Stosownie bowiem do § 158 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.; także jako: "ZTP") jeżeli w akcie normatywnym odsyła się do innego aktu normatywnego, przy odesłaniu przytacza się w całości aktualny tytuł tego aktu oraz oznaczenie: 1) pozycji oraz, w razie potrzeby, rocznika dziennika urzędowego, w którym ten akt ogłoszono – jeżeli akt ten nie był nowelizowany; 2) pozycji oraz, w razie potrzeby, rocznika dziennika urzędowego, w którym ogłoszono zarówno pierwotny tekst tego aktu, jak i akty zmieniające ten akt – jeżeli akt ten był nowelizowany, a nie ogłoszono jego tekstu jednolitego; 3) rocznika oraz pozycji dziennika urzędowego, w którym ogłoszono ostatni tekst jednolity tego aktu – jeżeli ogłoszono taki tekst jednolity; 4) rocznika oraz pozycji dziennika urzędowego, w którym ogłoszono tekst jednolity, oraz dziennika urzędowego, w którym ogłoszono akty zmieniające tekst jednolity tego aktu – jeżeli ogłoszono tekst jednolity tego aktu, a był on nowelizowany. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały znajdują się informacje o miejscu publikacji Rozporządzenia, jednak to nie uzasadnienie uchwały jest wiążące jako akt prawa miejscowego. Pominięcie oznaczenia Dziennika Ustaw powoduje, że brak jest pewności co do tego, którą wersję Rozporządzenia należy stosować aktualnie, jak i po ewentualnej zmianie treści Rozporządzenia.
Sąd I instancji, nawiązując do § 2 zaskarżonej uchwały, wskazał, że ustawą z dnia 15 września 2022 r. o zmianie ustawy – Prawo oświatowe oraz ustawy o finansowaniu zadań oświatowych art. 39a ust. 3 p.o. otrzymał aktualnie obowiązujące brzmienie. Przed dokonaniem zmiany powołaną ustawą nowelizującą art. 39a ust. 3 ustawy Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082) zawierał upoważnienie do uchwalenia przez radę gminy określenia średniej ceny jednostek paliwa, co było niezbędne do ustalenia wysokości zwrotu kosztów przewozu osób niepełnosprawnych do placówek oświatowych. Rada Gminy Sicienko wypełniła obowiązek wynikający z powołanego, poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego, podejmując w dniu 29 czerwca 2022 r. uchwałę Nr XXXIX/330/22. Ustawa z dnia 15 września 2022 r. o zmianie ustawy Prawo oświatowe oraz ustawy o finansowaniu zadań oświatowych odnośnie art. 39a ust. 3 określiła, że zmieniony przepis wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. 27 października 2022 r. Zgodnie natomiast z regulacją § 32 ust. 1 ZTP jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 ZTP także do aktów prawa miejscowego. W konsekwencji, zdaniem WSA w Bydgoszczy, należy przyjąć, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego (uchwała Nr XXXIX/330/22), określający średnią cenę jednostek paliwa utracił moc obowiązującą z dniem 27 października 2022 r. Zdaniem Sądu I instancji naruszało zatem prawo w sposób istotny stwierdzenie przez Radę Gminy Sicienko w § 2 zaskarżonej uchwały z dnia 30 listopada 2022 r., że traci moc uchwała Nr XXXIX/330/22 Rady Gminy Sicienko z dnia 29 czerwca 2022 r., skoro uchwała ta nie obowiązywała już od dnia 27 października 2022 r., a więc nie obowiązywała w dniu podjęcia kontrolowanej uchwały. W ocenie Sądu I instancji regulacja zawarta w § 2 zaskarżonej uchwały dotycząca uchylenia wcześniejszej uchwały jest zatem nieprawidłowa, gdyż uchyla akt nieobowiązujący, a to uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ponieważ bez zakwestionowanych przepisów nie spełniałaby ona żadnej funkcji.
Pismem z dnia 21 lipca 2023 r. organ (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 13 czerwca 2023 r., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), poprzez przyjęcie, że uchybienia w uchwale miały charakter istotny, podczas gdy nie można im przypisać takiej kwalifikacji,
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 39a ust. 4 w zm. z ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 4 i art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 900), poprzez przyjęcie, że tytuł uchwały wprowadza niedopuszczalną modyfikację kręgu podmiotów, w stosunku do upoważnienia ustawowego, podczas gdy literalne przepisanie odesłania ustawowego doprowadziłoby do nieczytelności zakresu uchwały i tym bardziej uniemożliwiło ustalenie stanów faktycznych, do których uchwała ma zastosowanie,
3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 39a ust. 4 ustawy – Prawo oświatowe, poprzez pominięcie faktu, że de facto adresatem uchwały jest wójt gminy, nie zaś jej mieszkańcy, gdyż to wójt przygotowuje i zamiera umowy z mieszkańcami i to on musi zastosować właściwe stawki zwrotu kosztów,
4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 143 w zw. z § 120 ust. 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), poprzez jego pominięcie i uznanie, że zasada zwięzłości tytułu uchwały w tym przypadku nie obowiązuje,
5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 159 i § 160 powołanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, poprzez uznanie, że brak podania miejsca publikacji aktu wykonawczego wprowadza w błąd, co do faktu, jaki stan prawny ma być każdorazowo zastosowany, podczas gdy zgodnie z § 160 tego rozporządzenia tylko w przypadku umieszczenia wprost odniesienia do treści aktu w brzmieniu z konkretnej daty stosuje się to brzmienie, a we wszystkich innych stosuje się odesłanie dynamiczne, które jest zasadą przy odesłaniach.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przytoczona argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Pismem z dnia 9 sierpnia 2023 r. Prokurator Rejonowy w Nakle na Notecią odpowiedział na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2026 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., "u.p.o."), obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Ponadto w myśl art. 39 ust. 4 u.p.o. obowiązkiem gminy jest: 1) zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia; 2) zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 36 ust. 17, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą: a) 24. rok życia – w przypadku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, b) 25. rok życia – w przypadku uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych.
Z kolei art. 39a u.p.o. stanowi, że: 1. Obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. 2. Zwrot kosztów jednorazowego przewozu następuje w wysokości określonej według wzoru: koszt = (a-b) × c gdzie: a – liczba kilometrów przewozu drogami publicznymi z miejsca zamieszkania do przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego, ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, szkoły podstawowej albo szkoły ponadpodstawowej, a także przewozu rodzica z tego miejsca do miejsca zamieszkania lub miejsca pracy, i z powrotem, b – liczba kilometrów przewozu drogami publicznymi z miejsca zamieszkania rodzica do miejsca pracy i z powrotem, jeżeli nie wykonywałby przewozu, o którym mowa w lit. a, c – stawka za 1 kilometr przebiegu pojazdu. 3. Stawkę za 1 kilometr przebiegu pojazdu określa rada gminy, w drodze uchwały, przy czym stawka ta nie może być niższa niż określona w przepisach wydanych na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2201, z późn. zm.). 4. Zwrot kosztów przewozu, o którym mowa w ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami. 5. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. 6. Jeżeli rodzice powierzyli wykonywanie transportu i sprawowanie opieki w czasie przewozu innemu podmiotowi, kwotę zwrotu kosztów przewozu ustala się zgodnie z ust. 2.
W świetle powołanych przepisów nie ulega wątpliwości, że powinnością rady gminy jest określenie – w drodze uchwały – stawki za 1 kilometr przebiegu pojazdu jako czynnika determinującego zwrot kosztów jednorazowego przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Tymczasem zaskarżona uchwała – jak wynika z określenia jej przedmiotu – wskazuje tę stawkę tylko w odniesieniu do zwrotu kosztów przewozu dzieci. Zakres podmiotowy uchwały jest zatem węższy nie ten, który wynika z upoważnienia ustawowego (uchwała pomija młodzież, uczniów oraz ich rodziców). Rozbieżności tej nie można tłumaczyć dążeniem do zwięzłego określenia przedmiotu aktu prawa miejscowego (§ 143 w zw. z § 120 ust. 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"), ponieważ zakres spraw podlegających uregulowaniu został zwięźle wskazany już w samym upoważnieniu ustawowym. Ponadto – co ważniejsze – jeżeli zakres spraw nie jest określony w tytule aktu prawa miejscowego w sposób szczegółowy i wyczerpujący, to konieczne jest jego doprecyzowanie w treści tego aktu (§ 125 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia) – co w zaskarżonej uchwale nie nastąpiło. Jedynym punktem odniesienia dla ustalenia zakresu spraw objętych zaskarżoną uchwałą pozostaje zatem jej tytuł – a tytuł ten określa odnośny zakres nieprawidłowo. Ani z tytułu uchwały, ani z jej całokształtu nie wynika, że określona stawka ma zastosowanie także zwrotu kosztów przewozu młodzieży, uczniów oraz ich rodziców.
W świetle powyższych rozważań za niezasadny należy uznać sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 39a ust. 4 w zm. z ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 4 i art. 32 ust. 6 u.p.o. "poprzez przyjęcie, że tytuł uchwały wprowadza niedopuszczalną modyfikację kręgu podmiotów", jak również zarzut naruszenia § 143 w zw. z § 120 ust. 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" "poprzez jego pominięcie i uznanie, że zasada zwięzłości tytułu uchwały w tym przypadku nie obowiązuje".
Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 39a ust. 4 u.p.o. "poprzez pominięcie faktu, że de facto adresatem uchwały jest wójt gminy, nie zaś jej mieszkańcy, gdyż to wójt przygotowuje i zamiera umowy z mieszkańcami i to on musi zastosować właściwe stawki zwrotu kosztów". Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, kreuje normy dwustronnie wiążące, tj. wiążące zarówno organ, jak i podmioty, którym przysługuje zwrot kosztów. Okoliczność, że normy te są konkretyzowane w drodze umowy, w żaden sposób tego nie zmienia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że odesłanie do innego aktu normatywnego powinno wskazywać miejsce jego publikacji. Brak takiego wskazania utrudnia poznanie relewantnych norm, a ponadto – w razie zmiany wchodzącego w rachubę aktu – może powodować wątpliwości co do tego, która jego wersja jest miarodajna. Wskazanie, o którym mowa, jest potrzebne zarówno w przypadku odesłania dynamicznego, jak i w przypadku odesłania statycznego – a zaskarżona uchwała go nie zawiera, choć konstrukcją odesłania w § 1 się posługuje. Zarzut naruszenia § 159 i § 160 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie zasługuje zatem na uwzględnienie.
W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej u.s.g.). Zgodnie z tymi przepisami uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. "Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym" (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2024 r., I OSK 2011/22). Kreowane zaskarżoną uchwałą normy jawią się jako nieprecyzyjne – przede wszystkim – niekompletne pod względem podmiotowym. Prawidłowa jest zatem ocena Sądu I instancji, że zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny. Zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. jest więc niezasadny.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.