III OSK 2401/24

III OSK 2401/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 745/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-06-13
Skarżony organ
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 26 marca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych od punktu 2, punktu 3 i punktu 4 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 czerwca 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 745/23 w sprawie ze skargi P. B. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z 19 września 2022 r. na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych I. oddala skargę kasacyjną, II. oddala wniosek P. B. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 czerwca 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 745/23, po rozpoznaniu skargi P. B. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej: "PUODO") w przedmiocie rozpoznania skargi z 19 września 2022 r. na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych: w pkt 1 stwierdził, że PUODO dopuścił się bezczynności; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność PUODO miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 wymierzył PUODO grzywnę w kwocie 500 zł; w pkt 4 zasądził od PUODO na rzecz P. B. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
W dniu 2 listopada 2023 r. P. B. (dalej: "skarżący") złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania przez PUODO zainicjowanego skargą z 19 września 2022 r. na niezgodne z prawem przetwarzanie jego danych osobowych przez Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz").
Skarżący wniósł o zobowiązanie PUODO do wydania decyzji w zainicjowanej jego skargą sprawie w terminie 7 dni od dnia uwzględnienia niniejszej skargi; wskazanie, że bezczynność lub przewlekłość prowadzonego postępowania, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wskazanie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości w prowadzonym postępowaniu; wymierzenie grzywny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący podniósł, że 21 września 2022 r., działając na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE i ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych złożył do PUODO, poprzez Urząd Miejski w [...], skargę z 19 września 2022 r. na niezgodne z prawem przetwarzanie jego danych osobowych przez Burmistrza.
Skarżący wskazał, że Urząd Miejski w [...] poinformował go o przekazaniu 22 września 2022 r. skargi do PUODO. Zdaniem skarżącego, w tym dniu zostało wszczęte postępowanie administracyjne, które powinno zostać zakończone bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż 22 października 2022 r., a w przypadku szczególnie skomplikowanym, nie później niż 22 listopada 2022 r.
Skarżący nadmienił, że pierwsze pismo w sprawie (z 2 listopada 2022 r.) otrzymał od organu 8 listopada 2022 r. W piśmie tym organ poinformował o wszczęciu postępowania wyjaśniającego i zwróceniu się do Burmistrza o złożenie wyjaśnień w sprawie.
Skarżący podał, że 19 i 23 stycznia 2023 r. w związku z brakiem inicjatywy ze strony organu w zakończeniu postępowania, wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie dowodów w postaci przesłuchania świadków oraz dostarczenia dokumentów, na podstawie których Burmistrz przekazał jego petycję do załatwienia Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w [...] (dalej: "Spółdzielnia"). Jednak nie otrzymał żadnej informacji w tej sprawie.
Następnie wskazał, że 9 października 2023 r. otrzymał od organu pismo z 15 września 2023 r. czyli po upływie roku od wszczęcia postępowania. W piśmie tym został poinformowany, że został zebrany materiał dowodowy i na jego podstawie zostanie wydana decyzja.
Skarżący podniósł, że do dnia złożenia skargi na bezczynność PUODO nie odpowiedział na jego ponaglenie i nie załatwił sprawy. Nie otrzymał również żadnej dodatkowej informacji o terminie załatwienia skargi ani o wydanej decyzji ani informacji o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach. Zdaniem skarżącego, brak załatwienia sprawy w terminie przekraczającym rok od złożenia skargi i od zawiadomienia stron o zebraniu całego materiału dowodowego pozwala stwierdzić, iż doszło do rażącej bezczynności i przewlekłości.
W odpowiedzi na skargę PUODO wniósł o jej oddalenie. W ocenie PUODO, skarga na bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania jest bezzasadna. Organ wskazał, że z art. 35 § 4 k.p.a. wynika, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy do załatwienia sprawy niż terminy, o których mowa w § 3 i w § 3a. Zdaniem PUODO, takim szczególnym przepisem jest art. 78 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (dalej: "rozporządzenie RODO"), zgodnie z którym termin rozpatrzenia skargi dotyczącej ochrony danych osobowych, bądź poinformowania osoby, której dane dotyczą, o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wynosi 3 miesiące.
PUODO wskazał, że od wpłynięcia 27 września 2022 r. skargi z 19 września 2022 r. w ciągu 3 miesięcy wszczął postępowanie wyjaśniające zwracając się do Burmistrza o złożenie wyjaśnień co do poniesionych w skardze zarzutów, o czym poinformował skarżącego pismem z 2 listopada 2022 r. Następnie pismami z 15 września 2023 r. poinformowano skarżącego oraz Burmistrza, że w sprawie został zebrany materiał dowodowy, na podstawie którego zostanie wydana decyzja administracyjna oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji administracyjnej (art. 10 k.p.a.). Po stwierdzeniu, że żadna ze stron nie podjęła działań w celu uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego, 6 grudnia 2023 r. PUODO wydał decyzję administracyjną w niniejszej sprawie.
Organ zaznaczył, że nie uchylał się od wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Przeciwnie - przedsięwziął przewidziane prawem czynności służące wnikliwemu i rzetelnemu ustaleniu okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy. Wskazał, że przedmiotem postępowania były nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych skarżącego przez Burmistrza, polegające na udostępnieniu Spółdzielni danych osobowych skarżącego w zakresie imienia, nazwiska, adresu i adresu e-mail zawartych w petycji z 3 marca 2022 r.
PUODO wskazał, że analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy musiał zbadać twierdzenia podnoszone w skardze jak również okoliczności, na które powoływał się Burmistrz w swoich wyjaśnieniach oraz ocenić dowody złożone w sprawie przez każdą ze stron na poparcie swoich twierdzeń. Organ wyjaśnił, że prowadzenie postępowania administracyjnego jest zależne od konkretnych okoliczności sprawy. Gdy strona wraz z żądaniem wszczęcia postępowania przedstawia określone dowody, to konieczna jest weryfikacja tych dowodów oraz ocena ich kompletności i wiarygodności, gdyż zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego organ jest zobowiązany do ustalenia dokładnego i spójnego stanu faktycznego sprawy. PUODO stwierdził, że działania podejmowane w niniejszej sprawie miały na celu wnikliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a następnie rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem PUODO, wszystkie czynności podejmowane były zgodnie z kolejnością, bieżącym etapem postępowania oraz z uwzględnieniem złożoności sprawy.
PUODO podkreślił, że postępowania przed organem właściwym do spraw ochrony danych osobowych, w tym także przedmiotowa sprawa, charakteryzują się skomplikowanym charakterem, wymagają analizy zarzutów i wyjaśnień składanych w odpowiedzi na wezwania organu, a także wnikliwej analizy przepisów i ich zastosowania do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W postępowaniach tych, w przeciwieństwie do innych postępowań administracyjnych, niemożliwym jest wydanie rozstrzygnięcia bez wezwania podmiotu skarżonego o wyjaśnienia oraz innych podmiotów w trybie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 § 1 k.p.a., ponieważ organ zobowiązany jest zgromadzić wewnętrznie spójny i wystarczający do wydania decyzji materiał dowodowy, co też konieczne było w przedmiotowej sprawie.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji stwierdził, że zarzucanie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. Objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje bowiem jedną sprawę sądowoadministracyjną. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania, to sąd administracyjny - na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania - ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłość prowadzonego postępowania oraz na podstawie tej oceny podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a.
Sąd I instancji przyjął, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność PUODO w postępowaniu zainicjowanym skargą z 19 września 2022 r.
Zdaniem Sądu I instancji, nie sposób przyjąć, że art. 78 ust. 2 rozporządzenia RODO jest przepisem szczególnym względem uregulowań wynikających z k.p.a., a tym samym organ ten nie jest związany terminami załatwienia sprawy określonymi w k.p.a., a jedynie ma obowiązek informować stronę o podejmowanych czynnościach w jej sprawie w odstępach czasu nie przekraczających 3 miesięcy.
Sąd I instancji wyjaśnił, że powołany przepis pozostaje w związku z art. 77 ust. 2 i art. 57 ust. 1 lit. f rozporządzenia RODO, w których to mowa jest o informowaniu skarżącego - w rozsądnym terminie - o postępach i wynikach prowadzonych postępowań i daje każdej osobie której dane dotyczą, prawo do skutecznego środka ochrony prawnej przed sądem - bez uszczerbku dla innych administracyjnych lub pozasądowych środków ochrony prawnej - jeżeli organ nadzorczy (PUODO), nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77 rozporządzenia RODO. W myśl ostatnio powołanego przepisu, bez uszczerbku dla innych administracyjnych lub środków ochrony prawnej przed sądem każda osoba, której dane dotyczą, ma prawo wnieść skargę do organu nadzorczego, w szczególności w państwie członkowskim swojego zwykłego pobytu, swojego miejsca pracy lub miejsca popełnienia domniemanego naruszenia, jeżeli sądzi, że przetwarzanie danych osobowych jej dotyczące narusza niniejsze rozporządzenie (ust. 1).
Sąd I instancji wskazał, że z art. 57 ust. 1 lit. a i lit. f rozporządzenia RODO wynika m.in., że procedura, w ramach której prowadzone są postępowania zainicjowane skargą wniesioną przez osobę, której dane dotyczą, określana jest przez poszczególne państwa członkowskie UE. Pozostawienie w tym zakresie państwom członkowskim autonomii jest wyrazem realizacji zasady autonomii proceduralnej państw członkowskich. W tej sytuacji, skargi są wnoszone i rozpatrywane na podstawie przepisów proceduralnych obowiązujących w danym państwie członkowskim UE.
Postępowanie w sprawie naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych, a więc prowadzone w ramach realizacji zadań i uprawnień organu nadzorczego określonych w art. 57 i art. 58 rozporządzenia RODO jest jednym z postępowań administracyjnych przed PUODO (art. 60 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1781; dalej: "u.o.d.o."). O takim jego charakterze rozstrzyga art. 7 ust. 1 tej ustawy, który postępowania z rozdziałów 4-7 i 11 kwalifikuje jako administracyjne i przewiduje w sprawach w niej nieuregulowanych stosowanie do tych postępowań k.p.a. Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca w art. 7 ust. 1 u.o.d.o. nie przewiduje stosowania odpowiedniego, oznacza to zatem stosowanie przepisów k.p.a. wprost, z modyfikacjami wynikającymi z regulacji ustawy o ochronie danych osobowych. U.o.d.o. nie zawiera przepisów określających terminy załatwiania spraw, ani przepisów określających środki służące zwalczeniu opieszałości organu nadzorczego. W tym zakresie znajdują więc zastosowanie ogólne normy zawarte w k.p.a.
Sąd I instancji stwierdził, że art. 78 ust. 2 rozporządzenia RODO, który daje osobie, której dane dotyczą prawo do skutecznego środka ochrony prawnej przed sądem, jeżeli organ nadzorczy właściwy zgodnie z art. 55 i 56 nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77, nie jest kierowany do organu nadzorczego i nie określa maksymalnego terminu rozpatrzenia przez organ nadzorczy skargi wniesionej przez osobę, której dane dotyczą. Określa natomiast warunki, w jakich RODO gwarantuje osobie, której dane dotyczą, prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem. Ocena, czy organ nadzorczy rozpatruje skargę "w rozsądnym terminie", odbywa się natomiast w oparciu o ogólne normy proceduralne zawarte w powołanych wyżej przepisach rozdziału 7 k.p.a. i przepisy szczególne zawarte w rozdziale 7 u.o.d.o. Przepisy te, w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (właściwość sądu administracyjnego) oraz art. 52 § 1 i § 2 i art. 53 § 2b p.p.s.a. (warunki dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) zapewniają realizację prawa do skutecznego środka ochrony prawnej przed sądem, o którym stanowi art. 78 ust. 2 rozporządzenia RODO.
W ocenie Sądu I instancji art. 78 ust. 2 rozporządzenia RODO nie uprawnia ani do wniosku, że przed upływem terminu trzech miesięcy od złożenia do organu nadzorczego skargi, o której mowa w art. 77 ust. 1 rozporządzenia RODO, skarga do sądu administracyjnego, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., będzie w każdej sytuacji niezasadna, ani do wniosku, że spełnienie obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 77 ust. 2 RODO poprzez udzielenie w terminie trzech miesięcy informacji o postępach w rozpatrywaniu skargi, skutkuje niezasadnością skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpatrzenia skargi złożonej w trybie art. 77 ust. 1 rozporządzenia RODO.
Sąd I instancji wyjaśnił, że z uwagi na wydanie decyzji w sprawie (po wniesieniu skargi), nie miał podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania skargi w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził jednak, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że w postępowaniu w sprawie ze skargi P. B. na niezgodne z prawem przetwarzanie jego danych osobowych PUODO był bezczynny.
Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarga inicjująca postępowanie w sprawie wpłynęła do PUODO 27 września 2022 r. Pierwsza czynność jaką organ podjął w sprawie, tj. zwrócenie się do Burmistrza z wezwaniem o złożenie wyjaśnień, miała miejsce dopiero 2 listopada 2022 r. Nastąpiło to zatem po upływie ponad miesiąca od wpływu skargi do organu. Wyjaśnienia Burmistrza wpłynęły do PUODO już 9 listopada 2022 r. jednak kolejną czynność w sprawie organ podjął dopiero po prawie roku, tj. 15 września 2023 r., kiedy pouczył strony postępowania o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a. i art. 73a § 1a k.p.a. Przez ten czas organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie.
Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że decyzja administracyjna w tej sprawie została wydana dopiero 6 grudnia 2023 r., a więc po skierowaniu do Sądu skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez PUODO.
W świetle powyższych ustaleń, Sąd I instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu skargi z 19 września 2022 r., o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji orzeczenia.
Sąd I instancji uznał, iż bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku. Sąd wyjaśnił, że o takiej ocenie stanu bezczynności zadecydował kilkunastomiesięczny (sięgający prawie rok) odstęp czasu pomiędzy czynnościami podjętymi przez organ oraz fakt, że postępowanie administracyjne zostało zakończone po upływie piętnastu miesięcy od wniesienia przez skarżącego do PUODO skargi wszczynającej to postępowanie. Zdaniem Sądu I instancji, taki sposób procedowania organu w niniejszej sprawie wskazuje na oczywiste i ciężkie naruszenie zasady szybkości i efektywności postępowania administracyjnego. Stan, w którym organ podjął czynności procesowe w dużych odstępach czasowych i nie załatwia przez kilkanaście miesięcy skargi nie licuje też z wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej i jest szczególnie niepożądany w sprawach z zakresu ochrony danych osobowych.
Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem PUODO, że to na nim spoczywa przewidziany w art. 77 § 1 k.p.a. oraz w art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 u.o.d.o. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Zdaniem Sądu nie oznacza to jednak, że przez rok organ może nie podjąć żadnej czynności w sprawie, jak również nie zawiadamiać skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie. W ocenie Sądu, takie procedowanie organu może rodzić po stronie skarżącego uzasadnione wątpliwości, czy jego sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu, co jest szczególnie niepożądane w sprawach tak wrażliwych jak ochrona danych osobowych. Tak długie milczenie organu jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. Organ miał obowiązek komunikowania się ze stroną i wyjaśnienia jej przyczyn opóźnienia w załatwieniu sprawy. Tymczasem tak długa bezczynność organu i tego typu prowadzenie postępowania, a w zasadzie jego nieprowadzenie, nie licuje z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, jak również stanowi klasyczny przykład pozostawania przez organ w bezczynności, której dopuścił się z rażącym naruszeniem prawa.
Oceniając jako "rażący" niniejszy przypadek bezczynności PUODO oraz uwzględniając fakt prawie piętnastomiesięcznego oczekiwania skarżącego na rozstrzygnięcie sprawy, Sąd, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł, o czym orzekł w punkcie trzecim sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w części dotyczącej jego pkt 2-4, wywiódł PUODO. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 4 k.p.a., w zw. z art. 78 ust. 2 rozporządzenia RODO, poprzez stwierdzenie, że PUODO dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ w niniejszej sprawie prowadził czynności zmierzające do wydania rozstrzygnięcia, a postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej;
b) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 78 ust. 2 rozporządzenia RODO poprzez wymierzenie PUODO grzywny w kwocie 500 zł w sytuacji, w której w sprawie została wydana decyzja administracyjna, a skarżący nie wykazał, że w jakikolwiek sposób doznał dolegliwości i niedogodności w związku z długością trwania postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie,
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 2,3,4 oraz oddalenie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 2,3,4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W ocenie PUODO, wskazany wyrok wydany został z naruszeniem przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało nieprawidłowym stwierdzeniem, iż w toku rozpoznawania niniejszej sprawy doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.
PUODO stwierdził, że zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 § 1 k.p.a. nie może być uznana za nadrzędną, w szczególności wobec zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. Zasada szybkości postępowania nie może przeważać nad innymi zasadami i prawami chroniącymi podstawowe prawa jednostki w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem PUODO, celem postępowania administracyjnego nie jest bowiem załatwienie sprawy szybko, lecz załatwienie jej poprawnie, tj. zgromadzenie całego materiału dowodowego, wyjaśnienie wszelkich wątpliwości i wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia na podstawie takiego kompletnego materiału dowodowego. PUODO stwierdził, że spoczywa na nim, zawarty w art. 77 k.p.a., obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Wydanie decyzji administracyjnej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, wystarczającego do wydania poprawnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia.
Skarżący kasacyjnie podniósł również, że decyzje wydawane przez PUODO nie mają charakteru związania administracyjnego. Oznacza to, że zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie, jego analiza, a następnie wydane rozstrzygnięcie nie sprowadza się wyłącznie do potwierdzenia lub niespełnienia przez wnioskodawcę hipotezy przepisu, a wymaga każdorazowego ustalania stanu faktycznego i odrębnej, pogłębionej analizy prawnej oraz uzasadnienia. W ocenie PUODO, w realiach niniejszej sprawy wydanie decyzji w terminie wskazanym przez przepisy k.p.a., ani też w okresie trzymiesięcznym nie było wykonalne, gdyż wymagało przeprowadzenia dogłębnej analizy obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie i dokonania jego oceny w kontekście podnoszonych przez skarżącego zarzutów.
PUODO zwrócił uwagę, że Sąd I instancji pominął fakt, że wszelka korespondencja od skarżącego wpływała do PUODO za pośrednictwem Urzędu Miejskiego w [...], co skutkowało wydłużeniem postępowania.
W ocenie PUODO, sam czas trwania postępowania nie jest jedyną i nadrzędną przesłanką przesądzającą, że doszło do rażącego naruszenia prawa. W celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialno-prawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W przypadku uznania danego zaniechania za rażące Sąd powinien był uwzględnić, czy organ w ogóle starał się rozpoznać i zakończyć sprawę oraz czy podejmował czynności mające na celu jej rozstrzygnięcie.
PUODO podniósł, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, iż termin załatwienia sprawy administracyjnej wynikał z konieczności analizy zebranego materiału dowodowego pod kątem jego kompletności, rzetelnej i wnikliwej analizy zebranego materiału dowodowego, skierowania do stron pism informujących o zebraniu materiału dowodowego, zapewnienia stronom możliwości realizacji ich praw i wreszcie wydania decyzji administracyjnej.
PUODO wyjaśnił, że termin wydania decyzji w niniejszej sprawie podyktowany był m.in. stopniem skomplikowania sprawy i koniecznością dogłębnej analizy prawnej zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto stwierdził, że Sąd powinien uwzględnić także okoliczności mające wpływ na czas trwania postępowania, a niezależne od organu, takie jak czas oczekiwania na ewentualną realizację prawa do wypowiedzenia się stron co do zebranego materiału dowodowego, czas oczekiwania na zwrotne potwierdzenie odbioru pisma zawiadamiającego o zebraniu materiału dowodowego, niezbędnego do wydania decyzji administracyjnej, które organ zamieszcza w aktach sprawy.
PUODO podkreślił również, że skarżący nie wykazał, aby w jakikolwiek sposób doznał dolegliwości i niedogodności w związku z długością trwania postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.
Ponadto PUODO podniósł, że Sąd I instancji bezzasadnie wymierzył grzywnę w kwocie 500 zł, gdyż postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniesionej przez skarżącego skargi zostało zakończone decyzją PUODO z 6 grudnia 2023 r. Zdaniem PUODO, wobec zakończenia postępowania decyzją przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie było konieczności stosowania dodatkowych sankcji, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ponieważ wobec ww. okoliczności nie było obawy, że organ nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa lub celowo unikać podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż takie rozstrzygnięcie zostało już wydane.
Ponadto PUODO podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.
Podkreślił, że Urząd Ochrony Danych Osobowych jest jedynym urzędem na całą Polskę, bez jednostek pomocniczych czy oddziałów zamiejscowych. Skargi do PUODO składają osoby z całej Polski, jak również z zagranicy. PUODO zwrócił uwagę, że od momentu wejścia w życie rozporządzenia RODO, do Urzędu wpływa kilkakrotnie więcej skarg, w porównaniu do lat poprzedzających, a wnoszone skargi mają coraz bardziej skomplikowany charakter, co znacznie może wydłużać okresy prowadzonych postępowań administracyjnych.
Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do postanowień art. 182 § 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu a wszelkie zarzuty w niej zawarte nie zasługiwały na uwzględnienie.
2. W wyroku z 13 czerwca 2024 r. (sygn. akt II SAB/Wa 745/23) WSA w Warszawie uwzględnił skargę skarżącego na bezczynność PUODO w przedmiocie rozpoznania skargi z 19 września 2022 r. na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się "bezczynności" a bezczynność ta miała miejsce z "rażącym naruszeniem prawa" oraz wymierzył organowi grzywnę (500 zł) a także zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (100 zł).
Skarżący kasacyjnie organ zaskarżył taki wyrok Sądu I instancji w części dotyczącej pkt 2-4; tj. w części: a) wskazującej, że bezczynność organu miała miejsce z "rażącym naruszeniem prawa"; b) wymierzenia organowi grzywny; c) zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania.
3. Zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie szeregu przepisów prawa, w swojej istocie koncentrują się wokół dwóch kluczowych problemów, wskazując na naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Po pierwsze – naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 4 k.p.a. w zw. z art. 78 ust. 2 rozporządzenia RODO, poprzez uznanie przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności z "rażącym naruszeniem prawa", podczas gdy organ w niniejszej sprawie prowadził czynności zmierzające do wydania rozstrzygnięcia, a postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej.
Po drugie – naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 78 ust. 2 RODO poprzez wymierzenie przez Sąd I instancji organowi grzywny w sytuacji, w której w sprawie została wydana decyzja administracyjna, a skarżący nie wykazał, że w jakikolwiek sposób doznał dolegliwości i niedogodności w związku z długością trwania postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.
Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje zatem tego, że organ dopuścił się samej "bezczynności" (pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie). W ocenie NSA, skoro skarżący kasacyjnie nie kwestionował rozstrzygnięcia Sądu I instancji w zakresie "bezczynności" to niezrozumiałe jest jednoczesne kwestionowanie pkt 4 sentencji wyroku Sądu I instancji. Konsekwencją prawną stwierdzenia "bezczynności" organu jest właśnie rozstrzygniecie Sądu o kosztach postępowania. Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że "(...) rozstrzygniecie o kosztach postepowania zapadło w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.". Skoro zatem w niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził "bezczynność" organu (pkt 1 sentencji) to w sprawie zastosowanie znalazły odpowiednie przepisy p.p.s.a. o zwrocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji). Dodatkowo wskazać trzeba, że skarżący w samej skardze do WSA w Warszawie złożył stosowny wniosek o zwrot kosztów postępowania. A zatem pkt 4 sentencji w wyroku Sądu I instancji był konsekwencją niekwestionowanej w niniejszej sprawie owej "bezczynności" organu oraz konkretnego wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania.
Zatem w ocenie NSA, zarzut skarżącego kasacyjnie w zakresie naruszenia przez Sąd I instancji w wyroku (tj. w części pkt 4 sentencji) prawa procesowego jest całkowicie niezasadny.
4. Odnosząc się do zarzutu związanego z niezasadnym uznaniem, że bezczynność organu miała miejsce z "rażącym naruszeniem prawa" (pkt 2 sentencji wyroku Sądu I instancji) uznać trzeba, że jest on również niezasadny.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości to, że PUODO nie załatwił sprawy w ustawowym terminie i nie poinformował wnioskodawcy o wyznaczeniu nowego terminu. Ostateczne rozpoznanie skargi nastąpiło po prawie 15 miesiącach od dnia jej wniesienia. Sam organ nie kwestionuje w tym zakresie swojej bezczynności. Zatem Sąd I instancji w niniejszej sprawie zobowiązany był (zgodnie z p.p.s.a.) do oceny, czy owa bezczynność organu miała charakter kwalifikowany (rażący), czy też nie.
Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem "rażącym", powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości/bezczynności prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 1732/24). W niniejszej sprawie Sąd I instancji ustalił, że:
- skarga inicjująca postępowanie w sprawie wpłynęła do organu 27 września 2022 r.;
- pierwsza czynność jaką organ podjął w sprawie (zwrócenie się do Burmistrza Miasta [...]z wezwaniem o złożenie wyjaśnień) miała miejsce 2 listopada 2022 r.;
- wyjaśnienia Burmistrza Miasta [...]wpłynęły do PUODO 9 listopada 2022 r.;
- kolejną czynność w sprawie organ podjął dopiero po prawie roku, tj. 15 września 2023 r., kiedy pouczył strony postępowania o uprawnieniach wynikających z odpowiednich przepisów k.p.a.;
- decyzja administracyjna w tej sprawie została wydana 6 grudnia 2023 r. (już po skierowaniu przez skarżącego skargi do Sądu).
W ocenie NSA, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że w świetle przedstawionej sekwencji czynności podejmowanych przez PUODO od wpływu skargi skarżącego z 19 września 2022 r. (27 września 2022 r.) do dnia zakończenia postępowania wydaniem decyzji (6 grudnia 2023 r.) bezczynność organu miała miejsce z "rażącym naruszeniem prawa", o czym Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie mają okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów. W niniejszej sprawie o takiej ocenie stanu bezczynności zadecydował kilkunastomiesięczny (sięgający prawie rok) odstęp czasu pomiędzy czynnościami podjętymi przez organ oraz fakt, że postępowanie administracyjne zostało zakończone po upływie 15 miesięcy od wniesienia przez skarżącego do PUODO skargi wszczynającej postępowanie. Taki sposób procedowania organu w niniejszej sprawie wskazuje na oczywiste i ciężkie naruszenie zasady szybkości i efektywności postępowania administracyjnego. Stan, w którym organ, podjął czynności procesowe w dużych odstępach czasowych i nie załatwia przez kilkanaście miesięcy skargi nie licował też z wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej i był szczególnie niepożądany w sprawach z zakresu ochrony danych osobowych. Wskazane zachowanie organu nie zasługiwało na akceptację i w sposób oczywisty podważało zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie mogą stanowić dostatecznego usprawiedliwienia tłumaczenia organu, że liczba skarg skierowanych do organu jest bardzo duża a PUODO jest jedynym urzędem na całą Polskę, bez jednostek pomocniczych, czy oddziałów zamiejscowych. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SAB/Wr 13/21). Argument, że do organu wpływa duża ilość skomplikowanych spraw, które powinny być rozpatrywane według kolejności wpływu, nie uwalnia organu od zarzutu bezczynności. Podkreślić należy, że sposób organizacji pracy urzędu oraz ewentualne wakaty na stanowiskach urzędniczych nie są okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z 13 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 705/19).
5. Zdaniem NSA, również zarzut związany z naruszeniem art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 78 ust. 2 rozporządzenia RODO poprzez wymierzenie organowi grzywny w kwocie 500 zł, gdy w sprawie została już wydana decyzja administracyjna, a skarżący nie wykazał, że w jakikolwiek sposób doznał dolegliwości i niedogodności w związku z długością trwania postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie – jest niezasadny.
Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. kwestia przyznania od organu sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości (albo zastosowaniu obu tych środków) pozostawiona została uznaniu sądu administracyjnego (tzw. uznaniu sędziowskim), a ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego. Z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny. Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 25 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 2204/24).
W niniejszej sprawie Sąd I instancji wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł a nie przyznał na rzecz skarżącego "sumy pieniężnej". Argumentacja organu, wskazująca na to, że "(...) skarżący nie wykazał, że w jakikolwiek sposób doznał dolegliwości i niedogodności w związku z długością trwania postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie" mogłaby być potencjalnie właściwa w odniesieniu do przyznania "sumy pieniężnej", ale nie do "grzywny". To przy wniosku o przyznanie "sumy pieniężnej" skarżący powinien nawiązać wprost do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W rozpatrywanej sprawie na etapie skargi do sądu skarżący jednak nie wnioskował o przyznanie "sumy pieniężnej" (tj. nie wskazał na dodatkowy uszczerbek, stratę lub krzywdę spowodowaną ową bezczynnością) i taka rekompensata nie został mu przyznana.
Zdaniem NSA, samo wymierzenie grzywny organowi oraz jej wysokość jest w pełni uzasadnione. Główną funkcją grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej. Grzywna służy zatem przede wszystkim zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza jednak funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną, związaną z ukaraniem organu. Decyzja o wymierzeniu grzywny została pozostawiona uznaniu Sądu I instancji. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Skuteczne zakwestionowanie poprawności rozumowania Sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy kryteria te zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2236/15). Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie wystąpiła. Zatem sama grzywna jak i jej wysokość ustalona przez Sąd I instancji była całkowicie zasadna i wystarczająco uzasadniona.
6. Ze wskazanych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargą kasacyjną.
7. Wniosek P. B. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w oparciu o art. 204 p.p.s.a. został oddalony (pkt II wyroku), ponieważ skarżący nie wykazał (sporządzając samodzielnie odpowiedź na skargę kasacyjną), że takowe koszty poniósł, a zgodnie z uchwałą NSA z 19 listopada 2012 r. (sygn. akt II FPS 4/12) przepisy art. 204 p.p.s.a. i art. 205 § 2 - 4 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a., stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów jedynie za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika.