III OSK 2401/22

III OSK 2401/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Paweł Mierzejewski
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 100/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-28
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1792
art.32 ust.1 oraz art.34
Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 100/22 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 3 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.W. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 3 listopada 2021 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z 3 listopada 2021 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 17 listopada 2020 r. wymierzającą skarżącemu administracyjna karę pieniężną w wysokości 50 000 zł, jako odbiorcy odpadu o kodzie 16 01 04* w postaci uszkodzonego pojazdu marki [...], przywiezionego nielegalnie z terytorium Francji do Polski bez dokonania zgłoszenia.
Oddalając skargę skarżącego na decyzję z 3 listopada 2021 r. Sąd I instancji wskazał, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, skarżący kupił pojazd jako pojazd uszkodzony z francuskim ważnym dowodem rejestracyjnym. Organ przyjął, że pojazd został przywieziony nielegalnie bez dokonania zgłoszenia. Pojazd został sprzedany. Do akt załączono kopię francuskiego dowodu rejestracyjnego. Uszkodzenie pojazdu wynika z opinii z 27 listopada 2015 r. (wraz z kosztorysem oraz dokumentacją fotograficzną), sporządzonej przez rzeczoznawcę samochodowego. Zgodnie z tą opinią techniczną, uszkodzenia obejmowały m.in. dach pojazdu, który został zaklasyfikowany do wymiany. Koszt naprawy pojazdu wynosi 18 481 zł, przy wartości pojazdu uszkodzonego określonej w wysokości 7200 zł. W związku z powyższym rzeczoznawca stwierdził szereg koniecznych napraw pojazdu, a spowodowana uszkodzeniami utrata wartości pojazdu przekroczyła 71%. Konieczne naprawy pojazdu znacznie przekroczyły wartość pojazdu uszkodzonego. Ponadto z tłumaczenia rachunku nr [...] z 10 listopada 2015 r., sporządzonego przez tłumacza przysięgłego 7 kwietnia 2021 r., wynika, że rachunek zawiera adnotację: "pojazd uszkodzony, sprzedawany w aktualnym stanie, bez gwarancji na wady widoczne ani ukryte. Przywrócenie do użytku na drogach publicznych przez nabywcę. Przed dopuszczeniem do użytku wymagana kontrola techniczna wykonana przez upoważnionego eksperta". Z kolei skarżący do akt sprawy załączył opinię techniczną z 24 czerwca 2020 r. wraz załącznikami w postaci oferty kupna z serwisu [...] płyty dachu do pojazdu marki [...]. W opinii wskazano, że wymiana/naprawa uszkodzonego poszycia dachu nie jest czynnością, która powoduje, że pojazd jest odpadem.
W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo przyjęły, że sporny pojazd w momencie przemieszczenia na terytorium RP posiadał uszkodzenia elementów nadwozia istotnych dla konstrukcji samonośnej pojazdu. Jak wynika z opinii rzeczoznawczy i ze zdjęć dołączonych do akt, dach samochodu został całkowicie zgnieciony. Poprzedni właściciel pojazdu nie dokonał napraw umożliwiających użytkowanie omawianego pojazdu poza granicami Polski, a konieczne naprawy przekraczały tzw. drobne naprawy, o których stanowią Wytyczne Korespondentów nr 9 w sprawie przemieszczania odpadów w postaci pojazdów do rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1013/2006. Wytyczne nie mają mocy bezwzględnie wiążącej, ale pełnią funkcję pomocniczą, a wskazane tam szczegółowe kryteria kwalifikowania pojazdu jako odpadu uznać należy za przydatne do oceny, czy dany pojazd jest odpadem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 779 ze zm. - dalej: ustawa o odpadach).
Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko organu w zakresie oszacowania kosztów naprawy, które przewyższały koszty zakupu, jak i do zakresu uszkodzeń (m.in. całkowicie zgnieciony dach, zniszczone wszystkie szyby, pokrywa tylna).
Sąd I instancji podkreślił, że sporny pojazd, w dacie jego międzynarodowego przemieszczenia z Francji do Polski, nie nadawał się do eksploatacji, a więc do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, w związku z czym stanowił odpad o kodzie 16 01 04*. Bez wpływu na tę ocenę miała możliwość naprawy uszkodzonego poszycia dachowego. Nabycie przez pojazd statusu odpadu uzależnione jest od tego, czy w momencie przekroczenia granicy mógł być wykorzystywany zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem, a zatem, czy mógł poruszać się po drogach.
Zdaniem Sądu I instancji, ustalony stan faktyczny sprawy prawidłowo został uznany przez organy administracji za dający podstawę do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, na podstawie art. 32 ust. 1 oraz art. 34 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. z 2020 r. poz. 1792). Zaskarżona decyzja została wydana z poszanowaniem przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). Organ nałożył na skarżącego administracyjną karę pieniężną w najniższej wysokości przewidzianej w ustawie, co w ocenie Sądu I instancji jest adekwatne do stwierdzonego naruszenia. Zasadnie też organ wskazał, że w sprawie nie zachodzą uzasadnione przesłanki do odstąpienia od wymierzania administracyjnej kary pieniężnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) przez oddalenie skargi, pomimo że "skarga była zasadna poprzez akceptację dokonanego przez organy podatkowe naruszenia skutkującego przyjęciem", że skarżący nie wykazał, że sprowadzony przez niego pojazd nie był odpadem o kodzie 16 01 04*. W ocenie skarżącego, wykazał te okoliczności przedkładając stosowne dowody, co wiązało się z błędną oceną zarzutów w tym w szczególności "akceptacją przez Sąd akceptacją naruszenia przez Organ" następujących przepisów:
Po pierwsze, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę dowodów przedstawionych przez skarżącego w postaci oceny technicznej z 27 listopada 2015 r. oraz przyjęcie, że sprowadzony przez niego pojazd posiada uszkodzenia uniemożlwiające zakwalifikowanie pojazdu do niewielkiej naprawy.
Po drugie, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i brak uwzględnienia opinii technicznej rzeczoznawcy, który wskazał, że wymiana (naprawa) uszkodzonego poszycia dachu nie jest czynnością, która powoduje, że pojazd jest odpadem, bowiem poszycie jest częścią wymienną, która może zostać naprawiona zgodnie z technologią producenta tak jak inne podzespoły pojazdu. W konsekwencji spowodowało to przyjęcie przez organ, że pojazd utracił swoje dotychczasowe przeznaczenie i nie nadaje się do naprawy, a zatem stanowi odpad.
Po trzecie, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego polegający na bezzasadnym braku uwzględnienia oświadczenia złożonego przez A. i przyjęcie, że nie wpływa ono na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Organ za "oś swoich argumentów" przyjmuje nacisk na "wolę" wyzbycia się przed sprzedającego pojazdu, który może być zakwalifikowany jako odpad, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że szkoda w pojedzie powodowała, że nie posiadał on ekonomicznej wartości i nie nadawał się do dokonania naprawy i dalszego korzystania, a tym samym stanowił odpad.
Po czwarte, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego polegający na niewłaściwej ocenie dokumentu w postaci tłumaczenia z rachunku nr [...] i przyjęcie, że uszkodzony pojazd nie nadaje się do wykorzystywania zgodnie z jego przeznaczeniem, w sytuacji gdy z dokumentu wprost wynika, że pojazd został sprzedany do przywrócenia go przez nabywcę do użytku na drogach publicznych, a tym samym nie może stanowić odpadu, bowiem zamiarem sprzedającego nie było "wyzbycie się go". Przedmiotowy pojazd nigdy nie utracił pierwotnego celu, a jedynie wymagał przeprowadzenia stosownych napraw.
Po piąte, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego polegający na oparciu się wyłącznie na dokumencie w postaci opinii technicznej z 27 listopada 2015 r. i braku uwzględnienia wniosków z opinii z 24 czerwca 2020 r. i w konsekwencji uznanie, że uszkodzenia pojazdu w postaci poszycia dachu są na tyle istotne, że mogą naruszać konstrukcję pojazdu, a tym samym sporny samochód stanowi odpad. W ocenie skarżącego, opinia z 24 czerwca 2020 r. była bardziej precyzyjna i "o wiele dokładniej" wskazywała na charakter uszkodzeń oraz pozwalała na zakwalifikowanie uszkodzeń "jako tych, które są mniej poważne".
Po szóste, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę dowodów przedstawionych przez skarżącego na skutek czego organ błędnie przyjął, że odstąpienie przez A. od dokonania naprawy pojazdu świadczy o tym, że sporny pojazd sprowadzony na terytorium Polski utracił swoje dotychczasowe przeznaczenie, a zatem stanowi odpad.
Po siódme, art. 80 k.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie ustalenia, jaka rzeczywiście była wola sprzedającego przedmiotowy pojazd w sytuacji gdy organ kwestionuje przedstawione przez sprzedającego dokumenty.
Po ósme, art. 189f § 1, 2 i 3 k.p.a. przez zaniechanie przez Sąd I instancji weryfikacji przesłanek do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na "jednozdaniowym podtrzymaniu stanowiska organu II instancji". Z zebranego materiału dowodowego wynikało, że skarżący sprowadził pojazd dla siebie, naprawił go i użytkował, co skutkowało tym, że nie doszło do niewłaściwej utylizacji odpadu (o ile takim był sprowadzony pojazd), natomiast doszło do przywrócenia walorów użytkowych pojazdu i pojazd był użytkowany, co pozostaje w sprzeczności z intencją ustawodawcy w zakresie "karania wysoką grzywną sprowadzania odpadów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu zanieczyszczania środowiska". Należy uznać, że doszło do znikomego naruszenia prawa, a skarżący więcej już nie sprowadził na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej potencjalnego odpadu.
Ponadto w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący zarzucił naruszenie:
Po pierwsze, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie przez Sąd I instancji weryfikacji wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na ocenę czy in casu doszło do przemieszczenia odpadu o kodzie 16 01 04* na terytorium RP.
Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny lakonicznej oraz brak wyczerpującej oceny zebranego materiału dowodowego i istniejących w sprawie wątpliwości.
Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, art. 3 ust. 1 pkt. 6 ustawy o odpadach przez błędne przyjęcie, że sprowadzony przez skarżącego samochód jest odpadem.
Po drugie, art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów przez nałożenie na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej.
Po trzecie, art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów przez niewłaściwe ustalenie administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji gdy była ona niezasadna i nie miała oparcia w obowiązujących przepisach prawa, co wynikało z błędnej wykładni przepisów "rzeczonej ustawy".
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma kwalifikacja przedmiotowego pojazdu jako odpadu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, zgodnie z którym przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis ten stanowi implementację art. 3 pkt 1 dyrektywy nr 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz. UE L z 2008 r. poz. 312, s. 3). W pierwszej kolejności należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy zbywca pojazdu zamierzał się go pozbyć nie widząc dla niego innego zastosowania, tak jak to przyjął za organami Sąd I instancji. Jest to warunek konieczny dla przyjęcia, że skarżący w tej sprawie dokonał międzynarodowego przemieszczenia odpadu, ponieważ tylko przyjęcie, że pojazd ten w momencie zakupu był pojazdem wycofanym z eksploatacji (a więc odpadem), pozwala na przyjęcie, że status ten zachował po wprowadzeniu na terytorium Polski. Pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób niż nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako "odpadów" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia terminu "pozbywać się" (wyrok z 4 lipca 2019 r., Tronex, C 624/17, EU:C:2019:564, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo). W odniesieniu do pojęcia "pozbywać się" z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że należy je interpretować z uwzględnieniem celu dyrektywy 2008/98, którym zgodnie z motywem 6 tej dyrektywy jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Pojęcie to wymaga również wykładni w świetle art. 191 ust. 2 TFUE, który stanowi, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że wyrażenia "pozbywać się", a zatem i pojęcia "odpadów" w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98, nie można interpretować w sposób zawężający. Pojęcie "pozbywać się" obejmuje zarówno "odzysk", jak i "unieszkodliwianie" danej substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 15 i 19 dyrektywy.
Z orzecznictwa TSUE wynika także, że to, czy dany przedmiot lub substancja stanowi "odpad" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, należy ustalić w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i jej skuteczności, która nie powinna zostać naruszona. Oznaczone okoliczności mogą zatem stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na pozbywaniu się, zamiaru pozbycia się lub zobowiązania do pozbycia się substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że pojęcie odpadów nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane. System nadzoru i gospodarowania ustanowiony dyrektywą 2008/98 ma bowiem na celu objęcie swoim zakresem wszystkich przedmiotów i substancji, których ich właściciel się pozbywa, nawet jeżeli mają one wartość handlową i są gromadzone z powodów handlowych do celów recyklingu, regeneracji lub ponownego wykorzystania (zob. podobnie wyroki: z 24 czerwca 2008 r., Commune de Mesquer, C 188/07, EU:C:2008:359, pkt 40; z 3 października 2013 r., Brady, C 113/12, EU:C:2013:627, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
W wyroku z 14 października 2020 r. w sprawie C-629/19 TSUE ponadto orzekł, że należy zwrócić szczególną uwagę, czy rozpatrywany przedmiot lub substancja nie są już przydatne dotychczasowemu właścicielowi, a więc czy przedmiot lub substancja stanowią obciążenie, którego posiadacz zamierza się pozbyć. Gdy taka sytuacja rzeczywiście ma miejsce, istnieje ryzyko, że posiadacz pozbędzie się danego przedmiotu lub substancji, które do niego należą, w sposób mogący szkodzić środowisku, w szczególności porzucając, wysypując lub unieszkodliwiając je w niekontrolowany sposób. Ten przedmiot lub substancja, wchodząc w zakres pojęcia "odpadów" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, podlegają przepisom tej dyrektywy, co oznacza, że odzyskiwania lub unieszkodliwiania przedmiotu lub substancji należy dokonać bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku. W związku z tym stopień prawdopodobieństwa ponownego wykorzystania towaru, substancji lub produktu bez wstępnego przetwarzania stanowi istotną przesłankę ich kwalifikacji jako odpad. Przepisy dyrektywy 2008/98 dotyczą bowiem zapewnienia, żeby czynności odzyskiwania i unieszkodliwiania odpadów były wprowadzane w życie bez zagrożenia dla zdrowia ludzkiego oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku. Uwzględniając obowiązek dokonania wykładni rozszerzającej pojęcia "odpadów", należy uznać, że dotyczy jedynie sytuacji, w których ponowne wykorzystanie takiego towaru lub substancji jest nie tylko możliwe, ale i pewne, bez konieczności poddania w tym celu uprzedniemu procesowi odzyskiwania odpadów, o którym mowa w załączniku II do dyrektywy 2008/98. W kontekście tych rozważań TSUE konsekwentnie podkreśla, że to organy krajowe są właściwe do oceny okoliczności faktycznych rozpoznawanej przez nich sprawy i ustalenie, czy posiadacz przedmiotu lub substancji rzeczywiście miał zamiar ich "pozbycia się".
W świetle powyższych rozważań nie ulega zatem wątpliwości, że sformułowana wyżej definicja odpadu jest definicją szeroką i musi ulegać doprecyzowaniu na gruncie poszczególnych stanów faktycznych. Jak prawidłowo orzekł Sąd I instancji, w odniesieniu do sprowadzanych z zagranicy pojazdów, tego rodzaju doprecyzowanie mogą stanowić wskazówki metodyczne Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 3 kwietnia 2008 r. z korektami pkt 2 z 15 lipca 2008 r. oraz z 21 marca 2013 r. w sprawie uznawania pojazdów za odpad w transgranicznym przemieszczaniu odpadów. Wskazówki te zostały sporządzone przez wyspecjalizowany organ i wydane na podstawie § 1 ust. 2 pkt 4 porozumienia z 7 lutego 2007 r. pomiędzy Ministrem Finansów, Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska oraz Komendantem Głównym Straży Granicznej w sprawie współdziałania w zakresie transgranicznego przemieszczania odpadów oraz biorąc pod uwagę porozumienie z 26 lipca 2006 r. pomiędzy Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska, a Głównym Inspektorem Transportu Drogowego o współdziałaniu Inspekcji Ochrony Środowiska i Inspekcji Transportu Drogowego, w celu zapewnienia jednolitej interpretacji przepisów prawa krajowego, wspólnotowego i międzynarodowego w zakresie dotyczącym transgranicznego przemieszczania odpadów. Wskazówki te uwzględniają ponadto wspólną interpretację wszystkich państw członkowskich rozporządzenia Nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów. Stąd też prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że wskazówki metodologiczne mogą mieć istotne znaczenie dla wykładni definicji odpadu w związku z transgranicznym przemieszczaniem pojazdu.
Z wskazówek metodologicznych wynika, że transgranicznie przemieszczany pojazd wypełnia definicję "odpadu", określoną w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, jeżeli:
1. poprzedni właściciel dokonał pozbycia się pojazdu uszkodzonego, posiadającego dokument własności pojazdu, z którego wynika, że nie nadaje się on do naprawy lub uległ kasacji ("Certificate of Destruction", "Damage Equal to the Value", "For Parts Only", "Non Rebuildable", "Non Repairable" itp.);
2. poprzedni właściciel dokonał pozbycia się pojazdu uszkodzonego, posiadającego dokument pojazdu inny niż w pkt 1, a uszkodzony pojazd wymaga napraw wykraczających poza naprawy drobne określone w "Wytycznych korespondentów Nr 9 w sprawie przemieszczania odpadów w postaci pojazdów";
3. z oświadczenia strony lub dokumentów (faktura) wynika, że zakupiła pojazd z przeznaczeniem na części;
4. przewożona jest część pojazdu lub pojedyncze części nie nadające się do bezpośredniego zamontowania w pojazdach oraz części wymontowane z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko – części te są wymienione w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 września 2005 r. w sprawie wykazu przedmiotów wyposażenia i części wymontowanych z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko (Dz.U. Nr 201, poz. 1666).
W tej sprawie nie ulega wątpliwości, że poprzedni właściciel pojazdu nie dokonał napraw umożliwiających użytkowanie omawianego pojazdu poza granicami Polski. Na dokumencie przedstawionym przez skarżącego znajduje się adnotacja "pojazd uszkodzony, sprzedawany w aktualnym stanie, bez gwarancji na wady widoczne ani ukryte. Przywrócenie do użytku na drogach publicznych przez nabywcę. Przed dopuszczeniem do użytku wymagana kontrola techniczna wykonana przez upoważnionego eksperta". Warunek pierwszy wskazanych wyżej wskazówek metodologicznych nie został zatem spełniony, ponieważ poprzedni właściciel dopuszczał możliwość naprawy pojazdu. A zatem tylko na podstawie tego dokumentu nie było możliwe uznanie przedmiotowego pojazdu za odpad.
W tej sytuacji istotne znaczenie ma ustalenie, czy konieczne naprawy przekraczały drobne naprawy. W dniu 8 lipca 2011 r. na posiedzeniu korespondentów unijnych dla rozporządzenia Nr 1013/2006, zostały uzgodnione wytyczne w sprawie przemieszczania odpadów w postaci pojazdów. Wytyczne te zawierają ujednolicone stanowisko państw członkowskich co do sposobu, w jaki w rozumieniu wspólnym wszystkich państw członkowskich należy interpretować rozporządzenie Nr 1013/2006. Z pkt 8 lit. e) wytycznych wynika, że pojazd używany klasyfikowany jest zazwyczaj jako odpad między innymi, gdy nie nadaje się do drobnych napraw lub posiada znacznie uszkodzone istotne części (np. w wyniku wypadku) lub jest pocięty na kawałki (np. na pół). Istotne przy kwalifikowaniu pojazdu jako odpadu może być również, że koszty naprawy przekraczają obecną wartość pojazdu (pkt 9 lit. d) wytycznych). Jako przykład drobnych napraw w wytycznych korespondentów wskazano bowiem pękniętą lub rozbitą przednią szybę, rozbite lampy przednie lub tylne, silnik wystawiony na działanie czynników atmosferycznych ze względu na brak maski, nieotwierające lub niezamykające się drzwi lub drzwi zdjęte z zawiasów (każda para drzwi dołączona do pojazdu), konieczność wymiany klocków hamulcowych, rozładowany akumulator lub jego brak, całkowicie zużyty bieżnik opon oraz uszkodzona nieistotna część pojazdu. Natomiast jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy pojazd w dacie transgranicznego przemieszczenia był uszkodzony. Uszkodzenia te zostały jednak ustalone i wynika z nich, że dach pojazdu został całkowicie zniszczony. W aktach sprawy znajduje się kosztorys sporządzony przez rzeczoznawcę, który wskazuje na szereg napraw blacharskich i lakierniczych koniecznych do wykonania, w tym wymianę dachu, szyb, a także naprawdę lub wymianę innych elementów pojazdu takich jak błotnik, lusterka oraz drzwi. Są to niewątpliwie naprawy wykraczające poza drobne naprawy w rozumieniu powołanych wytycznych, szczególnie uwzględniając, że ich koszt znacznie przekracza deklarowaną wartość samochodu.
Podkreślenia wymaga, że naprawa samochodu oraz wymiana części w profesjonalnym warsztacie blacharsko-lakierniczym lub autoryzowanym serwisie nie spełnia ustawowych przesłanek gospodarowania odpadami. Naprawa pojazdu wycofanego z eksploatacji w warsztacie samochodowym narusza art. 29 ust. 1 ustawy o odpadach. Zgodnie z treścią tego przepisu, odpady muszą być przetwarzane w instalacjach lub urządzeniach. Oznacza to, że odpad może być pozbawiony statusu odpadu (utrata statusu odpadu) jedynie przez poddanie go procesom odzysku, w szczególności recyklingu. Ewentualna naprawa samochodu wycofanego z eksploatacji w warsztacie samochodowym, a nawet jego rejestracja nie stanowią zastosowania tego rodzaju procesów gospodarowania odpadami, które pozbawiając odpadu pewnych jego cech, mogą pozwolić na uznanie, że pojazd wycofany z eksploatacji, już wcześniej zakwalifikowany do kategorii odpadów, ten status utracił. Naprawa pojazdu wycofanego z eksploatacji poza stacją demontażu nie stanowi procesu przetwarzania w instalacjach lub urządzeniach, w świetle art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach w związku z art. 29 ust. 2 tej ustawy. Ponadto z art. 18 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2020 r., poz. 2056 ze zm.) wynika jednoznaczny obowiązek przekazania pojazdu wycofanego z eksploatacji przedsiębiorcy prowadzącemu stację demontażu lub punkt zbierania pojazdów. Jednocześnie jest to zgodne z zasadą prewencji w celu ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko pojazdów wycofanych z eksploatacji, w tym także ochrony życia i zdrowia ludzi, zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 11 i pkt 50 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r. poz. 1973), czyli również zasadą zrównoważonego rozwoju. Natomiast w żadnym przypadku czynność materialno-techniczna zarejestrowania pojazdu wycofanego z eksploatacji, który został naprawiony poza stacją demontażu, nie wywołuje skutku prawnego w postaci utraty statusu odpadu przez pojazd, ponieważ nie został poddany procesowi przetwarzania w stacji demontażu (por. wyrok NSA z 5 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 961/17, LEX nr 2643066).
Powyższe oznacza, że zarzuty kasacyjne podnoszące błędne ustalenia faktyczne w zakresie uznania przedmiotowego pojazdu za odpad, a w konsekwencji również zarzuty podnoszące naruszenia prawa materialnego stanowiące w istocie konsekwencję zarzutów procesowych, nie zasługiwały na uwzględnienie.
Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut podnoszący naruszenie art. 189f § 1, 2 i 3 k.p.a. Stanowisko Sądu I instancji jest tym zakresie lakoniczne i sprowadza się do podzielenia stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Należy mieć jednak na uwadze, że kwestia odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej nie była przedmiotem zarzutów skargi do Sądu I instancji, a zatem Sąd I instancji podzielając w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego nie był zobowiązany do przedstawienia poszerzonej argumentacji odnoszącej się do tego zagadnienia, koncentrując się na zasadniczej kwestii, jaką było uznanie przedmiotowego pojazdu za odpad.
Nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z tych akt i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Powołany przepis mógłby natomiast zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał dowodowy. W tej sprawie Sąd I instancji nie wyszedł poza materiał dowodowy sprawy i orzekał na podstawie akt sprawy, o czym świadczą wskazywane w uzasadnieniu okoliczności właściwe dla przedmiotowej sprawy.
Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, a granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745).
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.