III OSK 24/23

III OSK 24/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Po 350/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-09-29
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1439
art. 7 ust. 1 pkt 4 i ust. 3
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta i Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 września 2022 r. sygn. akt II SA/Po 350/22 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, na terenie Gminy [...] oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 września 2022 r., sygn. akt II SA/Po 350/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "spółka" albo "skarżąca") na uchwałę Rady Miasta i Gminy [...] (dalej: "organ" albo "skarżący kasacyjnie organ") z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie opieki nad zwierzętami bezdomnymi:
- stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5 ust. 4 (punkt pierwszy sentencji wyroku);
- zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżącej kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt drugi sentencji wyroku).
W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że pismem z dnia 11 kwietnia 2022 r. spółka w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej "u.s.g.", wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ze skargą na uchwałę Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2021 r. poz. [...]) w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, na terenie Gminy [...]. Spółka zaskarżyła powyższą uchwałę w części dotyczącej jej interesu prawnego oraz zażądała stwierdzenia nieważności § 5 ust. 4 uchwały, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W ocenie skarżącej kwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem:
1. art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1439 ze zm.), dalej: "u.c.g.";
2. art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a także zasady wolności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji RP).
Do skargi załączono: pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., wniosek o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza oraz decyzję udzielającą pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza w celu wykazania warunków prowadzenia działalności w zakresie dopuszczalnych emisji do środowiska oraz rodzaju stosowanych pieców dla spalarni zwłok zwierzęcych planowanej w miejscowości [...] gm. [...]. Nadto dołączono sprawozdanie z badań na potwierdzenie braku przekraczania jakichkolwiek norm w zakresie emisji dla spalarni zwłok zwierzęcych prowadzonej w [...].
W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że w prowadzonej działalności spełnia wszystkie uwarunkowania zaskarżonej uchwały, gdyby nie narzucenie wymogu zachowania odległości 3 km w praktyce od jakichkolwiek zabudowań. Tak restrykcyjny wymóg de facto uniemożliwia prowadzenie spalarni zwłok zwierzęcych na terenie gminy [...]. Spółka podniosła, że nawet gdyby ktoś posiadał taki teren to automatycznie zablokowałby innym właścicielom gruntów prowadzenie jakichkolwiek inwestycji w promieniu 3 km. W ocenie spółki zaskarżona uchwała nie ustala warunków dla osób chcących prowadzić działalność w zakresie spalarni zwłok zwierzęcych, lecz wprowadza zakaz prowadzenia takiej działalności na terenie gminy [...]. Przepisy prawa w zakresie ochrony środowiska nie nakładają żadnych szczególnych wymogów, czy obostrzeń na działalność w postaci spalarni zwłok zwierzęcych. Emisja do środowiska ze spalarni skarżącej jest od 3 razy do 125 razy mniejsza niż parametry określone w pozwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Wymóg zachowania odległości 3 km od zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących żywność, czy źródeł wody stanowi istotne naruszenie prawa. Zdaniem skarżącej podejmując uchwałę na podstawie normy o charakterze blankietowym rada gminy nie jest zwolniona od ważenia wartości podlegających ochronie. Wystarczające do ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej nie może być jedynie powołanie się na treść art. 7 ust. 3 u.c.g.
Ponadto w ocenie spółki niezasadność ustalenia wymogu odległości 3 km szczególnie wyraźnie widać na gruncie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), gdzie wskazano, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studni, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, zwłoki zwierząt domowych zaliczane są do materiału pierwszej kategorii, która odzwierciedla wysoki poziom zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt stwarzanego przez takie produkty. Gospodarowanie zwłokami zwierząt domowych może powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a także środowiska, w szczególności w przypadku awarii lub nieprawidłowego działania spalarni. Podmioty prowadzące spalarnie lub współspalarnie są zobowiązane do przestrzegania wymogów określonych w załączniku III do rozporządzenia Komisji (UE) nr 142/2011 z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, oraz w sprawie wykonania dyrektywy Rady 97/78/WE w odniesieniu do niektórych próbek i przedmiotów zwolnionych z kontroli weterynaryjnych na granicach w myśl tej dyrektywy.
Zdaniem organu ważny interes publiczny przemawiał za ustanowieniem w zaskarżonej uchwale wymogu lokalizacji spalarni zwłok zwierzęcych i ich części w odległości minimalnej od zabudowy mieszkaniowej, od zakładów produkujących artykuły żywnościowe, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywnościowe oraz studni, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, wynoszącej co najmniej 3 km. Lokalizacja tego typu działalności w odległości co najmniej 3 km od wskazanych w uchwale miejsc ma na celu zminimalizowanie ewentualnych konfliktów lokalnych i potencjalnych uciążliwości. Z treści uzasadnienia uchwały wynika, że ma ona na celu zapewnienie należytej opieki nad zwierzętami, jak również ochronę zdrowia i życia ludzi, a także środowiska.
Według organu rada gminy jest uprawniona do określania, co jest wymagane do uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie gminy. W ramach tych wymagań mieści się kwestia uregulowana w § 5 ust. 4 uchwały. Na zasadzie lex specialis rada może określić cechy i właściwości terenu spalarni, czy też odległości od zabudowy mieszkaniowej.
Organ podkreślił nadto, że wydanie dla skarżącej pozwolenia na budowę obejmującego budynek utylizacji zwłok małych zwierząt domowych spowodowało liczne protesty i niezadowolenie mieszkańców. Rozpoczynając budowę bez uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności skarżąca prowadzi do eskalacji protestów lokalnej społeczności, która obawia się, że spalarnia będzie miała negatywne oddziaływanie na środowisko oraz spowoduje spadek wartości nieruchomości położonych w sąsiedztwie spalarni. Organ nie podzielił zarzutu, że sporny wymóg de facto zakazuje zamierzonej przez spółkę działalności na terenie gminy. Podejmując zaskarżoną uchwałę rada nie przekroczyła swoich kompetencji. Rada ważyła zarówno interes potencjalnych przedsiębiorców, jak i interes lokalnej społeczności.
Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, że w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).
Wskazana powyżej regulacja nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd. Przesłanki dookreślające kompetencję sądu w tym zakresie, na gruncie kontrolowanej sprawy, ustanawia art. 91 u.s.g. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).
Sąd meriti podał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (wskazano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r.; sygn. akt II SA/Wr 1459/97 a także publikację: Z. Kmieciaka, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).
Sąd meriti podniósł, że załączona do skargi dokumentacja w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ujawnia i potwierdza interes prawny skarżącej spółki, który stanowi źródło legitymacji do wywiedzenia niniejszej skargi. Uchwała reguluje bowiem kwestię lokalizacji spalarni zwłok zwierzęcych, czyli w sposób bezpośredni ustanawia ograniczenia w prowadzeniu działalności, co do której spółka rozpoczęła proces inwestycyjny na terenie Gminy [...].
Sąd pierwszej instancji odnotował, że zgodnie z § 5 pkt 4 zaskarżonej uchwały przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie spalarni zwłok zwierzęcych i ich części powinien zlokalizować spalarnię zwłok zwierzęcych i ich części w odległości minimalnej od zabudowy mieszkaniowej, od zakładów produkujących artykuły żywnościowe, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywnościowe oraz studni, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, wynoszącej co najmniej 3 km.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle treści art. 7 ust. 1 pkt 4 u.c.g. na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Zezwolenie wydaje się na wniosek przedsiębiorcy, a jego uzyskanie warunkowane jest spełnieniem wymagań określonych przez radę gminy w drodze uchwały (art. 7 ust. 3 u.c.g.). Ustawodawca upoważnił organ stanowiący gminy do określenia, w formie uchwały "wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca" ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 4 u.c.g. Sąd meriti podzielił wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2016 r. (sygn. akt II OSK 36/16) i cytowany przez organ pogląd, że w ramach kompetencji prawodawczej, wynikającej z art. 7 ust. 3 u.c.g., rada na zasadzie lex specialis może określić wymogi dotyczące lokalizacji spalarni względem zabudowań mieszkaniowych, zakładów produkujących żywność, etc.
Zdaniem Sądu meriti organ, odwołując się, między innymi, do aktów prawa wspólnotowego, trafnie podnosi, że prowadzenie działalności w zakresie schroniska dla bezdomnych zwierząt, grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych oraz ich części jest działalnością "wrażliwą", która wymaga kontroli/regulacji z uwagi na ochronę zdrowia i życia ludzi, a także ochronę środowiska. Jednak tego rodzaju argumentacja zostaje skonsumowana już na poziomie ustawowym poprzez samo przyznanie radzie gminy kompetencji prawodawczej do stanowienia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia. O tym, czy rada gminy skorzystała z przyznanej kompetencji z poszanowaniem prawa rozstrzyga przede wszystkim treść aktu prawa miejscowego.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że niewątpliwie kompetencję do stanowienia prawa miejscowego należy rozpoznawać jako jedną z istotniejszych gwarancji samodzielności samorządu terytorialnego, który - w myśl art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) - wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność przysługującą mu "istotną część zadań publicznych". W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także doktrynie prawa, wskazuje się, że norma kompetencji prawodawczej określona w art. 7 ust. 3 u.c.g. ma charakter blankietowy. Ustawodawca nie sformułował w tym przepisie wskazówek, które wprost wyjaśniałyby jego intencję, tj. nie określił szczegółowo kwestii przekazanych do uregulowania, ani nie wskazał wytycznych co do treści aktu prawa miejscowego. Jednak nawet takie blankietowe upoważnienie nie oznacza całkowitej swobody i dowolności w formułowaniu "wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia". W odniesieniu do kompetencji prawodawczej określonej w art. 7 ust. 1 pkt 4 u.c.g. aktualna pozostaje konstytucyjna zasada, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).
Mając na uwadze art. 87 ust. 2, art. 94 Konstytucji RP oraz treść art. 1 pkt 1-3 w związku art. 7 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 u.c.g. Sąd pierwszej instancji dostrzegł, że ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia wymagań dla uzyskania zezwolenia na "prowadzenie" schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części. Zatem treść aktu prawa miejscowego (aktu o ograniczonej terytorialnie mocy wiążącej) wydanego na podstawie art. 7 ust. 3 u.c.g. powinna zmierzać do określenia warunków "prowadzenia" działalności regulowanej "na terenie danej gminy", tj. jednostki samorządu terytorialnego, która korzysta z kompetencji prawodawczej.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na gruncie kontrolowanej sprawy na organie spoczywał ciężar wykazania, że celem regulacji objętej § 5 pkt 4 zaskarżonej uchwały jest określenie warunków prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych i ich części na terenie Gminy [...]. Spełnienia powyższego kryterium legalności nie dowodzi uzasadnienie do zaskarżonej uchwały, które powinno być wyjątkowo szczegółowe w sytuacji korzystania z blankietowej kompetencji prawodawczej. Treść uzasadnienia do zaskarżonej uchwały wyczerpuje się na stwierdzeniu, że została ona podjęta "z potrzeby dostosowania jej treści do aktualnego stanu prawnego" i ma na celu "zapewnienie opieki nad zwierzętami, jak również ochronę zdrowia i życia ludzi oraz ochronę środowiska".
W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę skarżącej, że zastrzeżenie wymogu lokalizacji spalarni zwłok zwierzęcych i ich części w minimalnej odległości 3 km od zabudowy mieszkaniowej, od zakładów produkujących artykuły żywnościowe, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywnościowe oraz studni, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych pozostaje całkowicie oderwane od względów sanitarnych oraz warunków technicznych i organizacyjnych dla prowadzenia tego typu działalności w sposób bezpieczny dla ludzi i środowiska, ochrony przyrody, minimalizacji potencjalnych uciążliwości oraz ewentualnych konfliktów społecznych.
Sąd pierwszej instancji argumentował, że spółka trafnie przywołuje § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określania, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie pod cmentarze, wedle którego odległość cmentarzy od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych powinna wynosić co najmniej 150 m.
W ocenie Sądu meriti organ nie przedstawiał żadnej rzeczowej argumentacji w odpowiedzi na zarzut, że ustanowiony wymóg zachowania minimalnej odległości 3 km de facto oznacza brak możliwości uzyskania zezwolenia przez tych przedsiębiorców, którzy zlokalizują spalarnię zwłok zwierzęcych na terenie gminy [...]. Takie, nawet jeśli tylko potencjalne, konsekwencje regulacji dotyczącej "wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia" stanowią o naruszeniu kompetencji prawodawczej określonej w art. 7 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 4 u.c.g. Treść podjętej uchwały powinna jednoznacznie wskazywać, że jej przedmiotem jest ustanowienie warunków dla uzyskania zezwolenia na "prowadzenie" spalarni zwłok zwierzęcych "na terenie Gminy [...]", a nie zdradzać dążenie do "wypychania" niechcianej działalności poza obszar gminy.
W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustanowione w § 5 pkt 4 zaskarżonej uchwały ograniczenia co do lokalizacji spalarni zwłok zwierzęcych są nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a także zasadą wolności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji). Nałożenie na przedsiębiorców wymogów ograniczających wolność działalności gospodarczej, dyskryminujących i ograniczających konkurencję, a tym samym sprzecznych z zasadą wolności gospodarczej, zapisaną art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 162) bez uzasadnionego wyważenia chronionych dóbr jest prawnie niedopuszczalne.
Organ zaskarżył opisany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ wniósł nadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W skardze kasacyjnej podniesiono:
1. zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), poprzez błędną wykładnię przez Sąd przepisu art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, w którym to przepisie ustawodawca zobowiązał radę gminy do określenia w drodze uchwały wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o wydanie zezwolenia na prowadzenie schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, co doprowadziło Sąd do błędnej oceny, że Gmina nie określiła warunków prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych lecz ustanowiła regulację, która dąży do cyt: "wypychania niechcianej działalności poza obszar Gminy". Obowiązujące zaś przepisy prawa nie wskazują radzie jakie granice regulacji muszą zostać spełnione w uchwale dotyczącej warunków prowadzenia przedmiotowej działalności;
2. zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), którego skutkiem jest utrzymanie zapisów zaskarżonej uchwały w części tyczącej odległości 3 kilometrów zlokalizowania schroniska dla bezdomnych zwierząt czy grzebowisk zwłok zwierzęcych mimo tego, że Sąd na mocy przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną dopuścił do nierówności pomiędzy przedsiębiorcami ubiegającymi się o wydanie zezwolenia w ramach zaskarżonej uchwały, stwierdzając wyłącznie nieważność uchwały w części obejmującej § 5 pkt 4 uchwały jednocześnie pomijając całkowicie identyczne zapisy uchwały w odniesieniu do § 3 pkt 4 oraz § 4 pkt 4, co w ocenie Rady Miejskiej Gminy [...] jest ewidentną dyskryminacją przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwoleń określonych w uchwale.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co uzasadnia jej oddalenie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną.
Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Co istotne, granice skargi kasacyjnej winny być wyznaczane przez stronę skarżącą kasacyjnie w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest bowiem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r.; sygn. akt II FSK 1688/07). Ważne jest nadto zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie (publ.: ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (zob. w tej materii wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2015 r.; sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I FSK 1679/11).
Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że we wniesionym środku odwoławczym zgłoszone zostały - zgodnie z intencją pełnomocnika skarżącego kasacyjnie organu - zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Uznać należy – w świetle powyżej zaprezentowanych rozważań odnośnie konstrukcji skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – że zarzuty podniesione w petitum skargi kasacyjnej zostały skonstruowane częściowo wadliwie.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, który autor skargi kasacyjnej omyłkowo przyporządkował do podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., wyjaśnić należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.
Tymczasem autor skargi kasacyjnej w sposób bardzo ogólny wskazał na naruszenie przepisów postępowania, stwierdzając, że to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, "którego skutkiem jest utrzymanie zapisów zaskarżonej uchwały w części tyczącej odległości 3 kilometrów zlokalizowania schroniska dla bezdomnych zwierząt czy grzebowisk zwłok zwierzęcych mimo tego, że Sąd na mocy przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną dopuścił do nierówności pomiędzy przedsiębiorcami ubiegającymi się o wydanie zezwolenia w ramach zaskarżonej uchwały, stwierdzając wyłącznie nieważność uchwały w części obejmującej § 5 pkt 4 uchwały jednocześnie, pomijając całkowicie identyczne zapisy uchwały w odniesieniu do § 3 pkt 4 oraz § 4 pkt 4".
Stwierdzić należy, że omawiany zarzut skargi kasacyjnej w warstwie opisowej nie precyzuje i nie wskazuje konkretnego przepisu o charakterze proceduralnym, który miałby naruszyć Sąd pierwszej instancji.
W odniesieniu zaś do wskazanego w omawianym zarzucie art. 134 § 1 P.p.s.a. podnieść należy, że art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2011 r.; sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2007 r.; sygn. akt II OSK 610/06; zob. nadto postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r.; sygn. akt I OSK 2438/11 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2015 r.; sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (zob. w tej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2015 r.; sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2010 r.; sygn. akt I GSK 264/09).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd meriti rozpoznając skargę spółki niewątpliwie orzekał w granicach sprawy. Wymaga przy tym wyjaśnienia, że w niniejszej sprawie wykazanie przez skarżącą naruszenia jej interesu prawnego było nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinowało zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. W orzecznictwie przyjmuje się, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego. Skarga oparta na art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma zatem charakteru swoistego actio popularis (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2024 r.; sygn. akt II OSK 1494/21). Sąd pierwszej instancji rozstrzygał zatem sprawę w zakresie wskazanym przez spółkę, tj. tych postanowień zaskarżonej uchwały, które pozostają w związku z indywidualnym interesem skarżącej i powodują dla niej następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień. Spółka rozpoczęła proces inwestycyjny na terenie Gminy [...] uzyskując pozwolenie na budowę, a zaskarżony zapis w uchwale reguluje kwestię lokalizacji spalarni zwłok zwierzęcych, czyli w sposób bezpośredni ustanawia ograniczenia w prowadzeniu działalności przez skarżącą.
Pomimo ujawnionych wad konstrukcyjnych omawianego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że możliwa jest rekonstrukcja treści tego zarzutu kasacyjnego na podstawie skonfrontowania go z uzasadnieniem wniesionego środka odwoławczego. Uwzględniając więc warstwę opisową zarzutu oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania upatruje w tym, że wyrok WSA w Poznaniu jest niezrozumiały i zaburza poczucie sprawiedliwości, co - mając na względzie przedmiot niniejszego postępowania - determinuje konieczność jego uchylenia w całości.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej stanowi w swojej istocie przede wszystkim polemikę ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Należy mieć zaś na uwadze, że skarga kasacyjna nie uruchamia postępowania w toku którego Naczelny Sąd Administracyjny ponownie rozpoznaję sprawę w jej całokształcie (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2025 r.; sygn. akt II FSK 833/22). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w konfrontacji z prawidłowymi i rzetelnymi rozważaniami Sądu pierwszej instancji, argumenty skargi kasacyjnej bez wskazania na przekonywujące okoliczności nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Powtórzyć należy, że o skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Takiego uzasadnienia nie zawiera przedmiotowa skarga kasacyjna, co w konsekwencji skutkowało odmową uznania powyższego zarzutu za zasadny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwionej podstawy nie ma również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego.
Warto w tym miejscu przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 sierpnia 2013 r.; sygn. akt II GSK 717/12; z dnia 4 lipca 2013 r.; sygn. akt I GSK 934/12 oraz z dnia 15 listopada 2024 r.; sygn. akt III OSK 5384/21).
Autor skargi kasacyjnej w ramach omawianej podstawy podniósł zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 3 u.c.g. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stojąca u podstaw zaskarżonego wyroku teza jest prawidłowa, a skarżący kasacyjnie organ w żaden sposób zasadności wyrażonego stanowiska nie podważył.
Należy odnotować, że sporny przepis przewidywał w dacie podjęcia aktu, podobnie, jak i obecnie, iż rada gminy określi, w drodze uchwały, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust.1 pkt 3 i 4. Stosownie do art. 7 ust.1 pkt 3 i 4 u.c.g. na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części wymagane jest uzyskanie zezwolenia.
Należy zwrócić uwagę, że w świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Powyższe kompetencje organów samorządu terytorialnego reguluje art. 40 ust. 1 u.s.g. Z wymienianych unormowań wynika charakter prawny aktów prawa miejscowego. Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, czyli nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2009 r.; sygn. akt II OSK 1256/09).
Co istotne, realizując kompetencję organ stanowiący musi zatem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. W doktrynie i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Przyjmuje się zgodnie, że powinny być one interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji organu w drodze analogii (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 r.; sygn. akt II OSK 2434/14). W postanowieniu składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2005 r. (sygn. akt WK 22/04; publ. OSNKW 2005 r., nr 3, poz. 29) podkreślono, że organ władzy publicznej ma obowiązek wykazać istnienie normy kompetencyjnej, uprawniającej go do działania, a niedopuszczalne jest poprzestawanie tylko na stwierdzeniu braku zakazu takiego działania w normach zawierających kompetencje ogólne (...).
W związku z tym zgodzić się należy z interpretacją WSA w Poznaniu, że zastrzeżenie przez Radę Gminy [...] wymogu lokalizacji spalarni zwłok zwierzęcych i ich części w minimalnej odległości 3 km od zabudowy mieszkaniowej, od zakładów produkujących artykuły żywnościowe, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywnościowe oraz studni, źródeł i strumieni, służących nosi znamiona nadmiernej ingerencji ze strony prawodawcy lokalnego w kontekście określenia wymagań dla przedsiębiorcy ubiegającego się o uzyskanie stosownego zezwolenia.
Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (obecny publikator: tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 647 ze zm.), dalej: "P.o.ś.", przez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Stosownie zaś do art. 3 pkt 11 P.o.ś. przez oddziaływanie na środowisko rozumie się również oddziaływanie na zdrowie ludzi. Co istotne, przy ocenie, czy dane przedsięwzięcie może niekorzystnie oddziaływać na środowisko naturalne, czy też nie, rozstrzygające znaczenie ma to, czy ma ono status przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecny publikator: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 112 ze zm.), dalej: "ustawa środowiskowa". Przepisy ustawy środowiskowej wyodrębniły dwa rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
W wydanym na podstawie art. 60 ww. ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.) spalarni zwłok zwierzęcych i ich części nie ujęto jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Jedynie grzebowiska zwłok zwierzęcych ujęto jako przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – zgodnie z § 3 pkt 76 ww. rozporządzenia. W konsekwencji powyższego realizacja spalarni zwłok zwierzęcych i ich części nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej (art. 71 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy środowiskowej). W świetle przepisów ustawy środowiskowej przedsięwzięcie w postaci spalarni zwłok zwierzęcych jest więc przedsięwzięciem o zdecydowanie ograniczonym, w pełni przewidywalnym wpływie na środowisko.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego realizacja kompetencji do ustanowienia aktu prawa miejscowego przez radę gminy nie upoważnia do podejmowania uchwał, które nie znajdują umocowania w przepisach, a wręcz im uchybiają. W niniejszej sprawie Rada Gminy [...], uchwalając zapis dotyczący zachowania minimalnej odległości 3 km, co słusznie podkreślała skarżąca, de facto uniemożliwia prowadzenie spalarni zwłok zwierzęcych na terenie gminy [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie również Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na treść § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określania, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie pod cmentarze (Dz. U. z 1959 r., Nr 52, poz. 315), wedle którego odległość cmentarzy od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych powinna wynosić co najmniej 150 m.
Ubocznie należy również zaznaczyć, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. z 2004 r., Nr 158, poz. 1657). Prawodawca wydający rozporządzenie w § 1 ust. 1 również zastrzegł, że schronisko dla zwierząt powinno być zlokalizowane w miejscu oddalonym co najmniej o 150 m od siedzib ludzkich, obiektów użyteczności publicznej (...). Co istotne, w obowiązującym od dnia 27 stycznia 2023 r. nowym rozporządzeniu dotyczącym szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. z 2022 r., poz. 175) normodawca ponownie zawarł analogiczne zastrzeżenie.
Stwierdzić zatem należy, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, ustanowiony wymóg zachowania minimalnej odległości 3 km spalarni zwłok zwierzęcych od zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywnościowe, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywnościowe oraz studni, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych nie odpowiada uprawnieniu rady przyznanym przez ustawę w tym zakresie. Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd meriti zakwestionował nie tyle samą możliwość wyznaczenia przez radę gminy w uchwale odległości spalarni zwłok zwierzęcych od zabudowań, co odległość w wymiarze co najmniej 3 km, która stanowi nadmierne, nieuzasadnione ograniczenie urządzania spalarni zwłok zwierzęcych w tej gminie. Oczywistym jest bowiem wskazanie, że wymagań dla tego typu działalności nie można regulować w sposób, który w istocie prowadzi do jej wyłączenia. Słusznie Sąd meriti w tym zakresie podkreślił, że zakwestionowane ograniczenia są nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a także zasadą wolności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji). Podobne zapatrywanie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 26 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Po 2/18).
Wymaga nadto zaakcentowania, że realizacja delegacji ustawowej nie może być wykonywana z naruszeniem porządku prawnego, w szczególności zasad konstytucyjnych. Wobec powyższego, wydanie aktu prawa miejscowego w swej treści naruszającego Konstytucję oznaczać musi jednoczesne przekroczenie normy upoważniającej, a w związku z tym również art. 94 Konstytucji. Mimo przyznanej samorządowi terytorialnemu, a uzasadnionej ustrojowo dużej samodzielności w stanowieniu prawa miejscowego, należy pamiętać, że wola mieszkańców nie jest wyłącznym źródłem władzy samorządowej. Źródłem władzy i odrębności samorządu terytorialnego są pozytywne unormowania prawne, czyli normy Konstytucji i ustaw (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r.; sygn. akt W 10/93; publ. OTK nr 1994/2, poz. 46; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 1998 r.; sygn. akt K 17/98; publ. OTK nr 1998/4, poz. 48). Samorząd wykonuje samodzielnie zadania publiczne, ale na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tego względu prawo miejscowe samorządu terytorialnego nie może być rozpatrywane wyłącznie jako wyraz woli mieszkańców. Wspólnoty samorządowe działają w ramach państwa, chociaż są odrębnymi układami kompetencyjnymi, stanowią jednak części składowe mechanizmu państwowego. Dlatego samorząd terytorialny musi działać w ramach powszechnie obowiązującego prawa (zob. w tej materii prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2023 r.; sygn. akt IV SA/Wa 972/23)
Konkludując powyższe rozważania uznać należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jeśli skarżący kasacyjnie organ dostrzega niespójność w systemie opieki w opiece na zwierzętami bezdomnymi na terenie Gminy [...] w związku z wydaniem zaskarżonego wyroku winien - jako prawodawca lokalny - podjąć stosowną interwencję uchwałodawczą i uregulować wskazaną kwestię zgodnie ze standardami wyznaczonymi przez Konstytucję RP i ustawy. Oczywistym jest nadto wskazanie, że skarżący kasacyjnie organ winien w sposób dogłębny i jednoznaczny, mając na uwadze indywidualne uwarunkowania danej gminy zidentyfikować wartości, których ochrona może przemawiać za zakreśleniem wymagań ograniczających wolność działalności gospodarczej na obszarze gminy. Jeżeli bowiem przyjąć, że jednym z celów dopuszczalnej reglamentacji jest ochrona "ważnego interesu publicznego", to w kontekście uregulowań wynikających z prawa miejscowego, warunki podejmowania działalności w zakresie spalarni zwłok zwierzęcych powinny uwzględniać zapewnienie stosownych warunków technicznych i organizacyjnych dla prowadzenia takiej działalności w sposób bezpieczny dla ludzi i środowiska oraz minimalizację konfliktów lokalnych, jakie mogą powstawać na tle specyfiki danej działalności.
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, o jej oddaleniu.