III OSK 2390/21

III OSK 2390/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2021-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Jolanta Sikorska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Kr 338/19 - Wyrok WSA w Krakowie z 2019-09-26
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1330
art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. L. i P. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 338/19 w sprawie ze skargi E. L. i P. L. na bezczynność Burmistrza Miasta Nowy Targ w przedmiocie rozpoznania wniosku z 12 kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 338/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. L. i P. L. na bezczynność Burmistrza Miasta Nowy Targ w przedmiocie rozpoznania wniosku z 12 kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych
i prawnych:
W dniu 15 kwietnia 2019 r. E. L. i P. L. zwrócili się do Burmistrza Miasta Nowy Targ z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej dotyczącej umowy wzmiankowanej przez Burmistrza Miasta Nowego Targu w odpowiedzi na skargę
w sprawie prowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 135/18, w której wskazano, że "właściciel działki o numerze [...] ma legalny dostęp i zgodę Miasta [...] Zgodę tą uzyskał już w 2010 r. Wtedy też została zawarta umowa w formie ustnej i do dnia dzisiejszego ustalenia z tamtego okresu są aktualne i praktykowane". Wnioskodawcy zażądali wskazania: a) dokładnej daty jej zawarcia; b) stron umowy i ich reprezentantów (w szczególności kto ze strony Gminy Miasto Nowy Targ zawarł umowę ustną); c) essentialia negotii tej umowy (dokładny przedmiot umowy, warunki umowy, okres jej obowiązywania, możliwość wypowiedzenia, możliwość odstąpienia od umowy, kary umowne) – pkt 1 wniosku. Wnioskodawcy zażądali również w pkt. 2 udzielenia informacji dotyczącej innych umów ustnych zawartych przez Gminę Miasto Nowy Targ poprzez wskazanie: a) rejestru wszystkich umów ustnych zawartych przez Gminę w latach 2010-2018 poprzez podanie ilości umów ustnych, ich stron, i dat ich zawarcia, b) podstawy prawnej zezwalającej Gminie na zawieranie umów ustnych; c) sposobu, w jaki przekazywane są między kolejnymi burmistrzami postanowienia umów ustnych zawieranych przez Gminę. W związku zaś z odpowiedzią Burmistrza Nowego Targu z 12 marca 2019 r., znak [...], dotyczącej "Rozbudowy skrzyżowania ul. św. Anny z ul. Grel w miejscowości Nowym Targu", wnioskodawcy zwrócili się o udzielenie informacji, w jakim celu Gmina Miasto Nowy Targ nabywała nieruchomości składające się z działek ewidencyjnych numer [...] położone w Nowym Targu i dlaczego wówczas Gmina nie kierowała ich właścicieli do Starosty Nowotarskiego, celem nabycia przedmiotowych nieruchomości.
Pismem z 26 kwietnia 2019 r. Burmistrz wyjaśnił, że ustne zapewnienie złożone właścicielowi działki ewid. nr [...], że będzie miał on do niej swobodny dostęp nastąpiło przed zawarciem przedwstępnej notarialnej umowy sprzedaży, tj. 27 kwietnia 2009 r., czym właściciel warunkował sprzedaż działki nr [...]. Nie określono obowiązywania, warunków wypowiedzenia, możliwości odstąpienia, kar umownych. Umowy notarialne z właścicielem ww. działki w imieniu Burmistrza Miasta Nowy Targ podpisywał 1-szy Z-ca Burmistrza E. Z. Burmistrz poinformował również, że Gmina Miasta Nowy Targ nie prowadzi rejestru umów ustnych, nie określono sposobu ich przekazywania, zaś wskazanie podstawy prawnej nie jest objęte żądaniem dostępu do informacji publicznej. Poinformował również, że w wyniku decyzji Zarządu Miasta Nowego Targu z [...] sierpnia 1997 r. rozpoczęto nabywanie działek ewid. nr [...] celem zapewnienia terenu dla przyszłego rozwiązania komunikacyjnego skrzyżowania ul. św. Anny, Grel, Skotnica Dolna. Wdrożenie specustawy drogowej otworzyło nowe możliwości w zakresie nieruchomości, z czego zarządcy dróg korzystają przy rozbudowie dróg.
Następnie 24 maja 2019 r. wnioskodawcy zwrócili się z kolejnym wnioskiem
o udzielenie dalszej, pełnej informacji publicznej stanowiących rozwinięcie kwestii podniesionych w pierwszym wniosku. Odpowiedź na to pismo została udzielona przez Burmistrza Miasta Nowy Targ pismem z 6 czerwca 2019 r.
W dniu 2 lipca 2019 r. E. L. i P. L. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Burmistrza Miasta Nowy Targ dotyczącą braku odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej
w przedmiocie:
- punktu 1 lit. b wniosku z 12 kwietnia 2019 r. ponowionego w punkcie 2 wniosku z 25 maja 2019 r.;
- punktu 1 lit. c wniosku z 12 kwietnia 2019 r. ponowionego w punkcie 3 wniosku z 25 maja 2019 r. w zakresie dokładnego przedmiotu umowy ustnej zawartej przez Gminę Miasto Nowy Targ z właścicielem działki ewid. nr [...];
- punktu 5 wniosku skarżących z 25 maja 2019 r.;
- punktu 2 lit. b wniosku skarżących z 12 kwietnia 2019 r. ponowionego w punkcie 6 wniosku skarżących z 25 maja 2019 r.;
- punktu 7 wniosku skarżących z 25 maja 2019 r.
Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem w terminie i wnieśli o zobowiązanie Burmistrza Miasta Nowego Targu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Zażądali też stwierdzenia, że Burmistrz dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu na rzecz skarżących solidarnie sumy pieniężnej 500 zł, a nadto zasądzenia od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podnieśli, że mają prawo wiedzieć kto, na jakiej podstawie
i w jaki sposób gospodaruje mieniem gminnym oraz na jakiej podstawie prawnej gmina zawiera umowy. Zdaniem skarżących w zakresie objętym skargą organ pozostaje w bezczynności, gdyż nic z przedmiotowym wnioskiem nie uczynił, a udzielona odpowiedź jest pozorna i nieprawdziwa i nie dotyczy wskazanych w skardze punktów wniosków. Organ nie powołał się na żadne czynności, które wykonuje lub musiałby wykonać, aby udzielić odpowiedzi, a jedynie uznał, że udzielona przez niego odpowiedź wyczerpuje zakres wniosku.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o oddalenie skargi i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu. Organ wskazał, że nie doszło do bezczynności organu, bowiem pismami z 26 kwietnia 2019 r. oraz 6 czerwca 2019 r. udzielono skarżącym pełnej i rzetelnej odpowiedzi. Dodatkowo wskazał na zawarcie 24 lipca 2019 r. umowy dzierżawy nr [...], którą uregulowano kwestie dojazdu i przejścia przez działki [...] oraz [...], wraz z załącznikiem graficznym. Organ wyraził wątpliwość, czy w związku z licznymi wnioskami o udostępnienie informacji publicznej mieszczą się one w zakresie informacji publicznej, jak też czy pytania zawarte we wnioskach strony są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Burmistrz wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że pozostawał w bezczynności, to nie miała ona charakteru rażącego, ponieważ organ udzielił odpowiedzi najszybciej, jak to było możliwe.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał na wstępie, że w związku z rozłączeniem spraw ze skargi dotyczącej wniosku z 12 kwietnia 2019 r. oraz ze skargi dotyczącej wniosku z 25 maja 2019 r., orzeczenie niniejsze dotyczy skargi w zakresie wniosku z 12 kwietnia 2019 r. Wobec tego Sąd oceniał czy doszło do bezczynności w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte w następujących punktach tego wniosku:
- pkt 1 lit. b, dotyczącym wskazania stron i ich reprezentantów umowy wzmiankowanej przez Burmistrza Miasta Nowego Targu w odpowiedzi na skargę w sprawie prowadzonej przed WSA w Krakowie do sygn. akt II SAB/Kr 135/18,
- pkt 1 lit. c, dotyczącym wskazania essentialia negotii wyżej wymienionej umowy (przedmiot umowy, warunki umowy, okres jej obowiązywania, możliwość wypowiedzenia, możliwość odstąpienia od umowy, kary umowne);
- pkt 2 lit. b, dotyczącym wskazania podstawy prawnej zezwalającej Gminie Miasto Nowy Targ na zawieranie umów ustnych.
Sąd ten przytoczył art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 1429; "u.d.i.p."). Powołał się również na orzecznictwo sądów administracyjnych
i komentarze do ww. ustawy. Wskazał, że żądanie skarżących odnoszące się do wskazania stron umowy ustnej, ich reprezentantów oraz określenia jej elementów istotnych, takich jak określenie przedmiotu umowy ustnej, jej warunków, okresu obowiązywania, możliwości wypowiedzenia, odstąpienia od umowy, zastrzeżenia kar umownych, nie może być uwzględnione albowiem dane te nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Dane te nie mają bowiem postaci zmaterializowanej, a żądanie skarżących w istocie zmierzało do tego, by organ ustalił strony stosunku prawnego
i jego treść. Tymczasem wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może być traktowany na gruncie prawa publicznego jako odpowiednik powództwa o ustalenie, w drodze którego powód może żądać ustalenia przez sąd istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, gdy ma w tym interes prawny, o czym stanowi art. 189 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. 2019 r. poz. 146). Na marginesie Sąd pierwszej instancji zauważył, że informacja udzielona przez Burmistrza, zgodnie z którą: "nie określono okresu obowiązywania, warunków wypowiedzenia, możliwości odstąpienia, kar umownych", jest w istocie jego oceną, podobnie jak oceną treści czynności prawnej jest ustalenie czy miała ona charakter umowy dwustronnej, czy wyłącznie jednostronnego zapewnienia. Ustalenie treści złożonego oświadczenia woli wymagałoby zastosowania reguł wykładni oświadczeń woli, o których stanowi art. 65 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j. Dz.U. 2019 r., poz. 1145), co w żaden sposób nie mieści się w ramach formuły udzielania informacji publicznej na zasadach i w trybie u.d.i.p. Taka informacja nie poddawałaby się weryfikacji sądu administracyjnego.
Odnosząc się do kwestii podania podstawy prawnej zawierania przez Gminę Miasto Nowy Targ umów ustnych, Sąd ten przyjął, że również w tym zakresie informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu na zasadach
i w trybie u.d.i.p. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z 4 września 2017 r., sygn. II SAB/Kr 126/17, zgodnie z którym pojęcie informacji publicznej należy odnosić do sfery faktów. Wyjaśnianie podstawy prawnej działań organu nie jest informacją o sprawach publicznych, nie należy bowiem do sfery faktów, tylko do kwestii prawnych. Nadto domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej i nie znajduje do niej zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, czyli swego rodzaju opinia prawna, nie stanowi informacji publicznej.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że udzielając odpowiedzi pismem z 26 kwietnia 2019 r. Burmistrz Miasta Nowy Targ nie naruszył art. 13 ust. 1 i art. ust. 2 u.d.i.p. i nie dopuścił się bezczynności. Wobec tego nie doszło również do naruszenia 16 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby organ pozostawał w bezczynności w sprawie, w której istniały przesłanki do odmowy wydania decyzji o informacji publicznej albo do umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Taki zaś przypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Mając powyższe na względzie Sąd pierwszej instancji skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.; "p.p.s.a.").
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący reprezentowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie rozpoznania skargi zgodnie z wnioskami skargi. Nadto zażądali od organu zwrotu kosztów postępowania oraz na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekli się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.) poprzez ich błędne zastosowanie, a to poprzez uznanie, że dane jak: wskazanie stron umowy zawartej przez organ administracji publicznej, ich reprezentantów, określenie jej elementów istotnych, takich jak określenie przedmiotu umowy ustnej, jej warunków, okresu obowiązywania, możliwości wypowiedzenia, odstąpienia od umowy, zastrzeżenia kar umownych nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.;
b) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "c" u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że wskazanie podstawy prawnej zawierania przez Gminę umów ustnych dotyczących jej majątku nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie u.d.i.p.
Nadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. ponownie wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci teiści odpowiedzi na skargę w sprawie zwisłej przed WSA w Krakowie sygn. II SAB/Kr 135/18 na okoliczność wykazania, że Gmina Miasto Nowy Targ zawarła ustną umowę w właścicielem działki nr [...] w Nowym Targu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinęli powyższe zarzuty. Podnieśli, że skoro w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, to bezspornym jest w świetle oświadczeń Burmistrza Miasta Nowego Targu, że przedmiotowa umowa istnieje. Skoro umowa istnieje (jak pisze Burmistrz Miasta Nowego Targu: "do dnia dzisiejszego ustalenia z tamtego okresu są aktualne i praktykowane"), to skarżącym nie chodziło o "ustalanie" czegokolwiek, a tym bardziej o zastępowanie powództwa o ustalenie istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa. Skoro stosunek prawny istnieje, to musi on mieć jakieś podstawowe dane. Prawidłowo stosowane przepisy art. 1 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nakazywałyby Sądowi uznać, że informacja o umowie zawartej przez Gminę - rzekomo w formie ustnej - w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Skarżący stwierdzili ponadto, że we wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie chodziło o jakąkolwiek interpretację, wykładnię czy poradę, a o proste wskazanie przez organ, jaki przepis prawa materialnego, względnie ustrojowego, dał mu kompetencję do zawarcia umowy ustnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta Nowy Targ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się wyłącznie na naruszenie przepisów prawa materialnego, w związku z czym ustalony w sprawie stan faktyczny sprawy uznać należało za prawidłowy. Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza Miasta Nowego Targu w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte w punkcie 1 lit. b i lit. c oraz w punkcie 2 lit. b wniosku skarżących z 12 kwietnia 2019 r.
W punkcie 1 lit. b ww. wniosku skarżący domagali się wskazania stron i ich reprezentantów umowy wzmiankowanej przez Burmistrza Miasta Nowego Targu w odpowiedzi na skargę w sprawie prowadzonej przed WSA w Krakowie sygn. akt II SAB/Kr 135/18; w punkcie 1 lit. c ww. wniosku domagali się wskazania essentialia negotii wyżej wymienionej umowy (przedmiot umowy, warunki umowy, okres jej obowiązywania, możliwość wypowiedzenia, możliwość odstąpienia od umowy, kary umowne); w punkcie 2 lit. b - wskazania podstawy prawnej zezwalającej Gminie Miasto Nowy Targ na zawieranie umów ustnych.
Burmistrz Miasta Nowego Targu pismem z dnia 26 kwietnia 2019 r. udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek. Z odpowiedzi tej wynika, że ustne zapewnienie złożone przez Burmistrza Miasta Nowy Targ właścicielowi działki nr ewid. [...], że będzie miał do niej swobodny dostęp nastąpiło przed zawarciem przedwstępnej notarialnej umowy sprzedaży, tj. 27 kwietnia 2009 r., czym właściciel warunkował sprzedaż działki nr ewid. [...]. Nie określono okresu obowiązywania, warunków wypowiedzenia, możliwości odstąpienia, kar umownych. (...) Wskazanie podstawy prawnej nie jest objęte żądaniem dostępu do informacji publicznej.
Prawidłowo rozstrzygając sprawę Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, który reguluje prawo dostępu do informacji publicznej i wskazał, że sposób realizacji tego prawa określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1429); dalej: "u.d.i.p.".
Nie budzi wątpliwości, że Burmistrz Miasta Nowego Targu, jako organ władzy publicznej, jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Rozważenia wymagało czy żądana informacja jest informacją publiczną. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Przepis art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (wyrok z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 260/13, podobnie wyrok z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1835/12, wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej jako: "CBOSA"). Kryteria określające, że żądana informacja ma charakter publiczny, zawarto w art. 6 u.d.i.p., statuującym rodzaje informacji, które dotyczą spraw publicznych. Przepis ten jest rozwinięciem art. 1 u.d.i.p. łączącego pojęcie "informacja publiczna" z pojęciem "sprawa publiczna", a zatem "przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa".
Zgodnie z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: majątku publicznym, w tym majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d).
Podkreślić należy, że pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko, a zatem za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2019 r., I OSK 881/18, CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się, że konstrukcja art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskazuje, iż katalog informacji zawarty w podpunktach oznaczonych literami a-g jest katalogiem informacji publicznych o majątku publicznym, przy czym również nie jest to katalog wyczerpujący. Celem tego katalogu nie jest zatem zawężanie ustawowej przesłanki "informacji publicznej o majątku publicznym" lecz doprecyzowanie jej rozumienia, co w konsekwencji oznacza, że wykładnia każdego z elementów tego katalogu powinna być dokonywana "na rzecz" przesłanki "informacji publicznej o majątku publicznym", a nie w celu zawężenia jej zakresu (por. wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., I OSK 824/16, CBOSA).
Uwzględniając zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej uznaje się, że ustawodawca w treści art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. posługuje się pojęciem majątku w znaczeniu szerokim. Majątkiem publicznym w rozumieniu powyższego przepisu będzie majątek, który - niezależnie od charakteru podmiotu będącego właścicielem - zostaje w sposób prawny przeznaczony do użytku publicznego, w zakresie pełnego lub ograniczonego korzystania, regulowanego na podstawie lub z wyłączeniem prawa administracyjnego (por. J. Boć (red.), Prawo administracyjne, s. 256). Innymi słowy, udostępnieniu podlegają informacje o wszelkiego rodzaju nieruchomościach (grunty, budynki oraz inne naniesienia), ruchomościach (środki transportu, urządzenia), innych składnikach majątku, tj. prawach autorskich, know-how itp., jak również dochodach własnych, środkach pochodzących ze wsparcia zewnętrznego, w tym dotacjach i subwencjach (por. M. Bednarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, s. 186-187) - (M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2018; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016).
Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy przyjąć należało, co Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że nie stanowi informacji publicznej wniosek skarżących sprecyzowany w punkcie 2 lit. b, w którym skarżący domagali się wskazania podstawy prawnej zezwalającej Gminie Miasto Nowy Targ na zwieranie umów ustnych. Wniosek ten bowiem nie dotyczy faktów, lecz wskazania (wyjaśnienia) podstawy prawnej działań organu, a te nie należą do sfery faktów.
Z wyżej cytowanego przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jednoznacznie wynika, że informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 25 marca 2003 r., sygn. II SA 4059/02 (LexPolonica nr 361165) wskazał, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywanie przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Musi ona dotyczyć sfery istniejących już faktów, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań, i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą one wprost od nich. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka- Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, LexisNexis, Wyd. 2, s. 17, 18).
W świetle powyższego za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "c" u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię, poprzez uznanie, że wskazanie podstawy prawnej zawierania przez Gminę umów ustnych dotyczących jej majątku nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie u.d.i.p. Prawidłowo bowiem Sąd ten przyjął, że zawarte w punkcie 2 lit. b wniosku żądanie wskazania podstawy prawnej zezwalającej Gminie Miasto Nowy Targ zawierania umów ustnych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie stanowi informacji publicznej albowiem nie dotyczy sfery faktów, lecz informacji o obwiązującym prawie.
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.) poprzez ich błędne zastosowanie, a to poprzez uznanie, że dane jak: wskazanie stron umowy zawartej przez organ administracji publicznej, ich reprezentantów, określenie jej elementów istotnych, takich jak określenie przedmiotu umowy ustnej, jej warunków, okresu obowiązywania, możliwości wypowiedzenia, odstąpienia od umowy, zastrzeżenia kar umownych nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
Odnosząc się do żądania zawartego w punkcie 1 lit. b i lit. c wniosku Sąd pierwszej instancji przyjął, że powyższe dane nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. bowiem – jak podał - nie mają postaci zmaterializowanej, a ten istotny argument Sądu pierwszej instancji autor skargi kasacyjnej pomija. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, uznać należy za prawidłowe.
Zauważyć należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28-29). Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w literaturze przedmiotu zwraca się ponadto uwagę na konieczność istnienia informacji w formie zmaterializowanej, tj. w postaci zapisu na nośniku informacji (M. Pawełczyk, Zmaterializowana forma informacji jako jeden z podstawowych elementów definicji informacji publicznej, Radca Prawny 2012/12/2-5). Wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu (zob. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 452/16, i z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12, dostępne w CBOSA). Dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób nie budzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej. (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 2881/17, dostępny w CBOSA).
W wyroku z 14 września 2012 r. sygn. I OSK 1177/12 (wyrok dostępny w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób nie budzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej". Taka sytuacja ma niniejszej w niniejszej sprawie, jeśli idzie o pytanie sformułowane w punkcie 1 lit. b i lit. c wniosku z 12 kwietnia 2019 r., co jest okolicznością niesporną.
Skoro zatem żądanie zawarte w punkcie 1 lit. b i lit. c wniosku z 12 kwietnia 2019 r. dotyczy udostępnienia istotnych postanowień umowy mającej postać wyłącznie umowy ustnej, która istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób nie budzący wątpliwości odczytać jej treść, to informacja taka nie ma waloru informacji publicznej w związku z czym nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., co prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił i uznał. Błędne i zbędne było w tej sytuacji odwoływanie się przez ten Sąd do przepisów kodeksu cywilnego oraz przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Nie oznacza to jednak, że wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę jest błędny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok zaskarżonej treści odpowiada prawu. W świetle niespornych okolicznościach sprawy i poczynionych na ich podstawie ustaleń, które nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej, przyjąć bowiem należało, że żądane informacje sprecyzowane w punkcie 1 lit. b i lit. c wniosku z 12 kwietnia 2019 r., dotyczące udostępnienia istotnych postanowień umowy mającej postać wyłącznie umowy ustnej, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05, CBOA). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10, CBOA).
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne.
Skoro zatem wyrok Sądu pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, skargę kasacyjną należało na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalić, co orzeczono w wyroku.