III OSK 2389/22

III OSK 2389/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
III SA/Po 210/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-06-28
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 712
art. 4 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Marita Sukiennik-Sikora po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Po 210/22 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] i [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej na terenie miasta [...], stosowanej przez [...] Spółka Akcyjna 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 210/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej "WSA w Poznaniu" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] i [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej: I. stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], II. zasądził od Prezydenta [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 780 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. zasądził od Prezydenta [...] na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] kwotę 780 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Prezydent [...] (dalej "organ") wydał w dniu [...] listopada 2020 r. zarządzenie nr [...] w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej na terenie [...], stosowanej przez [...] S.A.
Na zarządzenie to skargę do WSA w Poznaniu wniosły Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] i [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...], zarzucając naruszenie: 1) art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, przez ich błędne zastosowanie polegające na określeniu w zarządzeniu Prezydenta [...] wyłącznie ceny jednostkowej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych przez odniesienie się do ilości odprowadzanych wód (w m³), z pominięciem informacji, w jaki sposób ma być ustalona ta ilość, podczas gdy jeżeli organ zamierza ustalać opłatę za tę usługę w akcie prawa miejscowego wydanym na podstawie powyższych przepisów musi zostać wskazana nie tylko cena jednostkowa, ale też sposób obliczenia opłaty, w tym ilości wód, jak również, jakie czynniki należy brać pod uwagę przy ustalaniu tej ilości, na jakiej podstawie należy je ustalić i w jaki sposób je wykorzystać przy obliczeniu opłaty, a kompetencji do określenia sposobu ustalenia opłat za omawianą usługę nie można powierzyć przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu; 2) art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 16 pkt 69 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powierzchnia dachów może być uwzględniania przy ustalaniu opłat za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych, podczas gdy – w świetle prawidłowej wykładni tych przepisów – brak jest do tego podstaw; 3) art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wystarczające jest określenie w zarządzeniu Prezydenta [...] ceny jednostkowej za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych, podczas gdy akty prawa miejscowego powinny posiadać uzasadnienie – wskazanie, w jaki sposób i na jakiej podstawie została skalkulowana wysokość ceny, co umożliwia weryfikację, czy cena ta została ustalona na zasadach rynkowych i czy stanowi ona ekwiwalent wykonanej usługi. Skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W dniu 28 czerwca 2022 r. WSA w Poznaniu wydał opisany na wstępie wyrok. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty zawarte w punkcie 1 i 3 petitum skargi są zasadne. Następnie przywołał treść art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679, dalej "u.g.k.") wskazując, że dokładna analiza art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. prowadzi do wniosku, iż przepis ten upoważnia organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z postanowieniem o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi. Na podstawie upoważnienia ustawowego prawodawca lokalny został bowiem upoważniony do wprowadzenia opłaty, która nie stanowi daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wobec tego, zdaniem Sądu I instancji, upoważnienie nie ogranicza się tylko do wskazania końcowej opłaty, ale wiąże się również z wyznaczeniem ceny. Przy czym w analizowanym przepisie ustawodawca wskazał na alternatywne rozwiązania, a mianowicie postanowienie o wysokości cen i opłat albo postanowienie o sposobie ustalania cen i opłat. Jednocześnie Sąd ten podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2021 r., I GSK 639/21, wedle którego prawodawca lokalny może postanowić o cenach i opłatach wyłącznie w przypadku, gdy cena wynika z innych regulacji i nie jest efektem ustaleń oraz kalkulacji jednostki samorządu terytorialnego, natomiast opłata jest bezpośrednią pochodną ceny, którą można ustalić na podstawie prostej kalkulacji. Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyroku wskazał również, że w każdym przypadku opłata (jej wysokość) jest pochodną ceny. Z tego też powodu, w ocenie Sądu I instancji, zasadne jest w akcie prawnym nie tyle uregulowanie wysokości opłaty, co raczej sposobu jej ustalenia. Ostateczna opłata jest bowiem wypadkową ceny oraz najczęściej ilościowego ujęcia świadczonej usługi. W konsekwencji, według WSA w Poznaniu, w przypadku, gdy cena jest ustalana samodzielnie przez jednostkę samorządu terytorialnego, a ustalenie wysokości opłaty oraz ceny nie wiąże się z prostą kalkulacją prawodawca lokalny powinien wprowadzić regulację o sposobie ustalania cen i o sposobie ustalania opłat.
Sąd I instancji stwierdził, że w zaskarżonym akcie prawa miejscowego określono wysokość cen za określone usługi odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, jednak nie wiadomo, w jaki sposób ceny te zostały skalkulowane. Brak jest bowiem regulacji o sposobie ustalania tych cen, a ponadto zaskarżony akt w ogóle nie reguluje także opłaty, jak również nie wskazuje sposobu jej ustalenia. Przy czym, zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie ustalenie opłaty będącej pochodną ceny może się okazać skomplikowane. Otóż we wszystkich przypadkach przewidziano cenę, która odnosi się do objętości wód opadowych i roztopowych. Nie uregulowano natomiast, w jaki sposób należy ustalić objętość tych wód opadowych i roztopowych. Jednocześnie w tym zakresie nie mają zastosowania jakiekolwiek kalkulacje poza aktem prawa miejscowego. W ocenie Sądu I instancji zarówno bowiem opłata (jak również sposób jej ustalenia) oraz cena (jak również sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi. WSA w Poznaniu stanął zatem na stanowisku, że zagwarantowanie weryfikowalności ceny za przedmiotowe usługi, przyjętej przez organ stanowiący, jest możliwe wyłącznie, jeżeli w akcie prawa miejscowego zostanie uregulowany sposób ustalenia tej ceny, co ma miejsce w sytuacji, gdy jest ona efektem określonej kalkulacji. Według Sądu I instancji tylko w takim przypadku można zapewnić weryfikowalność ceny i sprawdzić, czy jest ona rynkowa i ekwiwalentna. Tym bowiem różni się akt prawa miejscowego regulujący ceny i opłaty za określone usługi komunalne od aktu prawa miejscowego ustalającego opłatę będącą daniną publiczną, że w tym pierwszym przypadku akt ten musi regulować sposób ustalenia ceny i opłaty, jeżeli sposób ich ustalenia nie wynika z innych regulacji. W przypadku natomiast daniny publicznej prawodawca nie musi uzasadniać sposobu jej ustalenia. Uwaga ta dotyczy również opłat publicznych, które mają charakter odpłatny, czyli są wprowadzane za określone świadczenia o charakterze publicznoprawnym, jednakże nie muszą być ekwiwalentne. Reasumując powyższe, WSA w Poznaniu uznał za zasadne zarzuty zawarte w punktach 1 i 3 petitum skargi.
Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził niezasadność zarzutu zawartego w punkcie 2 petitum skargi. Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 16 pkt 69 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 310; w skrócie "p.w.") ilekroć w ustawie jest mowa o wodach opadowych lub roztopowych rozumie się przez to wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Natomiast z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wynika, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu I instancji z tego ostatniego przepisu wynika zatem, iż z tytułu świadczenia określonych usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej gminy mogą pobierać opłaty. Z kolei art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559; dalej "u.s.g.") stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że stosownie do art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1437 z późn. zm.; dalej "u.z.z.w.") użyte w ustawie określenia oznaczają: ścieki komunalne – ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych. Dodatkowo, zdaniem WSA w Poznaniu, z zestawienia art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. oraz art. 2 pkt 10 u.z.z.w. wynika, że usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych stanowi zadanie własne gminy. Natomiast do katalogu ścieków komunalnych zalicza się mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, jeżeli są one odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy. W ocenie Sądu I instancji przedstawione rozważania uzasadniają wniosek, że wprowadzając opłatę za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji organ stanowiący gminy, konstruując zasady ustalania tej opłaty, może uwzględnić powierzchnię dachów. Jednakże uwzględnione mogą być powierzchnie dachów, z których są odprowadzane wody opadowe i roztopowe do kanalizacji deszczowej w ramach usługi komunalnej odprowadzania wód opadowych i roztopowych.
Pismem z dnia 11 sierpnia 2022 r. Prezydent [...] (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 28 czerwca 2022 r., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż:
1) użyte w przepisie sfomułowania "ceny" i "opłaty" mają odmienne znaczenie, a w szczególności, że pozostają w stosunku zależności polegającym na tym, że "w każdym przypadku opłata (jej wysokość) jest pochodną cen";
2) samodzielność organu jednostki samorządu terytorialnego w wyborze rodzaju uprawnienia określonego wymienionym przepisem do uregulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej (tj. postanawiania o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat), jest ograniczona przez "wynikanie" wysokości ceny z bliżej nieokreślonych "innych regulacji" lub poziom skomplikowania zasad obliczania ceny;
3) wyrażona w przepisie kompetencja do postanawiania o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat obejmuje również obowiązek postanawiania o sposobie (metodzie) obliczania ilości świadczonych usług komunalnych, w tym ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych;
4) akt prawny wydawany przez organ jednostki samorządu terytorialnego na podstawie wymienionego przepisu musi zawierać kalkulację ujętej w nim ceny, gdyż jej brak uniemożliwia dokonanie kontroli ich ekwiwalentności i rynkowości
– ewentualnie poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że ceny ujęte w zaskarżonym zarządzeniu nie zostały wykazane odpowiednią kalkulacją, a organ w dostateczny sposób nie wyjaśnił sposobu ustalenia cen;
II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 147 § 1 in fine p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (dalej "u.s.g.") polegające na jego niezastosowaniu i niestwierdzeniu, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa, z uwagi na wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności i niemożności orzeczenia o niezgodności z prawem zarządzenia w przypadku nieistotnego naruszenia prawa;
2) art. 3 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż kontroli sądu administracyjnego podlega kwestia ekwiwalentności i rynkowości cen (opłat) ustalonych przez organ jednostki samorządu terytorialnego w akcie prawnym wydawanym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., przez co sąd nie odrzucił skargi w zakresie zarzutów dotyczących oceny ekwiwalentności i rynkowości ceny (opłaty), jako nienależących do właściwości sądu administracyjnego.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości, ewentualnie: – w przypadku uznania, że nie ma podstaw do orzeczenia reformatoryjnego – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania; w przypadku uznania, że niektóre przepisy zarządzenia naruszały przepisy w stopniu nieistotnym, o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa. Ponadto skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu "Wniosek o ustalenie cen i stawek opłat za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej na terenie [...] (pismo przewodnie z [...] oraz wniosek taryfowy)" na okoliczność ustalenia, że ceny i stawki opłat zawarte w zarządzeniu stanowią wynik kalkulacji umożliwiających weryfikację wysokości cen za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej na terenie miasta [...], stosowanej przez [...] S.A. Skarżący kasacyjnie wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Pismem z dnia 7 września 2022 r. skarżące złożyły odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie na rzecz każdej ze skarżących od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzucie naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w niniejszej sprawie zarzucane naruszenie przepisów postępowania odnosi się głównie do przepisów wynikowych i jest ujmowane w skardze kasacyjnej przede wszystkim jako konsekwencja naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. przez błędną jego wykładnię, skarżący kasacyjnie, choć wskazuje na różne aspekty przedmiotowego zagadnienia, w istocie zmierza do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż ustalenie w zaskarżonym zarządzeniu wyłącznie wysokości ceny za 1 m3 odprowadzanych wód nie jest wystarczające. Kwestia, na którą naprowadza zarzut skargi kasacyjnej, była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie spraw o analogicznych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych, w szczególności w wyroku z dnia 3 października 2024 r., III OSK 466/23. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela argumentację zaprezentowaną w tymże wyroku, toteż argumentacja przedstawiona dalej jest z nią zasadniczo zbieżna (por. też wyrok NSA z dnia 12 lutego 2025 r., III OSK 1496/23).
Art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. upoważnia organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z postanowieniem o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi. Prawodawca lokalny został zatem upoważniony do wprowadzenia opłaty, która nie stanowi daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawarto alternatywne rozwiązania, a mianowicie postanowienie o wysokości cen i opłat albo postanowienie o sposobie ustalania cen i opłat. "Lokalny prawodawca może postanowić o cenach i opłatach wyłącznie w przypadku, gdy cena wynika z innych regulacji i nie jest efektem ustaleń oraz kalkulacji jednostki samorządu terytorialnego, natomiast opłata jest bezpośrednią pochodną ceny, którą można ustalić na podstawie prostej kalkulacji. W każdym przypadku wysokość opłaty jest pochodną ceny. (...) Z tego też powodu zasadne jest w akcie prawnym nie tyle uregulowanie wysokości opłaty, co raczej sposobu jej ustalenia. Ostateczna opłata jest bowiem wypadkową ceny oraz najczęściej ilościowego ujęcia świadczonej usługi" (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 3 października 2024 r.). Nie może mieć zastosowania jakakolwiek kalkulacja poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej, będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi. Ponadto istotnym jest wskazanie, że tym różni się akt prawa miejscowego regulujący ceny i opłaty za określone usługi komunalne od aktu prawa miejscowego ustalającego opłatę będącą daniną publiczną, że w tym pierwszym przypadku akt ten musi regulować sposób ustalenia ceny i opłaty, jeżeli sposób ich ustalenia nie wynika z innych regulacji. W przypadku daniny publicznej prawodawca nie musi natomiast uzasadniać sposobu jej ustalenia. Dotyczy to również opłat publicznych, które są wprowadzane za określone świadczenia o charakterze publicznoprawnym, jednakże nie muszą być ekwiwalentne (zob. tamże).
Uprawnienie do określania cen, wynikające z przepisów szczególnych, jak i z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jest konsekwencją wymogu powszechnej dostępności usług o charakterze użyteczności publicznej (art. 1 ust. 2 u.g.k.), która uzasadnia nie tylko rozstrzyganie o cenach stosowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, gospodarujące własnym mieniem. Zgodnie z istotą gospodarki komunalnej, którą jest zaspokajanie potrzeb mieszkańców, prowadzenie jej nie opiera się na wolności działalności gospodarczej, nawet jeśli zajmuje się tym przedsiębiorca prywatny, i podlega ograniczeniom dotyczącym warunków jej wykonywania. Ceny nie mogą być wygórowane i mechanizm ich ustalania nie jest typowo rynkowy. Umowy zawierane z odbiorcami w zakresie gospodarki komunalnej stanowią umowy adhezyjne i nie ma praktycznej możliwości indywidualnego negocjowania ich warunków. Warunki te muszą być zatem określane generalnie dla wszystkich usługobiorców. Czyni to jednostronnie administracja samorządowa, określając między innymi jakość i sposób świadczenia usług, przede wszystkim w regulaminach. Omawiany przepis wskazuje na kompetencję do określania cen przedmiotowych usług (por. C. Banasiński, K. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017, s. 86-105). Skoro z delegacji ustawowej wynika jednoznaczne, że uchwała (zarządzenie) ma określać "sposób ustalania cen i opłat za usługi komunalne (...)", to trudno uznać, że dla wypełnienia tej delegacji wystarczające będzie zawarcie odpowiednich ustaleń w tym zakresie w uzasadnieniu do podjętego aktu. W przypadku, gdy organ powinien uregulować sposób ustalania cen i opłat za usługi komunalne, niedopuszczalne jest zastosowanie jakichkolwiek kalkulacji poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Akty prawa miejscowego powinny wypełniać delegację ustawową w sposób kompleksowy.
W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. przez błędną wykładnię jest niezasadny. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził też, że zaskarżone zarządzenie nie czyni zadość wynikającemu z powołanego przepisu wymogowi kompleksowego uregulowania w akcie prawa miejscowego zarówno opłaty (sposobu jej ustalenia), jak i sposobu ustalenia ceny gwarantującego jej weryfikowalność. Z tego względu niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. ujęty w formule "ewentualnie poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że ceny ujęte w zaskarżonym zarządzeniu nie zostały wykazane odpowiednią kalkulacją, a organ w dostateczny sposób nie wyjaśnił sposobu ustalenia cen".
Oceniając zarzut naruszenia art. 147 § 1 in fine p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. – należy stwierdzić, że art. 147 § 1 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, a art. 91 ust. 4 wespół z art. 91 ust. 1 u.s.g. precyzują legalnościowe kryterium kontroli w odniesieniu uchwał (zarządzeń) organów gmin. Zgodnie z tymi przepisami uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa ani też nie typizuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwalają jednak ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. "Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym" (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2024 r., I OSK 2011/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że zidentyfikowane naruszenie prawa ma charakter istotny i uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia. Zarzut naruszenia art. 147 § 1 in fine p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. jest zatem niezasadny i nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – już z tego powodu, że art. 3 § 1 p.p.s.a. jest w istocie przepisem ustrojowym (a nie przepisem postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie był przez Sąd I instancji w ogóle stosowany, toteż nie mógł być przezeń naruszony. Z tego względu jedynie na marginesie należy dodać, że kontroli sądowej podlegał określony akt i nie było podstaw do odrzucenia skargi w zakresie określonych zarzutów ("zarzutów dotyczących oceny ekwiwalentności i rynkowości ceny (opłaty), jako nienależących do właściwości sądu administracyjnego").
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.