III OSK 2388/23

III OSK 2388/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 10/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-03-01
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188, art. 134 § 1, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2373
art. 3 pkt 15
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art., 31 § 1-3, art. 15, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2556
art. 3 pkt 39
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1964
§ 14 ust. 1 pkt c i ust. 2b
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 10/23 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 19 września 2022 r. nr DP.401.192.2022.ask w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Fundację [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2023 roku, sygn. akt IV SA/Wa 10/23, którym oddalono skargę wniesioną przez w/w Fundację na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 19 września 2022 r. nr DP.401.192.2022.ask w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Decyzją z 18 stycznia 2021 r., wydaną na rzecz firmy C. sp. z o.o., Burmistrz [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn. "Punkt zbierania odpadów", planowanego do realizacji w M., na działce nr [...], powiat [...], województwo [...].
Wnioskiem z 24 stycznia 2022 r. Fundacja [...] zwróciła się o "unieważnienie" ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w decyzji stwierdzono zgodność planowanego przedsięwzięcia z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w rzeczywistości zamiast na obszarze przewidzianym pod gospodarkę odpadami jego realizację przewidziano na obszarze przewidzianą pod zabudowę jednorodzinną. Ponadto decyzją objęto jedynie część planowanego przedsięwzięcia, nie zawiera kompletnej podstawy prawnej, a także rozstrzygnięcie nie jest kompletne i określa warunki realizacji przedsięwzięcia w sposób ogólnikowy.
Fundacja wskazała także, że jest organizacją ekologiczną, wpisaną do rejestru fundacji 24 września 2010 r. Do jej zadań statutowych należą zadania z zakresu ochrony środowiska, m.in.: inicjowanie, przeprowadzanie, a także wspieranie nowatorskich rozwiązań i działań informacyjnych w zakresie ekologii i ochrony środowiska, a szczególnie w zakresie dostępu do zdrowej wody pitnej oraz racjonalnego gospodarowania wodą.
Postanowieniem z 14 kwietnia 2022 r. nr KOA 398/Os/22 Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 18 stycznia 2021 r., wskazując, że żądanie Fundacji nie było uzasadnione jej celami statutowymi.
Po rozpoznaniu wniesionego przez Fundację wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Kolegium postanowienie z 27 października 2022 r., utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie. Uzasadniając postanowienie, powołują się na art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. SKO wskazało, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej i że organizacja społeczna ma możliwość żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, jednakże w ocenie Kolegium, nie dotyczy to żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego. W ocenie Organu, przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do naruszenia zasady dyspozycyjności i tym samym, stosowania wykładni rozszerzającej art. 31 § 1 k.p.a. W wyniku takiej interpretacji dopuszczono by możliwość wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej przysługuje organizacji społecznej, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją i nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Ponadto Kolegium dokonało analizy Statutu Fundacji oraz argumentów przez nią wskazanych jako podstawa złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z 18 stycznia 2021 r. i uznało, że nie wykazała ona, że żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności jest uzasadnione jej celami statutowymi. Celami Fundacji jest m. in. wspieranie, inicjowanie, przeprowadzanie nowatorskich rozwiązań i działań informacyjnych w zakresie ekologii ochrony środowiska. Zaś przedmiotem kwestionowanej decyzji jest odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Punkt zbierania odpadów" planowany do realizacji w M. na dz. ewid. [...] obręb [...] M. Oznacza to, że między przedstawionymi celami statutowymi Fundacji a materialnoprawnym przedmiotem sprawy nie ma prawnego związku i brak jest przesłanki dopuszczenia tej organizacji na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby. Kolegium stwierdziło także, że kwestionowane we wniosku i podnoszone zarzuty, odnoszące się do braku badania przez Kolegium występowania w sprawie interesu społecznego nie znajduje uzasadnienia, ponieważ obie przesłanki wymienione w art. 31 k.p.a. muszą być spełnione równocześnie.
Fundacja złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości. W skardze wskazano na naruszenie:
1. art. 31 § 1, 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z 18 stycznia 2021 r. z urzędu i brak dopuszczenia Fundacji do wszczętego postępowania w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało należycie uzasadnione celami statutowymi Fundacji i przemawia za tym interes społeczny oraz w przypadku, gdy Organ na skutek złożonego Wniosku pozyskał informacje o przesłankach do stwierdzenia nieważności decyzji;
2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez Organ, że Fundacja nie posiada legitymacji czynnej do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, a w rezultacie odmową stwierdzenia nieważności decyzji.
Ponadto w uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ niesłusznie przyjął, że Skarżąca występuje jako strona postępowania, podczas gdy jej wystąpienie dotyczyło wszczęcia postępowania z urzędu, z uwagi na skalę naruszeń popełnionych przez Burmistrza przy wydawaniu decyzji z 18 stycznia 2021 r. Jednocześnie zdaniem Fundacji art. 31 § 1 k.p.a. nie wyklucza możliwości wystąpienia przez nią o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego wydaniem decyzji, o której legalności ma orzec organ nadzoru, ale dotyczy tego samego stosunku materialnoprawnego, co decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. W konsekwencji zatem krąg osób będącymi stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym pokrywa się z kręgiem osób będących stronami w postępowaniu w trybie nadzwyczajnym. Wyjątek stanowi sytuacja gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego osoba, która powinna korzystać ze statusu strony w postępowaniu administracyjnym zwykłym, a która bez własnej winy w postępowaniu tym nie brała udziału ( wyrok NSA z 14.06.2021 r., III OSK 3714/21). Brak jest racjonalnych podstaw by twierdzić, że organizacje społecznie powinny mieć większe uprawnienia procesowe już po wydaniu decyzji w sprawie (np. w postępowaniu nieważnościowym), niż w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Skoro przyjmuje się w orzecznictwie, że warunkiem legitymacji do złożenia odwołania, jest udział w postępowaniu I instancyjnym (por. Wyrok NSA z 20.06.2012 r., II OSK 525/11, LEX nr 1216745.), to organizacja , która nie brała udziału w postępowaniu w trybie zwykłym, nie może skutecznie żądać wszczęcia przez organ z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W przedmiotowej sprawie skarżąca Fundacja nie brała udziału w postępowaniu w trybie zwykłym. Dalej Sąd stwierdził, że warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest zgodność celów statutowych organizacji społecznej z przedmiotem postępowania, tj. stwierdzenie przez organ administracji, że przedmiot postępowania wkracza w zakres działania organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Inicjatywa procesowa organizacji społecznej jest legitymowana tymi postanowieniami statutu, której określają cel działania tej organizacji (por. wyrok NSA z 27.05.2021 r., I OSK 150/21, LEX nr 3336597.) W przedmiotowej sprawie cele statutowe skarżącej organizacji społecznej nie są zbieżne z przedmiotem postępowania, którego dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Celem skarżącej Fundacji jest m. in. wspieranie, inicjowanie, przeprowadzanie nowatorskich rozwiązań i działań informacyjnych w zakresie ekologii ochrony środowiska, natomiast przedmiotem kwestionowanej decyzji jest odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla określonego przedsięwzięcia polegającego na prowadzeniu punktu zbierania odpadów. Rację mają organy administracji, że pomiędzy przedstawionymi celami statutowymi Fundacji a materialnoprawnym przedmiotem sprawy nie ma związku i brak jest przesłanki dopuszczenia tej organizacji na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja [...] wnosząc na podstawie art. 176, art. 179a art. 185 oraz 188 p.p.s.a.:
- przeprowadzenie przez Sąd I instancji autokontroli poprzez stwierdzenie, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, a w konsekwencji uchylenie wyroku i ponowne rozpoznanie sprawy (art. 179a p.p.s.a.),
a w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku przez Sąd I instancji o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania (185 § 2 p.p.s.a.), ewentualnie uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty. Nadto skarżąca kasacyjnie Fundacja wnosiła o zasądzenie od organu kosztów postępowania za obie instancje, w tym postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 90 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy nie na rozprawie, a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. oraz 151 p.p.s.a., polegające na nieprawidłowej kontroli działalności organu, czego wyrazem był brak uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organu co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu.
Nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie odniosła się do szczególnych rozwiązań wprowadzonych w związku z COVID-19. Zgodnie z ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, a dokładniej jej art. 15zzs4 ust. 4 "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki umożliwiające rozpoznanie sprawy nie na rozprawie. W szczególności nie było to konieczne skoro zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 sąd mógł przeprowadzić rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Podniesiony w skardze zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 90 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy nie na rozprawie, a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. oraz 151 p.p.s.a., polegające na nieprawidłowej kontroli działalności organu, czego wyrazem był brak uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organu co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z treścią art. 90 § 1 p.p.s.a., jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. Podkreślić należy, że termin: "posiedzenie sądowe" ma szerokie znaczenie i obejmuje swoim zakresem tak posiedzenia jawne, jak i posiedzenia niejawne, z tym, że co do zasady posiedzenia jawne są rozprawami i tylko wyjątkowo nie muszą one mieć takiej formy np. w sytuacji posiedzenia, na którym ma miejsce odroczenie ogłoszenia wyroku. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że zasadą jest jawność postępowania, zaś rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest możliwe tylko wówczas, gdy stanowi tak przepis szczególny. Zasada jawności posiedzeń sądowych wyrażona w art. 90 § 1 p.p.s.a. stanowi uszczegółowienie konstytucyjnej zasady jawności postępowania sądowego, wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd." Gwarancje konstytucyjne prawa do sądu obejmują, oprócz prawa dostępu do sądu, także prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, tj. zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności. Pojęcie "jawności postępowania sądowego" oznacza jawność dla publiczności, jak również jawność dla stron (uczestników) postępowania w dopuszczeniu do udziału w czynnościach procesowych (por. wyrok TK z dnia 11 czerwca 2002 r., sygn. SK 5/02, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 41; postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia, sygn. II GZ 57/09, (w:) CBOSA). W związku z tym podkreślenia wymaga, że odbycie w sprawie posiedzenia niejawnego, jako wyjątku, musi mieć wyraźną podstawę w przepisach ustawy. Należy także zauważyć, że w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określono przypadki, w których możliwe jest skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne. Takim przepisem jest art. 120 p.p.s.a. który stanowi, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z przepisem tym bezpośrednio jest związany przepis art. 119 p.p.s.a. który wskazuje sprawy, które sąd może rozpoznać w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a w trybie uproszczonym może być rozpoznana sprawa, której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnymi zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie może budzić w niniejszej sprawie wątpliwości, że zaskarżone postanowienie należy do postanowień o których mowa w powołanym art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zatem zasadnie Sąd uznał, że niniejsza sprawę należy rozpatrzyć w trybie postępowania uproszczonego, co skutkowało zgodnie z powołanym już art. 120 p.p.s.a. rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oczywiście przepis art. 122 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Jest to jednak uprawnienie Sądu i do jego wyłącznej kompetencji należy skorzystanie z powyższego uprawnienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się także, że rozpoznanie sprawy w rybie uprawnionym na posiedzeniu niejawnym nie jest zależne nawet od woli stron postępowania. Złożenie wniosku np. przez stronę wnoszącą skargę o skierowanie sprawy do rozpoznania w oparciu o art. 122 p.p.s.a. nie wiąże sądu ją rozpoznającego ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2021r., sygn. akt II OSK 387/21). Art. 120 p.p.s.a. stanowi wyjątek od zasady orzekania na posiedzeniach jawnych, oczywiście zgodny z Konstytucją, która w art. 45 ust. 1 przewiduje jawność rozpatrzenia sprawy przez sąd, lecz prawo do jawnego rozpatrzenia sprawy przez sąd może być ograniczane na ogólnych warunkach z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Stwierdzić także należy, że nie ma konieczności rozważania zasadności twierdzeń podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 15zzs4 ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, albowiem powyższy przepis procesowy nie był stosowany w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.