III OSK 2377/24

III OSK 2377/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2168/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-16
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję organu II instancji oraz rozkaz personalny I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 104 poz 710
art. 19 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X.X od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 2168/23 w sprawie ze skargi X.X na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia 13 września 2023 r. nr 5081/BK/23 w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją rozkaz personalny Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia 29 czerwca 2023 r. nr 3845/BK/23; 3. zasądza od Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego na rzecz X.X kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 maja 2024 r., II SA/Wa 2168/23, po rozpoznaniu skargi X.X (dalej: "skarżący") na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z 13 września 2023 r., nr 5081/BK/23 w przedmiocie zwolnienia ze służby, oddalił skargę.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
Pismem z 15 marca 2023 r. Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego (dalej: "Szef SKW") wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w SKW na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1328, z późn. zm., dalej: ustawa o służbie funkcjonariuszy SKW), tj. w związku z nabyciem prawa do emerytury w pełnym wymiarze, określonego w przepisach odrębnych.
Szef SKW rozkazem personalnym z 29 czerwca 2023 r., nr 3845/BK/23 zwolnił skarżącego ze służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy o służbie funkcjonariuszy SKW, tj. w związku z nabyciem prawa do emerytury w pełnym wymiarze, określonego w przepisach odrębnych.
Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, Szef SKW decyzją z 13 września 2023 r., nr 5081/BK/23 utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.
Przywołując brzmienie art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy o służbie funkcjonariuszy SKW wyjaśnił, że Szef SKW działając w granicach uznania administracyjnego był uprawniony do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu, uznanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie polegało na swobodnej ocenie okoliczności faktycznych mających wpływ na realizację ustawowych zadań postawionych przez ustawodawcę przed kierownictwem Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz ocenie interesu Służby Kontrwywiadu Wojskowego, przejawiającego się m.in. w odpowiednim i optymalnym prowadzeniu przez Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego polityki kadrowej, pozwalającej na skuteczne i sprawne realizowanie zadań postawionych przez ustawodawcę całej formacji. Zwrócił uwagę, że specyfika służb mundurowych wymaga, by funkcjonariusz po stosunkowo długim okresie służby przeszedł na emeryturę, przy czym ustawodawca może wprowadzić w tym zakresie pewne ograniczenia.
Szef SKW stwierdził, że stan faktyczny przedstawiony w zaskarżonym rozkazie personalnym Szefa SKW został ustalony w sposób prawidłowy. Podał, iż organ po rozważeniu całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym akt osobowych funkcjonariusza określił, że w interesie służby jest, by skarżący, który uzyskał już prawo do emerytury w pełnym wymiarze, został zwolniony ze służby.
Organ uznał, że skarżący w dniu wydania rozkazu personalnego Szefa SKW z 29 czerwca 2023 r. posiadał prawo do emerytury w pełnym wymiarze i posiadał prawo do emerytury w maksymalnej kwocie stanowiącej 75 % podstawy jej wymiaru. Szef SKW wyjaśnił, że podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego wziął pod uwagę wolę funkcjonariusza do pozostania w służbie. Rozważając jednak zarówno interes społeczny, tożsamy z interesem Służby Kontrwywiadu Wojskowego, jak i słuszny interes strony, pierwszeństwo należało przyznać interesowi służby przejawiającemu się w utrzymywaniu optymalnej struktury zatrudnienia w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego i zwolnieniu skarżącego ze służby. Odnosząc się do słusznego interesu skarżącego wskazał, że po zwolnieniu ze służby będzie uprawniony do otrzymywania przez rok miesięcznego świadczenia pieniężnego w wysokości odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Organ stanął na stanowisku, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające zmianę rozkazu personalnego poprzez zmianę terminu zwolnienia, ponieważ zostały zachowane zasady wynikające z § 20 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Przywołanym na wstępie wyrokiem, WSA w Warszawie oddalił skargę.
Sąd Wojewódzki uznał, za organem, że Szef SKW był uprawniony do zastosowania wobec skarżącego art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy o służbie funkcjonariuszy SKW i do podjęcia decyzji o zwolnieniu skarżącego na tej podstawie.
WSA w Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z wolą ustawodawcy decyzja w przedmiocie zwolnienia w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia wysługi emerytalnej pozostawiona została uznaniu organu (przełożonego funkcjonariusza). Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Granice uznania administracyjnego wyznacza z jednej strony przesłanka zawarta w art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy o służbie funkcjonariuszy SKW, z drugiej zaś reguły postępowania administracyjnego określające obowiązki organu administracji w zakresie prowadzenia postępowania i rozstrzygania.
Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny prawidłowości polityki kadrowej w SKW. Sąd może jedynie oceniać argumentację płynącą z zasad takiej polityki kadrowej w aspekcie konkretnie podjętej decyzji uznaniowej. Organ w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji ustawowych zadań SKW, ma prawo realizować swoją politykę kadrową i odpowiednio dobierać funkcjonariuszy czy też pracowników cywilnych na określone stanowiska w SKW, tak aby mogli je skutecznie realizować. Zdaniem Sądu, to przełożony funkcjonariusza może zadecydować, biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, czy skorzystać z przysługującego prawa, czy też z uwagi na indywidualne cechy funkcjonariusza, pomimo przewidzianej wyraźnie prawem możliwości przejścia na emeryturę - pozostawić funkcjonariusza w służbie. Norma, na podstawie której skarżący został zwolniony ze służby stanowi przesłankę fakultatywną, a organ działał w granicach uznania administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji uznał, że organ szczegółowo wyłożył dlaczego zdecydował się na skorzystanie z przyznanego mu uprawnienia do zwolnienia skarżącego ze służby. Motywacja organu znajduje uzasadnienie w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy, zaś rolą Sądu nie było dokonywanie oceny celowości i słuszności dokonanego przez przełożonych wyboru sposobu załatwienia sprawy. Po dokonaniu przeglądu kadrowego, kierownik jednostki może podjąć decyzję o zmianie sytuacji kadrowej poszczególnych funkcjonariuszy. Zmiany te mogą dotyczyć sposobu realizacji przez funkcjonariuszy dotychczas wykonywanych zadań służbowych, jak również dalszego funkcjonowania w strukturach SKW.
Według Sądu, organ rozważył interes społeczny tożsamy z interesem służby i słuszny interes strony, przyznając pierwszeństwo interesowi służby przejawiającemu się w optymalnej i racjonalnej strukturze zatrudnienia w danej jednostce organizacyjnej SKW. Jak wskazał WSA w Warszawie, organ dokonał także oceny sytuacji skarżącego, zasadnie uznając, że posiada ona zabezpieczenie socjalno-bytowe wynikające z przepisów ustawy emerytalnej. W tej sytuacji partykularne interesy skarżącego dążącego do zachowania zatrudnienia muszą ustąpić przed interesem formacji, w której pełnił służbę.
Na powyższe orzeczenie skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), poprzez naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i bezzasadne oddalenie przez WSA w Warszawie skargi w sytuacji gdy zaskarżona decyzja Szefa SKW została wydana w naruszeniem ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. skarżony organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności - nie rozważył w sposób wszechstronny, czy zwolnienie skarżącego ze służby nie narusza interesu społecznego i interesu skarżącego;
2. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), poprzez:
a) naruszenie art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy o służbie funkcjonariuszy SKW, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w przypadku skarżącego zachodzą przesłanki wskazane w tym przepisie, umożlwiające zwolnienie skarżącego ze służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego,
b) naruszenie § 20 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego (Dz.U.2006.175.1294 z późn. zm), poprzez brak zapoznania skarżącego z ostatecznym rozkazem personalnym o zwolnieniu go ze służby co najmniej na trzy miesiące przed określonym w rozkazie personalnym terminem zwolnienia go ze służby,
c) naruszenie art. 22 ustawy o służbie funkcjonariuszy SKW, poprzez zwolnienie skarżącego ze służby na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby skarżącego - skarżący od 21 sierpnia 2023 r. do 30 października 2023 r. i później był na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby.
Kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Skarżący kasacyjnie wniósł również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów niniejszego postępowania oraz postępowania przed WSA w Warszawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Zasadne są zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak również częściowo zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy o służbie funkcjonariuszy SKW.
Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy o służbie funkcjonariuszy funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury w pełnym wymiarze, określonego w przepisach odrębnych. Przewidziana w tym przepisie możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Ustawodawca użył bowiem zwrotu "można zwolnić". Uznanie administracyjne jest to samodzielność, której udziela organowi norma blankietowa, skonstruowana najczęściej w ten sposób, że przy rozwiniętej w pełni hipotezie, dyspozycja ma formę dysjunkcji, co oznacza, że w warunkach określonych w hipotezie, organ ma wybór między różnymi sposobami zachowania się, może samodzielnie określić kryteria rozstrzygnięcia i w oparciu o te kryteria ustalić treść rozstrzygnięcia (zob.: A. Błaś [w:] Prawo administracyjne, pod red. J. Bocia, Wrocław 2005, s. 332 – 336). Uznanie administracyjne to forma władzy dyskrecjonalnej organu administracji publicznej w zakresie stosowania prawa. Przyjęta w art. 19 ust. 2 ustawy o służbie funkcjonariuszy SKW konstrukcja uznania administracyjnego pozwala organowi administracji (organowi służby kontrwywiadu wojskowego) na wybór takiego rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze dla osiągnięcia celów funkcjonowania tej służby (w tym kreowanej przez ten organ polityki kadrowej), zarówno co do dalszego pozostawienia funkcjonariusza w służbie, mimo zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, jak i jego zwolnienia ze służby. Uznanie administracyjne daje organowi służby kontrwywiadu wojskowego pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. O ile rozstrzygnięcie musi wynikać z okoliczności sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego, to zastosowana instytucja uznania administracyjnego powoduje, że organ nie jest zobowiązany spełniać każdego żądania strony w pełnym zakresie. Samodzielność organu w wyborze spośród dwóch lub większej liczby możliwych skutków prawnych nie jest bowiem zupełnie dowolna i swobodna, lecz jest ograniczona przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie, jak i w innych normach prawnych – w szczególności normach prawa procesowego, regulujących zakres i sposób prowadzenia postępowania dowodowego. Dlatego sprawowana przez sąd administracyjny kontrola decyzji opartych na konstrukcji uznania administracyjnego sprowadza się do badania, czy organy administracji publicznej nie przekroczyły granic tego uznania, a podjęta decyzja nie nosi cech dowolności. W takim przypadku kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2016 r.). Nakaz ten posiada rangę zasady postępowania administracyjnego (zasada zupełności postępowania dowodowego) i stanowi logiczną konsekwencję zasady prawdy obiektywnej, unormowanej w art. 7 k.p.a. Podkreślenia dodatkowo wymaga, że swoboda w prowadzeniu polityki kadrowej nie oznacza prawa do dowolności i arbitralności podejmowania w tym zakresie decyzji.
W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego kontrolowana decyzja jest decyzją dowolną, której to wadliwości nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji.
Z konstrukcji art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy o służbie funkcjonariuszy SKW w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ miał prawo zwolnić skarżącego ze służby w SKW w sytuacji spełnienia przesłanki przewidzianej w tym przepisie. Przesłanką tą jest nabycia prawa do emerytury w pełnym wymiarze, określonego w przepisach odrębnych. Problematyka rozumienia tak sformułowanej przesłanki była już przedmiotem analizy w orzecznictwie i przyjęto, że zwolnienie funkcjonariusza z tytułu nabycia prawa do emerytury w pełnym wymiarze powinno być utożsamiane z okresem 15 lat służby funkcjonariusza, nie zaś powiązane z wysokością świadczenia, które zostanie przyznane funkcjonariuszowi po 15 latach służby. Tak powyższy przepis został zinterpretowany przez organ, a jego wykładnia została zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji, którą to ocenę Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela. W istocie i sam skarżący kasacyjnie nie kwestionuje takiego rozumienia tego przepisu, ponieważ w skardze kasacyjnej nie zgłosił zarzutu jego błędnej wykładni, a jedynie zarzut niewłaściwego zastosowania.
Uznając swoje uprawnienie do zwolnienia skarżącego ze służby w SKW organ nie rozważył jednak w sposób pełny wszystkich okoliczności sprawy. Argumentując zwolnienie skarżącego ze służby organ powołuje się na przysługujące mu prawo do prowadzenia polityki kadrowej. Uprawnienie to było wielokrotnie i konsekwentnie potwierdzane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co jednak nie oznacza, że organ nie jest obowiązany osadzić tę politykę w okolicznościach konkretnej sprawy. Przywołanie polityki kadrowej w ramach decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w istocie niczego nie wyjaśnia, oczywistym jest bowiem, że organ taką politykę prowadzi. Taka argumentacja mogłaby tym samym stać się uniwersalna w każdym przypadku korzystania przez organ z możliwości fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby i w rzeczywistości czyniłby kontrolę takiej decyzji pozorną. Jak powiedziano powyżej korzystanie przez organ z uznania administracyjnego oznacza, że każdorazowo będzie ono odniesione do okoliczności danego przypadku. Uznaniowość nie oznacza dowolności w rozstrzyganiu spraw przez organy, jak również nie upoważnia tych organów do szablonowego stosowania prawa w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego danej sprawy. Organy powinny ze szczególną starannością wyjaśnić okoliczności konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę i oceniając cały materiał dowodowy, a także dokładnie uzasadnić, z jakich powodów zwolniły skarżącego ze służby w SKW, uwzględniając przy tym wzajemne relacje interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela.
W orzecznictwie podkreśla się, w odniesieniu do decyzji w przedmiocie zwolnienia funkcjonariuszy różnych służby, że uznaniowość decyzji oznacza w praktyce, że rozstrzygnięcie w niej zawarte nie może być dowolne, lecz musi wynikać z wszechstronnego oraz bardzo dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, a ten cel można osiągnąć jedynie poprzez szczegółowe zbadanie sprawy administracyjnej i utrwalenie owych badań w aktach sprawy. Zatem obowiązki organu w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe, niż przy ustawowym skrępowaniu, ponieważ w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on jak najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej, jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela wynikającym z treści art. 7 k.p.a. (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2024 r., III OSK 1854/23). Organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma być wydana decyzja uznaniowa, ma obowiązek wypełnić określony w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonania jego oceny w oparciu o art. 80 k.p.a. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski powinny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Stanowi ono naruszenie przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie organ powinien zatem wyjaśnić dlaczego, mając możliwość pozostawienia skarżącego w służbie, zdecydował o jego zwolnieniu z tej służby. Takich rozważań w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji pierwszoinstancyjnej zabrakło, co oznacza, że wydane w sprawie decyzje są dowolne i arbitralne, wobec czego należało wyeliminować je z obrotu.
Zwrócić też należy uwagę na wskazywaną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczność rozważania, w sytuacji gdy do zwolnienia ze służby dochodzi z powodu nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia wysługi emerytalnej, co jest wyłączną przyczyną zwolnienia, czy nie stanowi ono dyskryminacji z uwagi na wiek (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2009 r., I OSK 649/09). Bez ustaleń faktycznych poczynienie takich rozważań nie jest możliwe.
Powyższe uwagi powinny być wzięte pod uwagę przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a stanowisko organu winno zostać uzasadnione ze wskazaniem dlaczego w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy organ podjął decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby z uwagi na osiągnięcie przez niego pełnej wysługi emerytalnej.
Niezasadne są natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.
Wobec treści zarzutów należy wskazać, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości ( por. wyrok NSA z 21 października 2011r., II FSK 775/10 i z 10 stycznia 2012r. I FSK 319/11). Istotnym jest również, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może skutecznie następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z; 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11).
W rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne nie zostały skutecznie podważone. Jednym z istotnych elementów stanu faktycznego przedmiotowej sprawy jest okres służby skarżącego, który, i jest to okoliczność niesporna, przekroczył 15 lat. W tej sytuacji, zgodnie z prawidłową interpretacją przesłanki "nabycia prawa do emerytury w pełnym wymiarze", na co wskazano powyżej, organ był uprawniony do zastosowania przesłanki zwolnienia skarżącego ze służby w SKW wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy o służbie funkcjonariuszy SKW.
Nie zostało również skutecznie zakwestionowane zrealizowanie przez organ 3 miesięcznego okresu wynikającego z § 20 rozporządzenia MON z 25 września 2006 r. Przepis ten statuuje obowiązek organu, w przypadku przewidywanego zwolnienia ze służby z urzędu funkcjonariusza, który nabył prawo do emerytury w pełnym wymiarze, zapoznania funkcjonariusza z rozkazem personalnym o zwolnieniu ze służby co najmniej na trzy miesiące przed określonym w rozkazie personalnym terminem zwolnienia go ze służby. Organ zatem musi wydać rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby, w którym wskaże taką datę zwolnienia, aby został zachowany termin określony w powyższym przepisie i z rozkazem tym zapoznać funkcjonariusza także z uwzględnieniem terminu zakreślonego tym przepisem. Tak też postąpił organ w sprawie niniejszej. Rozumienie i zastosowanie powyższego przepisu w sposób proponowany przez skarżącego kasacyjnie oznaczałoby, że organ mógłby nie wypełnić wynikającego z niego obowiązku w sytuacji niezaskarżenia rozkazu personalnego wydanego w pierwszej instancji. Nie można bowiem oczekiwać, że każdy rozkaz o zwolnieniu ze służby wobec nabycia prawa do emerytury w pełnym wymiarze będzie zaskarżony, a zatem obowiązek zachowania trzymiesięcznego terminu z § 20 ww. rozporządzenia musi dotyczyć decyzji pierwszoinstancyjnej.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 22 ustawy o służbie funkcjonariuszy SKW. Przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych, o różnej treści normatywnej, a skarżący kasacyjnie nie określił do której z nich zarzut się odnosi. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym skoro skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 p.p.s.a., to w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 2 września 2014 r., II OSK 455/13). Wymóg ten w rozpoznawanej sprawie nie został zrealizowany, co już z tej przyczyny czyni zarzut nieskutecznym. Dodać można jedynie, że w sprawie niniejszej procedura zwolnienia skarżącego ze służby w SKW została wszczęta 15 marca 2023 r., zaś rozkaz personalny w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby został wydany 29 czerwca 2023 r., a doręczony skarżącemu 24 lipca 2023 r. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został złożony 7 sierpnia 2023 r. Skarżący na zwolnieniu lekarskim przebywał od 21 sierpnia 2023 r. Biorąc pod uwagę, że warunki zwolnienia funkcjonariusza ze służby należy odnosić i oceniać na dzień wydania rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia ze służby, zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w dacie wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby w SKW okres ochronny przewidziany w art. 22 ust 1 ustawy o służbie funkcjonariuszy SKW nie rozpoczął biegu, albowiem nie została spełniona przesłanka zaprzestania służby z powodu choroby. Organ nie był zatem obowiązany do uwzględnienia 12 miesięcznego okresu ochronnego przewidzianego powyższym przepisem.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w trybie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.