III OSK 2375/25

III OSK 2375/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-12-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III SA/Łd 658/25 - Postanowienie WSA w Łodzi z 2025-09-29
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 91 ust. 1 art. 93 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 września 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 658/25 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 27 maja 2025 r., nr [...] w przedmiocie uznania petycji za zasługującą na uwzględnienie postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, postanowieniem z dnia 29 września 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 658/25, odrzucił skargę Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 27 maja 2025 r., nr [...] w sprawie uznania petycji za zasługującą na uwzględnienie.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że Rada Miejska [...] podjęła w dniu 27 maja 2025 r. uchwałę nr [...] w sprawie uznania petycji za zasługującą na uwzględnienie. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz. U. z 2018 r., poz. 870). W § 1 uchwały uznano, że wniesiona w dniu 27 marca 2025 r. petycja w sprawie rozpatrzenia petycji Ogólnopolskiego Zrzeszenia [...] w obronie konstytucyjnej zasady niezawisłości i niezależności sędziów polskich zasługuje na uwzględnienie.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Łódzki, wyjaśniając, że Rada Miejska nie miała kompetencji do rozpatrzenia petycji.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska [...] wniosła o jej uwzględnienie, podnosząc, że poza zakresem właściwości gminy znajdują się sprawy ogólnokrajowe, czy też należące z mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów samorządowych, państwowych lub organizacji społecznych.
Powołanym na wstępie postanowieniem WSA w Łodzi odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). w ocenie Sadu pierwszej instancji, skarga nie jest objęta zakresem art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 i art. 15 ustawy o petycjach sposób załatwienia petycji nie może być przedmiotem skargi. W zakresie nieuregulowanym w ustawie do petycji stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Oznacza to, że do petycji odpowiednie zastosowanie mają unormowania zawarte w Dziale VIII k.p.a. "Skargi i wnioski". Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w ramach którego realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji RP prawo składania petycji, skarg i wniosków, między innymi, do organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 63 Konstytucji). Przedmiotem skargi wniesionej w tym trybie (art. 227 i następne k.p.a.) może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe i biurokratyczne załatwianie sprawy. Postępowanie w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, iż nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności określonych organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć. Postępowanie to nie kończy się zatem władczym aktem, podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Zakończenie postępowania skargowego przybiera formę zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, zawierającego informację o czynnościach organu, załatwiającego skargę i ich rezultatach. Zawiadomienie nie dotyczy zatem stwierdzenia, czy też uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Zawiadomienie kończące postępowanie skargowe nie podlega więc kontroli legalności sprawowanej przez sądy, gdyż nie mieści się ono wśród aktów poddanych kognicji tego sądu, określonych w przepisach art. 3 § 2 P.p.s.a.
W przypadku wniesienia skargi do organu administracji w trybie art. 227 i następnych k.p.a., na wynik tego postępowania nie służy skarga do sądu administracyjnego. Sąd podkreślił, że art. 13 ust. 2 ustawy o petycjach wyraźnie stanowi, że uchwały w przedmiocie załatwienia petycji nie mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Dostrzec przy tym wypada, że od lat orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite, tzn. wskazuje, że sposób procedowania w przedmiocie petycji, skarg i wniosków pozostaje poza zakresem właściwości sądów administracyjnych. Żadne ustawy szczególne nie przewidują dopuszczalności zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania oraz ich braku. Ani wskazana ustawa o petycjach ani żadne inne ustawy szczególne nie przewidują dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego działań realizowanych w ramach tego postępowania. Rozpatrzenie petycji następuje bowiem w formie czynności materialno-technicznej, to jest zawiadomienia, które nie ma charakteru aktu administracyjnego władczo rozstrzygającego o prawach i obowiązkach jednostki wynikających z przepisów prawa administracyjnego, a tylko takie akty stanowią przedmiot kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. WSA w Łodzi zauważył przy tym, że kognicji sądów administracyjnych podlegają takie uchwały, które dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej. Do takich uchwał nie zaliczają się uchwały podjęte w wyniku rozpatrzenia petycji. Petycja bowiem jest środkiem prawnym o charakterze postulatywnym, nie inicjującym ogólnego postępowania administracyjnego, gwarantującym jednostce możliwość aktywnego udziału w sprawowaniu kontroli obywatelskiej nad sferą publiczną. Zaskarżona uchwała stanowi w istocie zawiadomienie o sposobie rozpatrzenia petycji i ma walor czysto informacyjny. W świetle powyższego nie ma zatem podstaw do uznania, że zainteresowanemu podmiotowi służy skarga do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy rozpatrzenie petycji wniesionej m.in. przez ten podmiot nastąpiło w formie uchwały.
Choć przepis szczególny zamyka drogę do wniesienia skargi na uchwałę dotyczącą sposobu załatwienia petycji, to jednak wojewoda nie był ograniczony w swoich kompetencjach nadzorczych wynikających z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Wziąwszy jednak pod uwagę, że we wskazanym ust. 1 ww. przepisu Wojewoda nie skorzystał z możliwości wydania względem spornej uchwały rozstrzygnięcia nadzorczego, samodzielnie pozbawił się możliwości jej skutecznego zakwestionowania.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Wojewoda, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy o petycjach w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w spawie zachodziły przesłanki do odrzucenia skargi, podczas gdy skarżący nie kwestionował sposobu rozpatrzenia petycji, lecz brak kompetencji organu do jej rozpatrzenia.
Odpowiedzi na skargę kasacyjna nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Rozpoznając skargę kasacyjną w jej granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Jako usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy o petycjach, ponieważ brak było podstaw prawnych do przyjęcia, że skarga jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego, podlegała odrzuceniu.
W rozpoznawanej sprawie prawidłowo Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że petycja jest środkiem prawnym o charakterze postulatywnym, nie inicjującym ogólnego postępowania administracyjnego, gwarantującym jednostce możliwość aktywnego udziału w sprawowaniu kontroli obywatelskiej nad sferą publiczną. W myśl bowiem art. 2 ust. 3 ustawy o petycjach przedmiotem petycji może być żądanie, w szczególności, zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji. Prawidłowo też Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpatrzenie petycji następuje w formie czynności materialno-technicznej, to jest zawiadomienia, które nie ma charakteru aktu administracyjnego władczo rozstrzygającego o prawach i obowiązkach jednostki wynikających z przepisów prawa administracyjnego.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że działania podejmowane przez organ, normowane przepisami ustawy o petycjach, nie stanowią aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., czy aktów jednostek samorządu terytorialnego, innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., a podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia; są podejmowane w sprawach indywidualnych; muszą mieć charakter publicznoprawny; dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Zawiadomienie z art. 13 ust. 1 ustawy o petycjach nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. Stąd sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg na takie czynności (zawiadomienia o sposobie załatwienia petycji), kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w P.p.s.a.
W świetle powyższego, za zasadę należy uznać niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na zawiadomienie o sposobie załatwienia petycji, wydane przez właściwy organ i mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji. Powyższe ustalenia można odnieść również do tych zawiadomień, które są wydawane przez kolegialne organy administracji publicznej rozpatrujące petycje, których jedyną możliwą formą działalności są uchwały, np. rady gminy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Nie ma zatem wątpliwości, że zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały podjętej przez radę gminy w trybie ustawy o petycjach, powinno skutkować odrzuceniem skargi z uwagi na brak uprawnienia sądu do orzekania w tym zakresie (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).
Nie mniej jednak istnieją przepisy szczególne, które pozwalają wyróżnionym prawnie podmiotom do zaskarżania takich aktów (uchwał wydanych na podstawie ustawy o petycjach) w ramach nadzoru nad przestrzeganiem prawa przez organy gminy. Takimi przepisami są regulacje zawarte w odrębnych ustawach, w tym ustrojowych ustawach samorządowych.
Zgodnie z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, nadzór nad działalnością gminną sprawują Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Nadzór ten polega, m.in. na kontroli zgodności uchwał rady z obowiązującym prawem (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym). Wiąże się z tym obowiązek wójta przedłożenia wojewodzie podjętych przez radę gminy uchwał (art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).
Stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określającym przedmiot skargi do sądu administracyjnego, określono krąg podmiotów mających legitymację skargową, co pozwala na objęcie kontrolą sądową innych aktów na zasadzie lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Ustawodawca odmiennie określił zakres aktów organów jednostek samorządu terytorialnego zaskarżalnych do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia organowi nadzoru. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, może natomiast zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 607/04, wyraził stanowisko, że wniesienie przez wojewodę skargi do sądu jest wykonywaniem uprawnień nadzorczych, natomiast zakres przedmiotowy uchwał, których zaskarżenie do sądu administracyjnego jest dopuszczalne, nie został zawężony do spraw z zakresu administracji publicznej. Wypływa z tego wniosek, że nie można odmówić organowi nadzoru prawa zaskarżenia do sądu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego bez względu na jej przedmiot. Przepisy rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają bowiem ograniczeń w nadzorze ze względu na przedmiot uchwały ani jej charakter prawny. Organ nadzoru może więc zaskarżyć do sądu każdą uchwałę organu gminy. Również więc uchwały rozstrzygające petycje (art. 13 ust. 1 ustawy o petycjach) podlegają wskazanej zasadzie. Rozstrzygnięcie takiej skargi następuje, zgodnie z art. 18b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o petycjach, przez podjęcie uchwały, gdyż tak jest wyrażona wola organu kolegialnego.
W niniejszej sprawie, bez wątpienia organem nadzoru nad Radą Miejską [...] jest Wojewoda Łódzki. Wobec tego, że Wojewoda nie podjął w terminie określonym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały, jedynym sposobem ewentualnego wyeliminowania jej z obrotu prawnego była skarga do sądu administracyjnego.
Możliwość zaskarżania uchwał przez organ nadzoru ma na celu, bez względu na ich przedmiot, kontrolę ich legalności. Odmienna interpretacja art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadziłaby do sytuacji, w których znaczna część uchwał organów pozostawałaby poza jakąkolwiek kontrolą sądową, co byłoby sprzeczne z zasadą praworządności (por. postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2005 r., sygn. akt OSK 1221/05 i powołane tamże piśmiennictwo). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 11 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1138/04 twierdząc, że prawo poddania kontroli sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organów gminy odnosi się do wszelkich aktów tak z zakresu administracji publicznej, jak i innych dziedzin działalności. W związku z tym, uznać należy, że kompetencje nadzorcze wojewody obejmują swym zakresem także uchwały rady gminy podejmowane w oparciu o przepisy ustawy o petycjach.
Konkludując, stwierdzić należy, że przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (zob. postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2005 r., sygn. akt OSK 1221/05), a tym samym organ nadzoru jest uprawniony do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego podjętej na podstawie ustawy o petycjach.
Fakt, że uchwały rady gminy rozstrzygające petycję nie mogą być wprost zaskarżone do sądu administracyjnego, nie ma wpływu na kompetencje wojewody, który nadzoruje całą działalność uchwałodawczą rady. Wojewoda może bowiem kontrolować zgodność z prawem wszelkie uchwały organów gminy, nie tylko podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, lecz także dotyczących kwestii cywilnoprawnych (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11). Z faktu, że skoro uchwała Rady Miejskiej podjęta została w oparciu o ustawę o petycjach nie była ani aktem prawa miejscowego, ani nie dotyczyła zakresu administracji publicznej nie wynika więc, że Wojewoda nie mógł objąć jej skargą. Przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie uzależnia możliwości wniesienia skargi od przedmiotu uchwały rady gminy i stanowi tym samym podstawę do zaskarżenia uchwał podejmowanych w oparciu o przepisy ustawy o petycjach.
Stwierdzić zatem należy, że Wojewoda Łódzki miał uprawnienie do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej [...], dotyczącej rozpoznania petycji. Nadzór Wojewody obejmuje swym zakresem przedmiotowym także uchwały podejmowane w oparciu o przepisy ustawy o petycjach. Sąd pierwszej instancji zobowiązany zatem będzie do merytorycznego rozpoznania wniesionej przez Wojewodę skargi.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.