III OSK 2371/23

III OSK 2371/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Maciej Kobak
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 195/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-05-30
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 189 g
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 195/23 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 30 listopada 2022 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz A.M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 195/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skargi A. M. (dalej także jako: "strona skarżąca", "skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej także jako: "skarżący kasacyjnie", "GIOŚ") z dnia 30 listopada 2022 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej: w punkcie pierwszym – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 31 grudnia 2019 r., nr [...]; w punkcie drugim – umorzył postępowanie administracyjne; w punkcie trzecim – zasądził od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz A. M. kwotę 1 117 (tysiąc sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej także jako: "WIOŚ") w okresie od dnia 9 sierpnia 2019 r. do 29 listopada 2019 r. przeprowadził kontrolę interwencyjną podmiotu [...] sp. z o.o. sp. k. zlokalizowanego pod adresem [...], [...], zwanego dalej "Parkiem [...]" lub Spółką". Kontrola została przeprowadzona w związku z otrzymaną skargą dotyczącą wykorzystania podkładów kolejowych na terenie ww. obiektu.
W toku kontroli ustalono, iż Skarżący jest jednym ze wspólników Spółki. Park [...] jest parkiem edukacyjno-rozrywkowym dla dzieci. Działalność prowadzona jest na podstawie umów dzierżawy z dnia 11 sierpnia 2016 r. oraz z dnia 5 października 2016 r. pomiędzy Parkiem [...] a Fundacją [...] oraz na podstawie umowy najmu z dnia 16 stycznia 2016 r. zawartej pomiędzy Stroną a ww. Fundacją.
Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 9 sierpnia 2019 r. WIOŚ stwierdził, że na terenie Parku [...] do budowy architektury ogrodowej wykorzystano podkłady kolejowe. Materiał ten został użyty do wykonania obrzeży ścieżek, krawężników, ogrodzenia zewnętrznego oraz ścieżek dla pieszych. W trakcie oględzin wyczuwalny był charakterystyczny zapach oleju, którym nasączone zostały podkłady.
Na podstawie dokumentów przedłożonych przez Stronę w toku kontroli ustalono, iż przedmiotowe podkłady zostały zakupione przez Skarżącego jako osobę fizyczną w 2012 r. od firmy G., zwanej dalej "G.", a następnie wykorzystane zostały do budowy Parku [...] w 2016 r. W tym okresie Strona była dzierżawcą przedmiotowego terenu jako osoba fizyczna. Skarżący przedłożył na potwierdzenie zakupu ww. podkładów oświadczenie G., z którego wynika, że podkłady posiadały badania jednak z powodu upływu pięciu lat nie ma możliwości wglądu do tych dokumentów.
W trakcie kontroli nie udokumentowano, że drewniane podkłady kolejowe wykorzystane do budowy architektury ogrodowej stanowią odpady inne niż niebezpieczne. W związku z powyższym, WIOŚ stwierdził, iż przedmiotowe podkłady stanowią odpad o kodzie 17 02 04* - odpady z drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. drewniane podkłady kolejowe).
W toku kontroli ustalono, iż Strona wbudowując podkłady kolejowe w architekturę terenu Parku [...], przeprowadziła proces odzysku poza instalacją, który stanowi przetwarzanie odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach. Do prowadzenia przetwarzania odpadów wymagane jest uzyskanie zezwolenia, którego Strona w toku kontroli nie posiadała.
Powyższe ustalenia zostały odnotowane w protokole kontroli nr [...], zwanym dalej "protokołem kontroli", którego podpisania Strona odmówiła.
Biorąc pod uwagę naruszenia stwierdzone podczas kontroli pismem z dnia 10 grudnia 2019 r. WIOŚ zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przewarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Tym samym pismem na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. Strona została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia.
Następnie, WIOŚ decyzją z dnia 31 grudnia 2019 r., znak: [...], wydaną na podstawie przepisów art. 194 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o odpadach", wymierzył Skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za przetwarzanie odpadów w postaci podkładów kolejowych bez wymaganego prawem zezwolenia.
Pełnomocnik Strony pismem z dnia 16 stycznia 2020 r. odwołał się od ww. decyzji organu I instancji, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 30 listopada 2022 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 195/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja została wydana bez rozważenia okoliczności wynikającej z regulacji zawartej w art. 189g k.p.a. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, było wymierzenie Skarżącemu, w oparciu o art. 194 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987, ze zm.), administracyjnej kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym przez Spółkę zezwoleniem. Stosownie do brzmienia obowiązującego w dacie popełnienia naruszenia art. 194 ust. 1 pkt 4 i art. 194. ust. 3 (w dniu wydania decyzji w I instancji art. 194 ust. 4) ustawy o odpadach administracyjną kara za tego typu przewinienie wynosi nie mniej niż 1.000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000 zł.
Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd pierwszej instancji miał na uwadze, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 202 ustawy o odpadach, w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.
Na gruncie analogicznie brzmiącego przepisu art. 281 ustawy Prawo ochrony środowiska, NSA sformułował wykładnię dotyczącą pojęcia "odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej", którą zdaniem Sądu można z powodzeniem odnieść do administracyjnych kar pieniężnych, wydawanych na podstawie art. 194 ustawy o odpadach, albowiem mechanizm wymierzenia tych kar jest analogiczny. W świetle wykładni przedstawionej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2017 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 247/16 (dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) do administracyjnych kar pieniężnych, nie znajduje zastosowania art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, określający terminy przedawnienia dopuszczalności wydania decyzji, ustalającej zobowiązanie podatkowe. Brak jest bowiem możliwości przełożenia pojęcia obowiązku podatkowego na grunt regulacji dotyczących administracyjnych kar pieniężnych wydawanych w oparciu o art. 194 w związku z art. 198 i 199 u.o. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, norma z art 68 § 1 Ordynacji podatkowej nie może być zastosowana ani wprost ani z uwzględnieniem modyfikacji, w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych nakładanych na gruncie ustawy p.o.ś.
Ordynacja podatkowa reguluje kwestię przedawnienia w przepisach art. 68 -71, przy czym o ile ogólny termin przedawnienia zobowiązań podatkowych, bez względu na sposób ich powstania, normuje art. 70, to art. 68 wprowadza ograniczenie terminu do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe (w stosunku do którego dopiero po skutecznym doręczeniu takiej decyzji zacznie biec termin przedawnienia, o jakim mowa w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej). Powyższe rozróżnienie na termin przedawnienia zobowiązania podatkowego oraz termin przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania ma związek ze zdefiniowanym w art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej sposobem powstawania zobowiązań podatkowych - co może nastąpić z mocy prawa, z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie takiego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 1), bądź na skutek doręczenia decyzji ustalającej wysokość tego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 2).
Jak wyjaśnił NSA, w pierwszym przypadku zobowiązanie powstaje z mocy ustawy, gdy nastąpi zdarzenie, z którym ustawa ta łączy powstanie zobowiązania podatkowego, bez konieczności wykonania jakichkolwiek czynności dodatkowych przez podatnika czy też organ podatkowy. Zdarzeniem tym jest np. osiągnięcie dochodu, przychodu, czy też dokonanie obrotu. Jest to więc stan faktyczny, który musi wystąpić, aby mogło powstać zobowiązanie. Wydana w tym przypadku decyzja ma charakter deklaratoryjny, ponieważ określa się w niej wysokość zobowiązania, które już powstało wcześniej, z mocy prawa (por. L. Etel w: C. Kosikowski, L.Etel, R. Dowgier, P. Pietrasz, S. Presnarowicz, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2007 r.,s. 186).
W przypadku zobowiązania, które powstaje w wyniku działania organu podatkowego, istnieje ono od dnia doręczenia decyzji ustalającej to zobowiązanie. Oczywiście również w tym przypadku musi zaistnieć ustawowy obowiązek podatkowy i określona prawem możliwość powstania zobowiązania, żeby jednak zobowiązanie faktycznie powstało, ponieważ musi nastąpić doręczenie decyzji ustalającej jego wysokość. Decyzja ustalająca (wymiarowa) ma charakter konstytutywny z uwagi na to, że tworzy nowy stosunek prawny. Jej doręczenie skutkuje powstaniem nowego zobowiązania podatkowego (por. L. Etel, w: C. Kosikowski, L. Etel, R. Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2011, s. 243-244).
Zgodnie z treścią art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie trzech lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Przepis ten stanowi więc, że termin do wydania decyzji kształtującej biegnie od momentu powstania obowiązku podatkowego, którym zgodnie z art. 4 Ordynacji podatkowej, jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. Tak rozumiany obowiązek podatkowy ulega konkretyzacji, tj. przekształca się dopiero w zobowiązanie podatkowe, czyli w jeden ze sposobów wskazanych w art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej, a więc z mocy prawa lub w drodze doręczenia decyzji właściwego organu.
Oznacza to, że w sprawie dotyczącej administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych w trybie art. 288 p.o.ś., nie ma zastosowania art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, ponieważ w przypadkach, w których ten przepis znajduje zastosowanie musi istnieć wcześniej obowiązek podatkowy określony w ustawie, który ciąży na podatniku, zaś zobowiązanie podatkowe powstaje dopiero z dniem prawidłowego doręczenia wydanej przez organ podatkowy decyzji ustalającej wysokość tego zobowiązania (decyzji wymiarowej).
Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że stanowisko to należy również odnieść do administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych w oparciu o art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach. Nie można w przypadku administracyjnych kar pieniężnych ustalić istnienia jakiegokolwiek obowiązku ich zapłaty w związku z dokonaniem naruszenia, aż do czasu ustalenia tego obowiązku w decyzji przez właściwy organ. Obowiązek taki nie wynika z żadnego przepisu ustawowego. Powyższe oznacza, że podobnie jak brak jest możliwości przełożenia pojęcia obowiązku podatkowego na grunt regulacji dotyczących administracyjnych kar pieniężnych wydawanych na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 305 i art. 305a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.o.ś., tak brak jest takiej możliwości jeżeli chodzi o kary wydawane w trybie art. 194, w związku z 198 i 199 ustawy o odpadach.
Sąd przyjął, że w sytuacji, w której do administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, nie znajdzie zastosowania art. 68 § 1 O.p., regulujący kwestię przedawnienia dopuszczalności ustalenia zobowiązania podatkowego, to do przedawnienia takiej kary stosuje się przepisy k.p.a., regulujące kwestię przedawnienia dopuszczalności wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (o ile przepisy odrębne nie stanowią inaczej, vide art. 189g § 2 k.p.a.), w tym regulacje, dotyczące np. przerwania i zawieszenia biegu terminu przedawnienia zastosowanie (art. 189h k.p.a.).
Analogiczne stanowisko co do braku możliwości stosowania art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej do administracyjnych kar pieniężnych z uwagi na nieistnienie, przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie, obowiązku podatkowego, który taka decyzja miałaby konkretyzować, jest ugruntowane w orzecznictwie NSA w sprawach o wymierzenie administracyjnych kar pieniężnych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 2094 tj.). I tak w wyroku NSA z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 542/20, publ. CBOSA, wskazano: "Po stronie urządzającego gry hazardowe, nie powstaje przed wydaniem decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej żadna skonkretyzowana powinność zapłaty tej kary. Do momentu wydania takiej decyzji na stronie nie ciąży żaden, nawet abstrakcyjny i ogólny obowiązek prawny zapłaty kary - co wynika z samej natury sankcji administracyjnej i jest zasadniczą okolicznością odróżniającą zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej od zobowiązania podatkowego. Ta okoliczność przesądza o niemożności zastosowania w odniesieniu do decyzji nakładającej karę pieniężną na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych instytucji przedawnienia prawa do wydania decyzji z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej (por. np. wyroki NSA z dnia: 5 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1249/21; 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 1017/20 i II GSK 1018/20; 4 marca 2020 r" sygn. akt II GSK 53/20; 26 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1479/16; 8 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 3533/17; 12 grudnia 2018 r" sygn. akt II GSK 4299/16; publ. CBOSA).".
I tak stosownie do brzmienia art. 189g § 1 k.p.a., administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa.
Natomiast w myśl art. 189h § 1 k.p.a. bieg terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przerywa ogłoszenie upadłości strony. Po myśli art.189h § 4 k.p.a. natomiast bieg terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu z dniem:
1) wniesienia środka zaskarżenia od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej do sądu administracyjnego albo sądu powszechnego, albo skargi kasacyjnej od prawomocnego orzeczenia w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej;
2) wniesienia żądania ustalenia przez sąd powszechny istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa;
3) doręczenia zarządzenia zabezpieczenia w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy odrębne przewidują możliwość zarządzenia zabezpieczenia.
Wśród przesłanek zawieszenia biegu przedawnienia przepis nie wymienia okoliczności w postaci wydania decyzji przez organ I instancji. Ustawodawca wiąże więc skutek zawieszenia biegu terminu przedawnienia dopiero z wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Należy uznać zatem, że wydanie i doręczenie decyzji przez organ I instancji nie wpływa na bieg terminu przedawnienia przez jego zawieszenie.
Takie też stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 listopada 2021 r. II GSK 1534/21, publ. CBOSA, stwierdzając że: "Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał również, że art. 189h k.p.a., który reguluje przerwanie i zawieszenie biegu terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, nie wymienia jako przyczyny przerwania biegu terminu wydania decyzji nieostatecznej. Stanowisko to potwierdza treść art. 189h §4 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym bieg terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu z dniem wniesienia środka zaskarżenia od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej do sądu administracyjnego albo sądu powszechnego, albo skargi kasacyjnej od prawomocnego orzeczenia w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej. Zatem ustawodawca wiąże skutek zawieszenia biegu terminu przedawnienia dopiero z aktem wniesienia skargi do sądu administracyjnego, nie zaś z wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, która nie jest decyzją ostateczną.".
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznanej sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję oraz z uwagi na bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia tej kary i zasądził koszty postępowania.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Główny Inspektor Ochrony Środowiska zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
1) naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. art. 194 ust. 1 pkt 4 i 202 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 dalej ustawa o odpadach ) w zw. z 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 dalej Ordynacja) poprzez przyjęcie, iż do przedmiotowych decyzji administracyjnych nie mają zastosowania przepisy Ordynacji w zakresie przedawnienia,
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. w zw. z art. 189g § 1 Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwana dalej k.p.a.) poprzez przyjęcie, iż w sprawie mają zastosowanie wskazane przepisy k.p.a. w zakresie biegu terminu przedawnienia,
c. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. w zw. z art. 189g § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez zastosowanie w sprawie art. 68 § 1 ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 dalej Ordynacja) zamiast art. 189g § 1 k.p.a.,
d. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa poprzez przyjęcie, iż wskazane przepisy Ordynacji podatkowej nie mają zastosowania w sprawie,
e. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. art. 194 ust. 4 i 202 ustawy o odpadach w zw. z 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji poprzez przyjęcie, iż decyzja organu odwoławczego wydana po upływie okresu 3-letniego okresu przedawnienia narusza prawo, pomimo iż taka decyzja co najwyżej reformuje wysokość zobowiązania pieniężnego, a nie kreuje nowe zobowiązanie podatkowe, stąd też nie ma miejsca przedawnienie możliwości orzekania przez organ odwoławczy,
f. art. 145 § 3 p.p.s.a., poprzez umorzenie postępowania administracyjnego, pomimo braku przesłanek ku temu w postaci przedawnienia możliwości nałożenia kary administracyjnej;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów materialnych:
a. art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 dalej Ordynacja) poprzez przyjęcie, iż wskazane przepisy Ordynacji podatkowej nie mają zastosowania w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, iż decyzja organu I instancji nie tworzy zobowiązania,
b. art. 194 ust. 1 pkt 4 i 202 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez przyjęcie, iż do przedmiotowych decyzji administracyjnych mają zastosowanie przepisy k.p.a. w zakresie przedawnienia tj. art. 189g § 1 oraz art. 189h § 1 i 4 pkt 1 k.p.a.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne GIOŚ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych. Nadto na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzekł się przeprowadzenia rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak wskazano, ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wobec tego istotnego znaczenia nabiera prawidłowe przytoczenie podstawy kasacyjnej, przez co należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por.: postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, CBOSA). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek podania, które konkretnie przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej nie wystarczy wymienić w luźny sposób kilku przepisów. Trzeba indywidualnie uzasadnić każdy zarzut formułowany wobec każdego z przepisów, które w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszył sąd pierwszej instancji (por.: wyroki NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18 i z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1070/19, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.
W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie przywołując przepisy art. 173 §1 p.p.s.a., oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały rozbudowane i wskazują zarówno na naruszenie przepisów postępowania, jak i na naruszenie prawa materialnego, ale tak naprawdę oscylują wokół jednej kwestii, od rozstrzygnięcia której zależy ich zasadność - idzie o to, czy do administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów bez posiadanego zezwolenia (194 ust.4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach) ma odpowiednie zastosowanie art. 68 § 1 O.p., czy też ewentualne przedawnienie nałożenia tej kary powinno być oceniane według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 189g § 1 i art. 189h), stąd też rozpoznanie zarzutów kasacyjnych umożliwia ich łączne omówienie.
Nakreślona wyżej kwestia była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie spraw w dużej mierze o analogicznych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych, w szczególności w wyroku z dnia 14 stycznia 2025 r., III OSK 1181/23 , z dnia 18 marca 2025 r., III OSK 1884 /23 . Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela argumentację zaprezentowaną w tychże wyrokach, toteż argumentacja przedstawiona dalej jest z nią zasadniczo zbieżna.
Zgodnie z art. 202 ustawy o odpadach w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Art. 68 § 1 O.p. stanowi, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W myśl art. 21 § 1 pkt 1 O.p. zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Art. 21 § 1 pkt 2 O.p. stanowi, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania.
Przełożenie powołanych przepisów O.p. na grunt administracyjnej kary pieniężnej, wymierzanej na podstawie przepisów ustawy o odpadach, w tym art. 194 ust. 4, jest zabiegiem niemożliwym do racjonalnego przeprowadzenia. Nie można bowiem w przypadku tego rodzaju kary ustalić istnienia jakiegokolwiek obowiązku jej zapłaty z tytułu przetwarzania odpadów bez wymaganego prawem zezwolenia do czasu ustalenia tego obowiązku w decyzji wydanej przez właściwy organ. Obowiązek taki nie wynika bowiem z żadnego przepisu ustawowego. Decyzja w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest decyzją kształtującą stosunek administracyjnoprawny, a zatem posiada charakter konstytutywny (ustalający). Jednocześnie jest ona decyzją całkowicie inną aniżeli decyzja wymiarowa, której istotą jest konkretyzacja istniejącego wcześniej stosunku prawnego. Po stronie skarżącego nie powstała przed wydaniem decyzji w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej żadna skonkretyzowana powinność zapłaty tej kary. Do momentu wydania takiej decyzji na stronie w ogóle nie ciążył zatem żaden, nawet abstrakcyjny i ogólny, ustawowy obowiązek zapłaty kary pieniężnej, co wynika z samej natury sankcji administracyjnej i jest zasadniczą okolicznością różniącą zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej od zobowiązania podatkowego. Przesądza to o niemożności zastosowania w odniesieniu do decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną norm z art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 o.p.
Z kolei art. 189a § 2 k.p.a. stanowi, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:
1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,
3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,
4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,
5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,
6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.
Powołany przepis został dodany do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z tą zmianą, do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - Administracyjne kary pieniężne, w tym wspomniany przepis art. 189a. Z uzasadnienia projektu powołanej ustawy nowelizującej wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). Miały one w konsekwencji stanowić uzupełnienie zidentyfikowanych niedostatków, a zatem także braków (luk) w ustawach prawa administracyjnego materialnego. Podstawowe znaczenie na etapie określania zakresu obowiązywania kodeksowych zasad nakładania, wymierzania i udzielania ulg w wykonaniu administracyjnych kar pieniężnych przypisać należy treści powołanego wyżej przepisu art. 189a § 2 k.p.a. Ustalenia bowiem wymaga, czy dany przepis odrębny wyłącza zastosowanie regulacji kodeksowej. Na gruncie art. 189a § 2 k.p.a. rzecz dotyczy tego, czy dany aspekt odpowiedzialności administracyjnej został w ogóle przez ustawodawcę w przepisach pozakodeksowych uregulowany (por. A. Wróbel (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1196). Przepisem regulującym przedawnienie nakładania administracyjnych kar pieniężnych w dziale IVa k.p.a. jest art. 189g, który stanowi, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa.
Odnosząc się do zawartego w art. 202 u.o. odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów działu III O.p., przypomnieć należy, że w doktrynie oraz w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że przez "odpowiednie stosowanie" określonych przepisów rozumie się zarówno stosowanie tych przepisów bezpośrednio, odstąpienie od ich zastosowania, jak i stosowanie ich z modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być "odpowiednio" zastosowana. Odpowiednie stosowanie nie przesądza o bezpośrednim lub o automatycznym stosowaniu określonej regulacji. Jest to uzależnione m.in. od oceny charakteru instytucji prawnej, wyznaczonej przede wszystkim przez przepisy (określane czasem jako regulacja główna) odnoszące się bezpośrednio do instytucji, do której mają się odnosić "odpowiednio stosowane" przepisy. Przepisy O.p. dotyczące przedawnienia nie znajdują zastosowania w tej sprawie z uwagi na nieadekwatność regulacji zawartej w O.p. w zakresie przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych. W świetle regulacji ustawy o odpadach, która to ustawa nie zawiera własnych unormowań w zakresie przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych, a jedynie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów działu III O.p. - przyjąć należało, że regulacja ustawy o odpadach w zakresie kary, o której mowa w art. 194 ust. 4, nie zawiera unormowań dotyczących przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a zatem z mocy art. 189a § 2 k.p.a. w sprawie ma zastosowanie art. 189g § 1 k.p.a. Jednocześnie zauważyć należy, że niestosowanie w odniesieniu do przedmiotowej kary przepisów O.p. o przedawnieniu nie stanowi naruszenia zakazu wykładni per non est w odniesieniu do przepisu art. 202 ustawy o odpadach, który odsyła do działu III O.p. Niestosowanie do ocenianej konstrukcji administracyjnej kary pieniężnej przepisów O.p. o przedawnieniu nie oznacza zakazu odpowiedniego stosowania do tej kary innych instytucji prawa, przewidzianych w tym dziale O.p.
Powyższe rozważania implikują konkluzję o niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej, bowiem zasadzają się one - wszystkie - na założeniu, że do administracyjnej kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem ma odpowiednie zastosowanie art. 68 § 1 O.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to założenie jest błędne. Nie doszło zatem do naruszenia powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania. Dotyczy to również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a., będącego tzw. przepisem wynikowym, i art. 145 § 3 p.p.s.a., przewidującego możliwość umorzenia postępowania administracyjnego, ilekroć są ku temu podstawy. Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie oceny Sądu I instancji, w myśl której - przy założeniu stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - upłynął termin przedawnienia nałożenia kary.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.