III OSK 237/22

III OSK 237/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
659
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Go 167/21 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2021-10-28
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 183 § 1 i § 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 34 § 1 i § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt II SAB/Go 167/21 w sprawie ze skargi K. W. na przewlekłość postępowania Rady Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 167/21 oddalił skargę K. W. (dalej jako: skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Radę Gminy D. (dalej także jako: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 16 maja 2021 r. skarżący zwrócił się do organu, w nawiązaniu do sesji Rady Gminy z dnia 10 maja 2021 r., o:
- udostępnienie protokołów z posiedzeń (tych wyjazdowo objazdowych) komisji bezpieczeństwa, które odbyły się w okresie międzysesyjnym (15 marca – 10 maja);
- udzielenie informacji w jakim składzie odbywały się w tym czasie posiedzenia komisji bezpieczeństwa (lista obecności), przy czym skarżący podkreślił, że podczas sesji radny Ł. mówi, że spotykały się 3 osoby, a radna B., że byli to wszyscy. Jak było naprawdę?;
- w odniesieniu do petycji w sprawie drogi [...] w G., udzielenie informacji jak radny Ł. jest w stanie optycznie/wzrokowo określić obecność lub nie chemii budowlanej w drodze, o której mowa? Czyżby miał w oczach IR, a w głowie całą bibliotekę i w ten sposób określił skład wypełnienia drogi? Jeśli nie to skarżący wniósł o wykazanie, jaką metodyką posłużono się potwierdzając brak chemii budowlanej w omawianej drodze;
- w odniesieniu do wniosku o aktualizację statutu sołectwa U., skarżący zwrócił się o wskazanie skąd radna T. posiada informację, że składającemu wniosek nie podobały się fakty wyboru tego konkretnego protokolanta na zebraniu wiejskim sołectwa U. we wrześniu 2020? Skarżący wniósł o udostępnienie dokumentu potwierdzającego ten fakt, tj. o udostępnienie tego wniosku, jednocześnie przypominając, że organ porusza się w graniach prawa i w sferze faktów i nie ma tu miejsca na domysły i przypuszczenia, a jeśli radna T. miała problem z interpretacją wniosku to posiada narzędzia pozwalające jej uzyskać więcej szczegółów, czy też informacji potrzebnych do jego rozpatrzenia w oparciu o fakty. W związku z tym skarżący zawnioskował o wskazanie, czy radna T. wie, jakie są to narzędzia? Wniosek został złożony w dniu 10 marca, czy wnioskodawca otrzymał już jakąś odpowiedź? Czy otrzymał informację o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku jeśli nie został rozpatrzony w terminie 30 dni? Czy radna T. naprawdę nie zna protokolanta zebrania wiejskiego sołectwa U. z września 2020? Radna podczas sesji mówi, że jest to pracownik urzędu i nawet nie wie kto to był i nie zna tej osoby. Skarżący stwierdził, że zastanawiające zatem jest jak rozpatrzony był ten wniosek. Na słowo czy na podstawie faktów i dokumentów? W związku z tym zwrócił się o udostępnienie protokołów z komisji skarg, wniosków i petycji z posiedzeń, które odbyły się w okresie międzysesyjnym (15 marca – 10 maja), a jeśli radna T. faktycznie nie zna pracownika Urzędu Gminy D., to zawnioskował o zapoznanie radną T. ze wszystkimi pracownikami urzędu, ewentualnie wszystkich pracowników urzędu z radną T.
Pismem datowanym na dzień 31 maja 2021 r. organ, działając na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zawiadomił skarżącego, że nie jest możliwe załatwienie jego wniosku w ustawowym terminie i w związku z tym ustalił nowy termin załatwienia sprawy na dzień 17 czerwca 2021 r. podając jako powód przedłużenia terminu czasochłonność przygotowania informacji, których udostępnienia żąda skarżący, zważywszy szczególnie na zakres złożonego wniosku. Organ dodał, że przygotowanie rzetelnej odpowiedzi na żądanie skarżącego wiąże się z uzyskaniem informacji z kilku źródeł.
Następnie w piśmie z dnia 15 czerwca 2021 r. organ przekazał skarżącemu protokoły posiedzeń komisji bezpieczeństwa z określonego przez niego okresu, tj. od dnia 15 marca 2021 r. do dnia 10 maja 2021 r. wyjaśniając jednocześnie, że w posiedzeniach komisji przeprowadzonych w dniu 22 kwietnia 2021 r. oraz w dniu 30 kwietnia 2021 r. uczestniczyło po 4 członków komisji.
W odniesieniu do petycji dotyczącej drogi [...] w G. organ poinformował skarżącego, że radny J. Ł. ocenił drogę podczas wizji lokalnej, nie stwierdzając obecności szkodliwej chemii budowlanej organoleptycznie oraz dodał, że radny J. Ł. ukończył kierunek ochrony środowiska na Akademii Rolniczej w P., a oceniając skład posłużył się własną wiedzą i doświadczeniem.
Nawiązując z kolei do wniosku o aktualizację statutu U. organ poinformował, że pytanie skarżącego w zakresie: "skąd radna T. posiada informację, że składającemu wniosek nie podobał się fakt wyboru tego konkretnego protokolanta na zebraniu wiejskim sołectwa U. we wrześniu 2020? Proszę o udostępnienie dokumentu potwierdzającego ten fakt. Proszę o udostępnienie tego wniosku. Przypomnę, że poruszają się Państwo w granicach prawa i w sferze faktów. Nie ma tu miejsca na domysły i przypuszczenia. Jeśli radna T. miała problem z interpretacją wniosku to posiada narzędzia pozwalające jej uzyskać więcej szczegółów czy też informacji potrzebnych do jego rozpatrzenia w oparciu o fakty. Czy radna T. wie jakie są to narzędzia?", zgodnie z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest przedmiotem informacji publicznej. Organ poinformował również, odnosząc się do wcześniejszej korespondencji, że wnioskodawca otrzymał odpowiedź w dniu 17 maja 2021 r. a termin nie został wydłużony ze względu na problemy z interpretacją złożonego pisma.
Organ uznał, że wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi także żądanie skarżącego w zakresie odpowiedzi na pytanie: "Czy radna T. naprawdę nie zna protokolanta zebrania wiejskiego sołectwa U. z września 2020? Radna podczas sesji mówi, że jest to pracownik urzędu i nawet nie wie kto to był i nie zna tej osoby. Zastanawiające zatem jest jak rozpatrzony był ten wniosek. Na słowo czy na podstawie faktów i dokumentów?".
Jednocześnie organ przekazał skarżącemu protokoły z komisji skarg, wniosków i petycji z posiedzeń, które odbywały się w okresie międzysesyjnym i poinformował jednocześnie, że stwierdzenie skarżącego "Jeśli radna T. faktycznie nie zna pracownika Urzędu Gminy D. to zawnioskował o zapoznanie radną T. ze wszystkimi pracownikami urzędu, ewentualnie wszystkich pracowników urzędu z radną T.", nie jest przedmiotem wniosku zgodnie z art. 241 k.p.a.
K. W. w piśmie z dnia 16 lipca 2021 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 16 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej i zarzucając organowi naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji w terminie wyznaczonym przez organ, skarżący wniósł o stwierdzenie, że doszło w niniejszej sprawie do przewlekłości oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł przede wszystkim, że organ wydłużając termin odpowiedzi na jego wniosek z powołaniem się na czasochłonność przygotowywanej informacji i konieczność zasięgnięcia informacji z wielu źródeł, nie wskazał z czego ta pracochłonność wynika, z jakich źródeł organ musi zasięgnąć informacji celem realizacji wniosku, jakie czynności należy podjąć, by informacje te uzyskać i jakiej wymagałoby to pracy. Skarżący podkreślił, że jego wniosek składał się zaledwie z 4 pytań i dotyczył udostepnienia kilku dokumentów, a więc w jego ocenie przedstawione przez organ uzasadnienie przedłużenia terminu rozpoznania wniosku jest niewystarczające i nie usprawiedliwia przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie. Skarżący podkreślił jednocześnie, że niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jedynie w celu "odroczenia" na okres dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w części dotyczącej przewlekłości w rozpoznaniu podania skarżącego zakwalifikowanego przez organ jako wniosek z art. 241 k.p.a. oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie w całości. Organ wskazał, że już wstępna analiza wniosku skarżącego wskazuje na to, że zawiera on zarówno żądania dotyczące udostępnienia informacji publicznej, jak i ocenę działalności organu, a także oceny i zapatrywania autora wniosku, a więc samo oddzielenie żądań, które powinny być rozpatrzone w trybie dostępu do informacji publicznej od pozostałych wymagało dokonania analizy pisma. Następnie organ wyjaśnił, że w świetle żądań sformułowanych przez skarżącego niezbędne było zasięgniecie stanowisk określonych radnych, a także zgromadzenie dokumentacji od Komisji skarg, wniosków i petycji, a także Komisji Bezpieczeństwa. Organ dodał, że radnych nie łączy z organem stosunek pracy, czy też innego rodzaju podległości służbowej umożliwiającej natychmiastowe ich wysłuchanie, co naturalnie wydłuża czas pozyskiwania danych. W ocenie organu nie bez znaczenia okazała się również konieczność przeprowadzenia analizy podania pod kątem możliwości zakwalifikowania go jako wniosku z art. 241 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, organ stwierdził, że zważywszy na formę podania skarżącego, jak i zakres jego żądań, nie można uznać, aby organ działał w niniejszym postępowaniu przewlekle, czy też nie dochował obowiązku informacyjnego zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 167/21 oddalił skargę K. W. na przewlekłość postępowania Rady Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że analiza wniosku skarżącego prowadzi do konstatacji, że zawierał on zarówno żądania dotyczące udzielenia informacji publicznej, jak i ocenę działalności organu, a tym samym w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim organ zasadnie po otrzymaniu wniosku i przy czynnościach wstępnych zastosował normy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w odpowiedzi na wniosek dotyczący informacji publicznej, podmiot zobowiązany winien jest podjąć określone czynności, tj.: udostępnić informację w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 ustawy), bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy) lub też powiadomić na piśmie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 ustawy). Jak wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim, stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 2 ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim podkreślił jednocześnie, że w przepisie art. 13 ust. 2 ustawy nie wskazano jakichkolwiek kryteriów stanowiących, jakie powody niemożności udostępnienia informacji w terminie 14 dni należy uznać za dopuszczalne, a jakie nie i wskazał w związku z tym, że w doktrynie przyjmuje się, że jest to konstrukcja analogiczna do postanowień art. 36 k.p.a., jednakże ograniczona dwumiesięcznym terminem instrukcyjnym, co prowadzi do wniosku, że katalog ten ma charakter otwarty. Sąd I instancji wyjaśnił, że wspomniana regulacja ma na celu poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach przedłużenia terminu rozpoznania wniosku, a oceny zasadności wskazanych przyczyn przedłużenia terminu rozpoznania wniosku należy dokonywać przez pryzmat przepisów określających termin na załatwienie takiej sprawy (art. 13 ust.1 ustawy) oraz przepisów określających zakres orzekania Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność (art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że nie zawsze przewlekłość w dostępie do informacji publicznej następuje wtedy, gdy podmiot zobowiązany w terminie 14 dni od chwili złożenia wniosku ani nie udzieli informacji, ani nie wyda decyzji odmownej, bowiem niektóre wnioski o udostępnienie informacji publicznej dotyczyć mogą kwestii wymagających wyjaśnienia i w tym celu podjęcia przez organ odpowiednich działań.
WSA w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją. W ocenie Sądu I instancji, treść wniosku skarżącego nie była bowiem precyzyjna, gdyż wniosek zawierał żądania dotyczące udzielenia informacji publicznej, jak i ocenę działalności organu, a więc organ musiał ustalić, czy zakres żądania wniosku odnosi się do materii unormowanej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też k.p.a., a więc w rozpoznawanej sprawie zaistniała konieczność wyjaśnienia jej złożonych okoliczności. W związku z tym Sąd I instancji uznał, że podważanie w skardze prawidłowości zastosowania przez organ tej prawnej formy działania, jaka została przewidziana przez ustawodawcę w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest bezpodstawne, gdyż przepisy tej ustawy pozwalają na taki tryb procedowania, a na dzień złożenia skargi nie doszło do przekroczenia terminu 2 miesięcy na załatwienie wniosku. Z kolei okoliczności sprawy, zdaniem Sądu I instancji, usprawiedliwiały przedłużenie 14-dniowego terminu na rozpoznanie wniosku. Dlatego w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim nie można zarzucić organowi wykonywania czynności pozornych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżącego i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych, oraz zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 34 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niezasadne przyjęcie, że nie istnieją żadne kryteria oceny dowodów opóźnienia w realizacji wniosku, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że wydłużenie terminu na zasadzie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega kontroli sądowej i może zajść tylko w okolicznościach przewidzianych prawem, a więc bezpodstawne jest twierdzenie, że każda okoliczność może uzasadniać zastosowanie art. 13 ust. 2 cyt. ustawy, gdyż taka konkluzja prowadziłaby do możliwości dowolnego stosowania tego przepisu. Innymi słowy - z samej okoliczności, iż katalog przyczyn wydłużenia terminu w myśl art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest otwarty, nie wynika, że nie istnieją żadne kryteria oceny powodów opóźnienia w realizacji wniosku. W związku z powyższym strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim na gruncie niniejszej sprawy błędnie uznał, że organ prawidłowo wydłużył termin odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a zatem zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy wskazując, że Sąd I instancji nie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie istnieją żadne kryteria oceny powodów opóźnienia realizacji wniosków, tylko że art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ich nie precyzuje, co z kolei umożliwia odwołanie się do kryteriów zawartych w przepisach innych ustaw, np. k.p.a. czy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 34 § 1 k.p.a. organ zauważył, że przepis ten odnosi się do wyznaczenia przedstawiciela strony i nie ma związku ze sprawą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej podniesiono jeden zarzut i tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut ten okazał się nieskuteczny.
Z jego treści wynika, że strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia "art. 34 § 1 pkt 1" ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – dalej: k.p.a. w związku z art. art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. w niezasadnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, że nie istnieją żadne kryteria oceny powodów opóźnienia w realizacji wniosku, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
Przede wszystkim w odniesieniu do zarzutu wskazanego w skardze kasacyjnej jako naruszenie "art. 34 § 1 pkt 1 k.p.a." należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). O spełnieniu warunku przytoczenia podstawy zaskarżenia nie może świadczyć powołanie się przez stronę skarżącą kasacyjnie na "art. 34 § 1 pkt 1 k.p.a.", bowiem przepis taki nie istnieje w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 34 k.p.a. składa się z dwóch paragrafów, które nie dzielą się na mniejsze jednostki redakcyjne. Niezależnie jednak od tego, art. 34 § 1 i 2 k.p.a. dotyczy obowiązku zapewnienia stronie właściwej reprezentacji w postępowaniu administracyjnym, i tak w art. 34 § 1 k.p.a. sformułowano obowiązek organu wystąpienia do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony, zaś w art. 34 § 2 wskazano, że w przypadku konieczności podjęcia czynności niecierpiącej zwłoki organ administracji publicznej wyznacza dla osoby nieobecnej przedstawiciela uprawnionego do działania w postępowaniu do czasu wyznaczenia dla niej przedstawiciela przez sąd. W sytuacji, gdy w ramach omawianego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość stanowiska Sądu I instancji w zakresie dotyczącym kryteriów oceny powodów opóźnienia w realizacji wniosku, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., nie odnosząc się do reprezentacji strony w postępowaniu administracyjnym, zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny. Dodać przy tym należy, że sąd administracyjny sprawując kontrolę działalności organów administracji publicznej przepisów k.p.a. nie stosuje, a jedynie dokonuje oceny ich zastosowania przez organy i podmioty zobowiązane do stosowania przepisów k.p.a. w odpowiednim zakresie.
Niezależnie jednak od powyższego, z uwagi na konstrukcję omawianego zarzutu przypomnieć należy, że koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że podnoszone zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę, a podnosząc zarzut w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 lipca 2021 r., II GSK 1414/18, III FSK 3748/21). Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). Następstw tych strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, a więc już z tego powodu zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł odnieść skutku.
Co jednak najistotniejsze, strona skarżąca kasacyjnie naruszenia "art. 34 § 1 pkt 1 k.p.a." w związku z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. upatruje w przyjęciu przez Sąd I instancji, że "nie istnieją żadne kryteria oceny powodów opóźnienia w realizacji wniosku, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p.". Natomiast analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, jak zauważył zresztą organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że Sąd I instancji nie wyraził takiego poglądu, a zatem nie mógł takim poglądem naruszyć jakiegokolwiek przepisu prawa, w tym i art. 34 § 1 lub § 2 k.p.a., czy też art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że "w przepisie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie wskazano jakichkolwiek kryteriów stanowiących, jakie powody niemożności udostępnienia informacji w terminie 14 dni należy uznać za dopuszczalne, a jakie nie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to konstrukcja analogiczna do postanowień art. 36 K.p.a. jednakże ograniczona dwumiesięcznym terminem instrukcyjnym. Katalog ten ma zatem charakter otwarty. Wspomniana regulacja ma na celu poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach przedłużenia terminu rozpoznania wniosku. W konsekwencji oceny zasadności wskazanych przyczyn przedłużenia terminu rozpoznania wniosku, należy dokonywać przez pryzmat przepisów określających termin na załatwienie takiej sprawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) oraz przepisów określających zakres orzekania Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność (art. 149 § 1 p.p.s.a.)". Sąd I instancji nie przyjął zatem, wbrew twierdzeniom ze skargi kasacyjnej, że nie istnieją żadne kryteria oceny powodów opóźnienia w realizacji wniosku, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a wyjaśnił jedynie, że w przepisie tym nie wskazano wprost kryteriów stanowiących jakie przyczyny nieudostępnienia informacji w terminie 14 dni należy uznać za uzasadnione, co pozwala na odwołanie się w tym zakresie do uregulowań zawartych w innych ustawach, np. w k.p.a. lub p.p.s.a. i na tej podstawie uznał, że konieczność wyjaśnienia złożonych okoliczności sprawy wywołana zakresem wniosku skarżącego mogła stanowić podstawę do przedłużenia terminu rozpoznania jego żądania na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie jest zatem tożsame ze stanowiskiem przypisywanym Sądowi I instancji przez stronę skarżącą kasacyjnie, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.
Dodatkowo wskazać należy, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu naruszenia "art. 34 § 1 pkt 1 k.p.a." w związku z art. 13 ust. 1 i art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje także na niedokonanie przez Sąd I instancji wyczerpujących w jej ocenie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, tj. w zakresie oceny treści istotnego dokumentu sprawy, jakim jest pismo organu z dnia 31 maja 2021 r., w którym poinformowano skarżącego o konieczności przedłużenia terminu rozpoznania jego wniosku z dnia 16 maja 2021 r. z uwagi na czasochłonność przygotowania odpowiedzi wywołaną zakresem żądania. Tymczasem chcąc skutecznie zakwestionować prawidłowość oceny takich dokumentów, jak wniosek o udostępnienie informacji publicznej lub odpowiedź na tego rodzaju wniosek, a więc w realiach niniejszej sprawy pismo organu z dnia 31 maja 2021 r., należy wskazać przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów. Konieczne jest zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie. Niewątpliwie standardy takie wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 k.p.a, zgodnie z którym "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...)". W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowaniem ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Potrzebę taką od lat akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślając, np. że "Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 k.p.a., ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6-12 k.p.a. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji (władzy) publicznej" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, LEX nr 974181; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 33/12; H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224-225). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot, do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21). Powyższe poglądy orzecznictwa formułowane w stosunku do oceny wniosków o udostępnienie informacji publicznej należy odnieść również do oceny dokumentów, jakimi są odpowiedzi na tego rodzaju wnioski. Dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz dokumentu, jakim jest odpowiedź na tego rodzaju wniosek, jest oceną istotnych elementów sprawy udostępnienia informacji publicznej, nie jest zatem wystarczające poprzestanie na wskazaniu na art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. dotyczący terminu udostępnienia informacji publicznej, a tym bardziej na nieistniejący "art. 34 § 1 pkt 1 k.p.a.", bez jednoczesnego powiązania ich z normami wskazującymi sposób czynienia użytku z kompetencji do rozpoznania tego wniosku. Omawiany zarzut, w którym nie powołano art. 7 k.p.a., nie spełnia wymogu prawidłowej konstrukcji, co także przesądza o jego bezskuteczności.
Skoro więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.