III OSK 2369/23

III OSK 2369/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Po 868/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-06-22
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1070
ART. 12 UST. 1 PKT 1 I UST. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Po 868/22 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w B. na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 23 września 2022 r. nr WI.703.44.7.2022.bj.ka w przedmiocie odpadów oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 868/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej "WSA w Poznaniu" lub "Sąd I instancji"), oddalił skargę E. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej "skarżąca") na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "WWIOŚ" lub "organ") z dnia 23 września 2022 r., nr WI.703.44.7.2022.bj.ka, w przedmiocie odpadów.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Zarządzeniem pokontrolnym nr Wl.703.44.7.2022.bj.ka z dnia 23 września 2022 r. – na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070 ze zm.) oraz ustaleń kontroli działalności skarżącej, przeprowadzonej w dniach od 23 lutego do 29 kwietnia 2022 r., udokumentowanej protokołem kontroli Nr WIOS-POZN 28/2022 – WWIOŚ zarządził: 1. Rzetelne prowadzenie ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów – termin realizacji: na bieżąco. 2. Przestrzeganie warunków posiadanej decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów – termin realizacji: na bieżąco. 3. Przestrzeganie warunków posiadanych decyzji udzielających zezwolenia na przetwarzanie odpadów – termin realizacji: na bieżąco. 4. Rzetelne sporządzanie rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami – termin realizacji: sprawozdanie za 2020 r. i 2021 r.; niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych, kolejne: zgodnie z terminem ustawowym. 5. Terminowe wnoszenie należnych opłat Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego za korzystanie ze środowiska – termin realizacji: na bieżąco. WWIOŚ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w powyższym zarządzeniu naruszeń na dzień 21 października 2022 r.
Odnośnie pkt 1 zarządzenia organ wskazał, że kontrolowany podmiot realizując zbieranie, przetwarzanie i wytwarzanie odpadów zobowiązany jest do prowadzenia ewidencji odpadów z zastosowaniem karty przekazania odpadów i karty ewidencji odpadów. Skarżąca ewidencję prowadzi za pomocą indywidualnego konta w bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami, zwanej dalej "BDO". Na podstawie dokumentacji ewidencyjno-sprawozdawczej powziętej z tej bazy (z konta skarżącej) oraz na podstawie okazanych przez skarżącą kart ewidencji organ stwierdził, że 9 rodzajów odpadów zostało zagospodarowanych do końca 2021 r. i powinny znajdować się one na placu magazynowym w ilościach: 15 01 02 - 0,935 Mg; 15 01 03 - 211,563 Mg; 17 01 01 -12,18 Mg; 17 02 01 - 72,367 Mg; 19 12 02 - 8,7 Mg; 19 12 07 - 23,827 Mg; 19 12 12 - 1758,595 Mg; 20 03 03 - 254,7 Mg; 20 03 07 - 240,3480 Mg. Ponadto WWIOŚ podczas kontroli stwierdził, że ilości, jak i rodzaje, wyżej wymienionych kodów odpadów różnią się od stanów magazynowych na dzień 1 stycznia 2022 r. wpisanych w kartach ewidencji w BDO. Jednocześnie podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 23 lutego 2022 r. na placu magazynowym nie stwierdzono magazynowania odpadów o kodach: 15 01 02, 17 01 01 i 19 12 07, które według danych z ewidencji prowadzonej przez skarżącą w BDO powinny znajdować się na placu magazynowym, a znajdowały się tam odpady korzeni i gałęzi (odpad o kodzie 17 02 01 - Drewno) nieoznaczone tabliczką z kodem odpadów. Powyższe, zdaniem organu, świadczy o nierzetelnie prowadzonej ewidencji odpadów w 2021 r. oraz w okresie styczeń-marzec 2022 r.
Odnośnie pkt 2 i 3 zarządzenia pokontrolnego, WWIOŚ wskazał – przywołując przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r., poz. 699 ze zm., dalej "u.o."), w tym art. 66, 67 ust. 1, 3a, 3b, 5 i 6 – że w czasie kontroli stwierdzono, iż skarżąca nie przestrzegała postanowień decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 19 stycznia 2016 r., nr WŚ.6233.124.2014.VII, zezwalającej na zbieranie odpadów w pkt 1.3 podpunkty: 3.4.6, 3.4.7. i 3.4.8., bowiem z przeprowadzonych oględzin terenu wynika, że skarżąca nie oznaczyła na tabliczkach z kodami magazynowanych odpadów napisu "Zbierane", a przez to nie było możliwości rozróżnienia, które magazynowane odpady są przeznaczone do przetwarzania, a które odpady są zbierane. Ponadto organ zaznaczył, iż nie wszystkie miejsca przeznaczone na zbieranie odpadów były oznaczone kodem i nazwą magazynowanego odpadu. Dodatkowo odpady różnego rodzaju magazynowane były w sposób selektywny, lecz nie były zabezpieczone przed mieszaniem się. W ocenie WWIOŚ skarżąca nie przestrzegała także postanowień ww. decyzji Starosty Poznańskiego zezwalającej na przetwarzanie odpadów w zakresie pkt 1.6 i pkt 1.7, ponieważ nie oznaczyła na tabliczkach z kodami napisu "Zbierane", "Przetwarzanie", a więc nie było możliwości rozróżnienia, które magazynowane odpady są przeznaczone do przetwarzania, a które odpady są zbierane. Dodatkowo nie wszystkie miejsca magazynowania były oznakowane kodem i nazwą odpadów, jak również odpady magazynowano obok siebie w sposób niezabezpieczający przed mieszaniem się. Zdaniem organu skarżąca nie przestrzegała także postanowień wspomnianej decyzji Starosty Poznańskiego zezwalającej na przetwarzanie odpadów o kodzie 20 03 03 - Odpady z czyszczenia ulic i placów w pkt 1.5 i w pkt 1.6. Podczas oględzin stwierdzono bowiem, że hałda odpadów nie była przykryta szczelnym materiałem, który zabezpieczałby przed rozwiewaniem i wymywaniem, tj. działaniem czynników atmosferycznych (opadów, wiatru).
Z kolei odnośnie pkt 4 zarządzenia pokontrolnego WWIOŚ wskazał, że skarżąca w związku z prowadzeniem działalności w zakresie zbierania przetwarzania i wytwarzania odpadów była zobowiązana do złożenia Marszałkowi rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za rok 2020 i 2021, co skarżąca wykonała terminowo, tj. sprawozdanie za 2020 r. przekazała za pośrednictwem BDO Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego w dniu 15 marca 2021 r., a sprawozdanie za 2021 r. – w dniu 15 marca 2022 r. Jednakże według organu z ustaleń ostatniej kontroli skarżącej, przeprowadzonej w dniach 19 sierpnia - 31 grudnia 2020 r., zapisanych w protokole kontroli nr WIOS-POZN 207/2020 wynika, że ewidencja odpadów w 2020 r. była prowadzona nierzetelnie. Z kolei podczas obecnej inspekcji WWIOŚ stwierdził, że z uwagi na nierzetelnie prowadzoną ewidencję odpadów w 2020 r. i w 2021 r., nierzetelnie sporządzone zostały również roczne sprawozdanie za rok 2020 i 2021. Jednocześnie organ wskazał na treść art. 75 ust. 1 pkt 2b i art. 76 ust. 1 pkt 2 u.o.
Pismem z dnia 17 września 2020 r. skargę częściową (tj. z wyłączeniem punktu 5) na zarządzenie pokontrolne WWIOŚ z dnia 23 września 2022 r. wniosła skarżąca, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070 ze zm., dalej "u.i.o.ś."), w zw. z art. 66 ust. 1 u.o., poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego bez całościowych ustaleń stanu faktycznego w toku przeprowadzonej kontroli, skutkiem czego błędnie uznano, iż skarżąca nie prowadziła rzetelnej ewidencji odpadów w 2021 r. i w okresie styczeń - marzec 2022 r.; 2) art. 41 ust. 1 u.o., poprzez błędne uznanie, iż skarżąca nie przestrzega warunków posiadanej decyzji, udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów; 3) art. 41 ust. 1 u.o., poprzez błędne uznanie, iż skarżąca nie przestrzega warunków posiadanych decyzji, udzielających zezwolenia na przetwarzanie odpadów; 4) naruszenie art. 75 ust. 1 i 2 u.o., poprzez błędne uznanie, iż roczne sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za rok 2020 i 2021 było nierzetelne. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości punktów 1, 2, 3 i 4 przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego. WWIOŚ wniósł o oddalenie skargi.
W dniu 22 czerwca 2023 r. WSA w Poznaniu wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że z dokumentu protokołu kontroli z dnia 23 lutego 2022 r. wynika jednoznacznie, że w dniu rozpoczęcia kontroli na terenie spółki obecny był jej przedstawiciel – A.M. – specjalista ds. ochrony środowiska, której kontrolujący okazali legitymację służbową oraz wręczyli upoważnienie do kontroli. Przedstawiciel spółki powiadomiła telefonicznie Prezesa Zarządu i uzyskała ustną zgodę do uczestniczenia w oględzinach terenu. Przedstawiciel spółki obecna podczas oględzin miała obowiązek wskazać kontrolującym wszystkie miejsca magazynowania odpadów, co podczas oględzin zrobiła. Sąd I instancji uznał zatem, że zarzut skargi, iż organ błędnie przyjął, że wystąpiły różnice pomiędzy ilością rzeczywistą odpadów wyszczególnionych w uzasadnieniu pkt 1 zarządzenia pokontrolnego o kodach: 15 01 02, 15 01 03, 17 01 01, 17 02 01, 19 12 02, 19 12 07, 19 12 12, 20 03 03 i 20 03 07 a ich stanem magazynowym, wynikającym z kart ewidencji w BDO – jest niezasadny. Według danych wynikających z ewidencji prowadzonej przez kontrolowany podmiot w BDO odpady te powinny bowiem znajdować się na placu magazynowym.
Sąd I instancji stwierdził, że niezasadne również okazały się zarzuty opisane w pkt 2 i 3 skargi. W szczególności nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej dotyczący kwestii braku oznaczenia stosowną tabliczką miejsca przyjmowania odpadów o kodzie 17 02 01. Przy tym rację ma WWIOŚ, że z decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 19 stycznia 2016 r., nr WŚ.6233.124.2014.VII, udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów, wynikał obowiązek trwałego oznakowania takiego miejsca tabliczką z numerem kodu odpadów. Obowiązek ten wynikał jednoznacznie z pkt 3.4.8 tej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji nie do przyjęcia jest zatem twierdzenie, że obowiązek ten aktualizował się wyłącznie wtedy, gdy odpady nie były przyjmowane przez skarżącą. Przyjęcie bowiem argumentacji skarżącej w tym zakresie praktycznie wykluczałoby możliwość kontroli realizacji tego obowiązku, który miałby się aktualizować jedynie w czasie, w którym przedsiębiorstwo nie funkcjonowało. Takie wnioskowanie jest nie do przyjęcia. Ponadto Sąd I instancji nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że obowiązek przykrywania odpadów powstaje się wyłącznie w trakcie wystąpienia szczególnych warunków atmosferycznych oraz w stosunku do odpadów podatnych na takie procesy. Nieprzewidywalność tego typu zjawisk atmosferycznych jak poryw wiatru czy nagły, ulewny deszcz, wskazuje bowiem na konieczność stałego zabezpieczenia odpadów we wskazany powyżej sposób.
Ponieważ na podstawie przeprowadzonych oględzin terenu w dniu 23 lutego 2022 r. stwierdzono, że skarżąca nie oznaczyła na tabliczkach z kodami magazynowanych odpadów napisem "Zbierane", (obowiązek ten wynikał z pkt 3.4.8 ww. decyzji), nie było możliwości rozróżnienia, które magazynowane odpady są przeznaczone do przetwarzania, a które odpady są zbierane. Ponadto nie wszystkie miejsca przeznaczone na zbieranie odpadów były oznaczone kodem i nazwą odpadu. Odpady różnego rodzaju magazynowane były w sposób selektywny, ale nie zostały zabezpieczone przed mieszaniem się – hałda odpadów 03 01 05, tj. odpadów w postaci połamanych elementów drewnianych stykała się bezpośrednio z nieoznakowaną kodem hałdą odpadów korzeni i hałdą gałęzi (naruszenie m.in. pkt 3.4.6 ww. decyzji Starosty).
W tym zakresie, w ocenie WSA w Poznaniu, WWIOŚ należycie rozpatrzył uwagi skarżącej, która twierdziła, że w dniu oględzin, tj. 23 lutego 2022 r., prowadziła czynności przygotowawczo-operacyjne polegające na przyjmowaniu odpadów m.in. o kodzie 17 02 01, które magazynowane w postaci hałdy podlegały dalszemu kształtowaniu. Organ przeanalizował bowiem te uwagi porównując je z danymi ewidencyjnymi w BDO kontrolowanej spółki i stwierdził, iż odpady o kodzie 17 02 01 zostały przyjęte w dniu 23 lutego 2022 r. od E. z siedzibą w m. C. w ilości 1,136 Mg o godz. 14:52. Oględziny miejsca magazynowania tych odpadów miały miejsce ok. godziny 11:00, a więc rozładunek nastąpił dopiero 4 godziny później. Ponadto tego dnia przyjmowano także odpady o kodzie 20 03 07 od R. sp. z o.o. z siedzibą w P. w ilości 9,17 Mg i o godz. 10:36 zatwierdzono kartę przekazania odpadów. Oględziny miejsca ich magazynowania natomiast miały miejsce ok. godz. 11:45-12:00, czyli godzinę po ich rozładunku. Według Sądu I instancji powyższe wskazuje, że przez ten czas odpady nie zostały przykryte plandeką. W protokole kontroli wpisano zaś stan faktyczny, jaki występował podczas oględzin (braku przykrycia odpadów plandeką), a więc naruszenie dotyczyło nieprzestrzegania warunków posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów w związku z tym, że miejsca magazynowania odpadów o kodzie 20 03 07 oraz 17 02 01 nie były oznakowane kodem i nazwą odpadów, jak również nie posiadały dodatkowego oznaczenia "Odpady Zbierane". Sąd I instancji podał, że nie wszystkie miejsca przeznaczone na zbieranie odpadów były oznaczone kodem i nazwą odpadu z dopiskiem "Odpady Zbierane".
Z kolei w pkt 1.5 wspomnianej decyzji Starosty Poznańskiego określono, że: "(...) wszelkie działania związane z gospodarowaniem odpadami będą prowadzone z zachowaniem obowiązujących przepisów bhp, bezpieczeństwa pożarowego i przepisów ochrony środowiska sposób zabezpieczający przed rozprzestrzenianiem się odpadów i przedostawaniem się zanieczyszczeń z odpadów do środowiska (...)". Podczas kontroli stwierdzono natomiast, że nie wszystkie hałdy odpadów magazynowane luzem były przykryte i zabezpieczone przed rozwiewaniem i wymywaniem, a zatem odpady te nie były zabezpieczone przed działaniem czynników atmosferycznych (opady, wiatr). Jednocześnie Starosta Poznański nie przewidział odstępstw w wydanej decyzji w zakresie wymogu dotyczącego zabezpieczania magazynowanych odpadów innych niż niebezpieczne w hałdach, które mają być zabezpieczone przed rozwiewaniem i wymywaniem przez przykrycie szczelnym materiałem. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie był fakt zamówienia w dniu 8 lipca 2022 r. (Faktura VAT [...]) tablic do oznaczenia odpadów, w celu oznakowania nimi miejsc magazynowania napisem "Odpady Zbierane" oraz "Przetwarzanie". Informacja taka winna być przekazana organowi w odpowiedzi na zarządzenie pokontrolne, co też nastąpiło.
Zdaniem WSA w Poznaniu trafny był również wniosek WWIOŚ, że skarżąca nie przestrzegała warunków decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 15 stycznia 2016 r., nr WŚ.6233.125,2014.VII, zezwalającej na przetwarzanie odpadów oraz z dnia 15 stycznia 2016 r., nr WŚ.6233.129.2014.VII, zezwalającej na przetwarzanie odpadów o kodzie 20 03 03 (pkt 3 zarządzenia pokontrolnego). Skarżąca twierdziła wprawdzie, iż w dniu oględzin, tj. 23 lutego 2022 r., spółka prowadziła czynności operacyjne polegające na przyjmowaniu odpadów, także o kodzie 20 03 03, ale organ ustalił, a skarżąca tego ustalenia nie podważyła, że odpady o kodzie 20 03 03 zostały przyjęte w dniu 23 lutego 2022 r. od [...] Sp. j. z P. w ilości 2,08 Mg i o godz. 10:37 zatwierdzono kartę przekazania odpadów. Z kolei oględziny miejsca ich magazynowania miały miejsce ok. godz. 11:45 - 12:00, czyli godzinę po ich rozładunku. WSA w Poznaniu za słuszny uznał zatem wniosek organu, że pomiędzy tymi czynnościami odpady nie zostały odpowiednio zabezpieczone, ponieważ podczas oględzin stwierdzono, iż hałda odpadów o kodzie 20 03 03 nie była przykryta szczelnym materiałem, który zabezpieczałby przed rozwiewaniem i wymywaniem, tj. działaniem czynników atmosferycznych (opadów, wiatru). Tym samym skarżąca nie przestrzegała warunków posiadanego zezwolenia w tym zakresie.
Zdaniem Sądu I instancji organ prawidłowo wskazał, że spółka nie rozgraniczyła na placu magazynowym miejsc magazynowania odpadów zbieranych i magazynowania odpadów przyjętych do przetwarzania. Jest to zatem naruszenie także decyzji dotyczącej warunków przetwarzania odpadów.
W ocenie Sądu I instancji nietrafny jest również zarzut nieuwzględnienia przez WWIOŚ korekty sprawozdania dokonanej w dniu 24 marca 2022 r., czyli w trakcie trwania kontroli. Przy czym istotnym jest to, że przeprowadzając oględziny terenu w dniu 23 lutego 2022 r. porównano odpady, które faktycznie były na placu magazynowym, z danymi zawartymi w kartach ewidencji, tj. stany magazynowe na 1 stycznia 2022 r. wpisane w kartach ewidencji w BDO. Stany magazynowe na dzień 1 stycznia 2022 r. widniejące w kartach ewidencji za 2022 r. powinny być takie, jak wskazano w sprawozdaniu o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za rok 2021 r. Tymczasem korekta sprawozdania dokonana w dniu 24 marca 2022 r. dotyczyła sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za rok 2020. Według Sądu I instancji korekta ta pozostała zatem bez wpływu na wnioski kontroli i z tego samego powodu logiczne i prawdziwe były kierowane do skarżącej informacje organu, że w bazie BDO nie ma korekty z dnia 24 marca 2022 r., bowiem takiej korekty, dotyczącej roku 2021 r., nie było. Korektę sprawozdania za 2021 r. skarżąca złożyła dopiero 2 czerwca 2022r., a więc już po zakończeniu kontroli. Wobec tego według Sądu I instancji słuszny był wniosek WWIOŚ, który znalazł odzwierciedlenie w zarządzeniu pokontrolnym, że podczas trwania kontroli, tj. w okresie od dnia 23.02.2022 r. do dnia 29.04.2022 r. analizowane sprawozdanie złożone Marszałkowi za rok 2021 zawierało nieprawidłowości. WSA w Poznaniu zważył również, że organ przyznał, iż korekta sprawozdania za rok 2020, złożona dnia 24 marca 2022 r., nie była analizowana, jednak informację o korekcie skarżąca przekazała organowi dopiero pismem 31 maja 2022 r. Ponadto w pkt 11 tej korespondencji nie wskazała jednak, że korekta dotyczyła sprawozdania za 2020 r., co więcej treść tego fragmentu pisma skarżącej wprost sugeruje, że korekta ta dotyczyć miała 2021 r. WSA w Poznaniu w konkluzji uznał, iż skarżąca nie poinformowała skutecznie WWIOŚ o dokonanej korekcie sprawozdania za 2020 r. Tym samym treść pkt 4 zarządzenia pokontrolnego w zakresie wskazanych nieprawidłowości sprawozdania za 2020 r. została sporządzona w oparciu o całokształt dokumentacji będącej w posiadaniu WWIOŚ. Według Sądu I instancji, skoro organ z powodów wskazanych powyżej nie posiadał wiedzy o korekcie sprawozdania za 2020 r., to nie miał możliwości sprawdzenia, czy przedmiotowa korekta dokonana 24 marca 2022 r. usunęła nieprawidłowości. W konsekwencji rozstrzygnięcie zawarte w pkt 4 zarządzenia pokontrolnego Sąd I instancji ocenił jako prawidłowe.
Pismem z dnia 23 sierpnia 2023 r. skarżąca (dalej także "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 czerwca 2023 r., zaskarżając go "w części". Skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 50 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2023 r. poz. 221 ze zm.) w zw. z art. 9a ust. 2 i art. 9 ust. 1 b pkt 2 "u.i.o.ś.", poprzez błędne uznanie, iż przedmiotowe czynności kontrolne winny być wykonywane w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej, w szczególności zaś, że ich obowiązkiem było wskazanie wszystkich miejsc magazynowania odpadów;
2. naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. i art. 41 ust. 1 u.o., poprzez błędne jego zastosowanie na skutek uznania, iż skarżąca nie przestrzega obowiązujących ją decyzji administracyjnych z zakresu gospodarowania odpadami, w szczególności w dniu wydania zarządzenia pokontrolnego, gdzie z akt sprawy jednoznacznie wynika, że do dnia wydania przedmiotowego aktu skarżąca usunęła naruszenia wskazane w jego pkt 2 i 3, co w konsekwencji winno doprowadzić do ich uchylenia.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm prawem przypisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Przed odniesieniem się wprost do zarzutów skargi kasacyjnej, które zasadniczo oscylują wokół ustaleń faktycznych organu i Sądu I instancji, warto zaznaczyć, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070, dalej u.i.o.ś.), na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Na tle tych i analogicznych rozwiązań normatywnych w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na określoną relację i możliwą sekwencję wymienionych czynności – wskazuje się mianowicie, że jeżeli podmiot kontrolowany nie wykona zarządzenia pokontrolnego, bo jego stanowisko w zakresie zaleceń pokontrolnych różni się od stanowiska organu, organ może wszcząć postępowanie administracyjne tudzież zainicjować postępowanie administracyjne przed innym właściwym organem celem wydania przewidzianej prawem decyzji (por. K. Szuma, Prawo wodne. Komentarz, red. B. Rakoczy, Warszawa 2013, s. 662–663). Faktualnym uzasadnieniem dla wydania zarządzenia pokontrolnego są utrwalone w protokole kontroli ustalenia wskazujące na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie objętym kontrolą. Część dyspozytywna odnośnego zarządzenia nie została przez ustawodawcę sprecyzowana, wobec czego – zważywszy na jej istotę i funkcję – należy przyjąć, że podlega ona kształtowaniu a casu ad casum i jest determinowana celem w postaci usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości. Można też zauważyć – inaczej rzecz ujmując – że zarządzenie pokontrolne zasadniczo zorientowane jest prospektywnie (cześć dyspozytywna), ale zawiera też element deklaratywny (stwierdzenie niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym).
Zarządzenie pokontrolne wprawdzie dotyczy praw i obowiązków określonego podmiotu, ale – w porównaniu z aktami jurysdykcji administracyjnej – odznacza się bardzo daleko idącą specyfiką; sytuuje się pomiędzy postępowaniem kontrolnym a ewentualnym postępowaniem jurysdykcyjnym (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 69). Inaczej niż decyzja administracyjna, zarządzenie pokontrolne nie ma zdolności kreowania ani nawet modyfikowania istniejących praw i obowiązków – normy indywidualnej (wyjątkiem jest tu instrumentalny obowiązek notyfikacyjny z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś.). Ma to w szczególności tę konsekwencję, że ewentualne uruchomienie przymusu lub sankcji prawnej będzie uwarunkowane nie tyle niewykonaniem zarządzenia pokontrolnego, ale niewykonaniem owego pierwotnego obowiązku wynikającego z mocy prawa lub z decyzji administracyjnej. Zarządzenie pokontrolne – także gdy idzie o jego element deklaratywny – nie tworzy stanu powagi rzeczy osądzonej i tym samym nie wyklucza ponownej weryfikacji twierdzenia o zgodności lub niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym we właściwym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie odmiennego założenia – a nie ma ku temu podstaw – podnosiłoby zarządzenie pokontrolne do rangi niepodważalnego prejudykatu. W tym kontekście warto też zaakcentować różnicę między instrumentalnym obowiązkiem notyfikacyjnym, o którym mowa w art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., i ewentualną karą za jego niewykonanie (art. 31a ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś.) – a "właściwym" obowiązkiem, który był przedmiotem postępowania kontrolnego i którego naruszenie może być obwarowane różnymi sankcjami administracyjnymi. W charakterystyce zarządzenia pokontrolnego istotne jest też to, że – skoro nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. – to nie jest ono objęte zasadą trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.) ani zasadą związania organu własnym rozstrzygnięciem (art. 110 k.p.a.). Nie ma jednoznacznych reguł dotyczących ewentualnej zmiany zarządzenia pokontrolnego, w każdym jednak razie nie ulega wątpliwości, że może ono zachowywać aktualność tylko z zastrzeżeniem rebus sic stantibus. Zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określającym ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej.
Postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest: po pierwsze, zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności; po drugie, ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, po trzecie, przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (zob. wyrok NSA z 29 lutego 2024 r., III OSK 1346/22).
Zarysowana wyżej specyfika zarządzenia pokontrolnego wpływa też na sposób jego legalnościowej oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym. "Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Wojewódzki sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego mogą być tylko ustalenia kontroli, prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli. Skoro zarządzenie pokontrolne musi opierać się na ustaleniach kontroli, to ustalenia te muszą być zawarte przynajmniej w protokole kontroli, a najlepiej także w tym zarządzeniu. Zatem protokół kontroli dokumentuje czynności kontroli oraz zawiera jej ustalenia, do których musi odnosić się zarządzenie pokontrolne. Ponadto zarządzenie pokontrolne stanowi spójną całość z protokołem kontroli i nie ma potrzeby powielania w zarządzeniu pokontrolnym szczegółowych kwestii zawartych w protokole kontroli" (wyrok NSA z 19 września 2024 r., III OSK 438/23).
Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej, trzeba wpierw odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego skarżąca kasacyjnie powołała art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. i art. 41 ust. 1 u.o. Art. 151 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym jako taki nie może być samoistną podstawą zarzutu kasacyjnego. "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty te nie są trafne. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie" (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2024 r., III OSK 6008/21). Z kolei art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., którego treść została już wyżej przytoczona, ma charakter kompetencyjny, określa jedno z możliwych działań organu po zakończonej kontroli – upodabnia się zatem do przepisów wynikowych. Również w nim trudno zatem upatrywać przepisu, którego naruszenie mogłoby samo przez się stanowić podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Art. 41 ust. 1 u.o. stanowi zaś, że prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Gdy idzie o treść omawianego zarzutu skarżąca kasacyjnie wskazała, że naruszenie odnośnych przepisów nastąpiło na skutek uznania, że "skarżąca nie przestrzega obowiązujących ją decyzji administracyjnych z zakresu gospodarowania odpadami, w szczególności w dniu wydania zarządzenia pokontrolnego, gdzie z akt sprawy jednoznacznie wynika, że do dnia wydania przedmiotowego aktu skarżąca usunęła naruszenia wskazane w jego pkt 2 i 3". Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje zatem istnienia przedmiotowych naruszeń w czasie kontroli, twierdzi natomiast, że zostały one usunięte przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego, co organ powinien uwzględnić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowany przez skarżącą kasacyjnie zarzut, abstrahując od braku bezpośredniego związku między jego treścią i wskazanymi w nim przepisami, nie jest zasadny. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, aby do dnia wydania zarządzenia pokontrolnego przedmiotowe naruszenia rzeczywiście zostały usunięte – w szczególności zaś nie wynikało to z akt w czasie, gdy organ zarządzenie pokontrolne wydawał. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że informacja o zakupie tablic w celu oznakowania odpadów została przekazana organowi w odpowiedzi na zarządzenie pokontrolne. Poza tym zarządzenie pokontrolne jest wydawane "na podstawie ustaleń kontroli", a zatem zasadniczo miarodajny jest stan faktyczny, który istniał w czasie, gdy ustalenia te były czynione.
Ponieważ w skardze kasacyjnej powołano również podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wypada zauważyć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r, III OSK 5384/21). Zgodnie z utrwalonymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., III OSK 5182/21).
Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Te okoliczności faktyczne mogą mieć znaczenie – choć w każdym przypadku to znaczenie jest inne – przy ocenie zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz przez ocenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Z kolei gdy idzie o zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to co do zasady nie może on odnieść skutku, jeżeli nie zakwestionowano równocześnie – za pomocą adekwatnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania – ustaleń co do stanu faktycznego. Wynika to stąd, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2024 r., III OSK 1027/23). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego bez skutecznego obalenia ustaleń faktycznych może okazać się zasadny jedynie wyjątkowo, gdy nieprawidłowość tkwi w samej subsumpcji stanu faktycznego pod hipotezę stosowanej normy (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., III OSK 2638/23).
Skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego powołał art. 50 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2023 r. poz. 221 ze zm.) w zw. z art. 9a ust. 2 i art. 9 ust. 1 b pkt 2 "u.i.o.ś." – ich naruszenie nastąpiło, zdaniem skarżącej kasacyjnie, poprzez błędne uznanie, iż przedmiotowe czynności kontrolne winny być wykonywane w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej, w szczególności zaś, że ich obowiązkiem było wskazanie wszystkich miejsc magazynowania odpadów. Pomijając kwestię statusu przedmiotowych przepisów jako przepisów prawa materialnego, zauważyć trzeba, że z pewnością nie były one stosowane w sprawie – w tym sensie, że nie stanowiły punktu odniesienia do kwalifikacji stwierdzonego w toku kontroli stanu faktycznego tudzież jego materialnoprawnej oceny. Skutkiem naruszenia przepisów, o których mowa, było – zdaniem skarżącej kasacyjnie – to, że "kontrolujący oparli swoje przypuszczenia na niepełnym materiale dowodowym". Za pomocą omawianego zarzutu skarżąca kasacyjnie w istocie podejmuje zatem próbę zakwestionowania ustaleń faktycznych zawartych w protokole kontroli i przyjętych przez organ za podstawę zaskarżonego zarządzenia. Trzeba zatem ponownie podkreślić, że – po pierwsze – zarzut naruszenia prawa materialnego co do zasady nie pozwala na weryfikowanie stanu faktycznego, a – po drugie – w ramach dokonywanej przez sąd administracyjny legalnościowej kontroli zarządzenia pokontrolnego ocenie podlega jedynie to, czy koresponduje ono z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli (a w niniejszej sprawie są podstawy, by stwierdzić, że tak jest). Natomiast "sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli" (zob. powołany już wyżej wyrok NSA z 19 września 2024 r., III OSK 438/23).
Uwarunkowania sądowej kontroli zarządzenia pokontrolnego, zwłaszcza zaś niemożność badania w jej toku legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, mają jednak i tę konsekwencję (była o niej mowa wyżej, ale tu warto ją ponownie zaakcentować), że skarżąca kasacyjnie nie traci prawa do kwestionowania spornych ustaleń w ramach ewentualnego postępowania jurysdykcyjnego zmierzającego do nałożenia lub skonkretyzowania w stosunku na niej określonych obowiązków lub sankcji.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.