III OSK 2361/23

III OSK 2361/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II SA/Bk 183/23 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2023-06-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 699
art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 26 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 183/23 w sprawie ze skargi Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 9 stycznia 2023 r. nr 408.167/G-1/I/2022 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 183/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej "WSA w Białymstoku" lub "Sąd I instancji") oddalił skargę Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Warszawie (dalej "skarżący" lub "KOWR") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej "Kolegium") z dnia 9 stycznia 2023 r., nr 408.167/G-1/l/2022, w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wójt Gminy Szudziałowo (dalej "Wójt"),decyzją z dnia 23 listopada 2022 r., nr OŚR.6236.1.2022 – działając w oparciu o art. 26 ust. 2, 3a i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 699 ze zm., dalej "u.o.o.") – nakazał: 1. J.M. oraz Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w Białymstoku – jako posiadaczom odpadów na działce o nr geod. [...] w obrębie M., gmina S., usunięcie z ww. działki zgromadzonych odpadów o kodach: (-) 15 01 02 opakowania z tworzyw sztucznych; (-) 15 01 07 opakowania ze szkła, (-) 16 01 03 zużyte opony, (-) 16 01 19 tworzywa sztuczne, (-) 17 01 01 odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek (-) 17 01 02 gruz ceglany, (-) 17 06 04 materiały izolacyjne inne niż wymienione w 17 06 01 i 17 06 03, (-) 20 01 36 zużyte urządzenia elektryczne i elektroniczne inne niż wymienione w 20 01 21*, 20 01 23* i 2001 35*, (-) 20 03 01 niesegregowane odpady komunalne, 20 03 07 odpady wielkogabarytowe (meble); 2. Wykonanie obowiązku określonego w pkt 1 w terminie 60 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna; 3. Wykonanie obowiązku, o którym mowa w pkt 1 w ten sposób, że odpady zostaną wywiezione zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, tj. poprzez zawarcie umowy na usunięcie, transport i zagospodarowanie odpadów z przedsiębiorcą posiadającym odpowiednie zezwolenie; 4. Pisemne powiadomienie organu o wykonaniu nałożonego obowiązku oraz potwierdzenia wypełnienia nałożonego obowiązku stosownymi dokumentami.
Odwołania od decyzji Wójta wnieśli J.M. oraz KOWR. J.M. zakwestionował zasadność nałożenia na niego wskazanych obowiązków. Podniósł, że z decyzji Wójta wprost wynika brak dowodów wskazujących, iż on jako posiadacz nieruchomości, w trakcie okresu dzierżawy był wytwórcą lub posiadaczem zdeponowanych zanieczyszczeń. Wspomniał, że podczas zawarcia umowy dzierżawy w 2003 r. granice nieruchomości nie zostały mu wskazane i przez cały okres dzierżawy nie miał świadomości, iż fragment nieużytku, na którym zalegały śmieci, wchodzi w skład nieruchomości o nr. geod. [...], poł. w obrębie. O., gm. S. Zauważył również, że przez okres dzierżawy (19 lat) jednostka zarządzająca gruntami Skarbu Państwa nie podjęła żadnych czynności kontrolnych, a pracownicy samorządowi, którzy w 2003 r. podpisywali z nim umowę dzierżawy, mieli wiedzę o zalegających śmieciach, gdyż zanieczyszczenia znajdowały się w obrębie starego wyrobiska żwirowego, które działało jako gminne wysypisko (w obrębie działek nr [...], [...], [...] obr. O.). J.M. zaznaczył również, że decyzja Wójta potwierdza, iż odpady zalegały na działkach od dłuższego czasu, jednak w żaden sposób nie odnosi się do wizji terenowej Policji, która miała miejsce w trakcie prowadzonego postępowania. Tymczasem funkcjonariuszom Policji udało się dotrzeć do map satelitarnych z jesieni 2003 r., które pokazują zalegające odpady zaledwie kilka miesięcy po przejęciu gruntu w dzierżawę przez J.M.. Zdaniem odwołującego się organ nie dopełnił postanowień art. 7b k.p.a., albowiem nie podjął współpracy z innymi jednostkami w celu szczegółowego wyjaśnienia sprawy. Ponadto organ, nie występując o te dane, uchybił również art. 75 § 1 k.p.a. Końcowo J.M. oświadczył, że będąc nieświadomym, iż część dawnego wyrobiska wchodzi w skład dzierżawionego przez niego terenu, nie miał możliwości interweniowania i zgłoszenia zalegania odpadów.
Z kolei KWOR decyzję Wójta zakwestionował w zakresie, w jakim nakazuje KWOR usunięcie z działki o nr geod. [...] zgromadzonych odpadów szczegółowo opisanych w tej decyzji oraz realizację obowiązków określonych w pkt 2, 3 i 4 przedmiotowej decyzji. KOWR rozstrzygnięciu Wójta zarzucił naruszenie: 1) art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. oraz z art. 3 pkt. 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm., dalej "p.o.ś.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że KOWR jest posiadaczem odpadów, podczas gdy za posiadacza odpadów zgromadzonych na przedmiotowej działce powinien być uznany dzierżawca – J.M.; 2) art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że odpady na ww. działce znajdowały się na niej jeszcze przed zawarciem przez KOWR i J.M. umowy dzierżawy z dnia 25 kwietnia 2003 r., przedłużonej aneksem z dnia 26 sierpnia 2016 r., podczas gdy z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, w szczególności zdjęć z oględzin nieruchomości z dnia 21 września 2022 r. wynika, że przynajmniej spora część śmieci jest stosunkowo "młoda" i nie zalega na nieruchomości dłużej niż 20 lat, a okres składowania pozostałych odpadów nie został ustalony w żaden weryfikowalny i niebudzący wątpliwości sposób; 3) art. 26 ust. 3a u.o.o. poprzez jego niezastosowanie i niewskazanie w zaskarżonej decyzji, że obowiązek usunięcia odpadów ma charakter solidarny, podczas gdy ustawa mówi wprost, że decyzję nakazującą usunięcie odpadów wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami i że za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie.
Decyzją z dnia 9 stycznia 2023 r., nr 408.167/G-1/1/2022, Kolegium uchyliło decyzję Wójta w części, w jakiej nakłada na J.M. obowiązek usunięcia odpadów znajdujących się na działce o nr geod. [...] w obrębie O., gmina S. i w tym zakresie umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Kolegium uchyliło również decyzję Wójta w części, w jakiej nakłada na KOWR obowiązek powiadomienia organu o wykonaniu nałożonego obowiązku usunięcia odpadów stosownymi dokumentami i w tym zakresie umorzyło postępowanie przed organem I instancji. W pozostałej części Kolegium utrzymało decyzję Wójta w mocy.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaznaczył, że Wójt nie wskazał żadnego dowodu, z którego wynika, że w dniu wydawania przedmiotowej decyzji J.M. był nadal posiadaczem oznaczonych w niej odpadów, a w aktach sprawy są dowody świadczące o czymś przeciwnym. Tymczasem obowiązek usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania spoczywa, zgodnie z art. 26 ust. 1 u.o.o., na ich posiadaczu. Wobec tego decyzja nakazująca usunięcie odpadów z takiego miejsca może być skierowana wyłącznie do tego, kto jest ich posiadaczem. W konsekwencji zaistniałych okoliczności Kolegium uznało, że decyzję Wójta należy uchylić z uwagi na fakt, że J.M. nie jest posiadaczem odpadów, albowiem nie jest władającym powierzchnią ziemi, na której odpady te się znajdują. Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do niego stało się zatem bezprzedmiotowe, gdyż nie jest on osobą, na której spoczywa aktualnie obowiązek, o jakim mowa w art. 26 ust. 1 u.o.o.
Przechodząc do rozpatrzenia sprawy nałożenia obowiązku usunięcia odpadów z działki o nr [...] na KOWR i odnosząc się do zgłaszanych zastrzeżeń co do braku dowodów na to, że KOWR, czy jego poprzednik prawny w zakresie reprezentowania Skarbu Państwa w sprawach dotyczących nieruchomości będących własnością Państwa Polskiego, posiadali odpady znajdujące się na ww. działce nr [...] przed zawarciem umowy dzierżawy ze skarżącym w 2003 r. – Kolegium zaznaczyło, że nie jest to okoliczność istotna w sprawie. KOWR, jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa, będący aktualnym właścicielem tej nieruchomości, jest posiadaczem odpadów na niej się znajdujących. Akta sprawy wskazują zaś, że miał on o tym wiedzę i nie wskazał żadnego innego podmiotu, który jest posiadaczem tych odpadów. KOWR wskazał co prawda osobę, która była ich posiadaczem, ale u.o.o. nie przewiduje odpowiedzialności byłych posiadaczy odpadów za ich usuwanie. Stosownie bowiem do domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. KOWR jako posiadacz przedmiotowej nieruchomości (jej właściciel) jest posiadaczem znajdujących się na niej odpadów. Ciąży zatem na nim obowiązek ich usunięcia określony w art. 26 ust. 1 u.o.o. Zdaniem Kolegium zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Pismem z dnia 8 lutego 2023 r. KOWR wniósł do WSA w Białymstoku skargę na decyzję Kolegium z dnia 9 stycznia 2023 r., zarzucając jej: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 26 ust. 1 i 2, w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. w zw. z art. 3 pkt 44 p.o.ś. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że KOWR jest posiadaczem odpadów zalegających na działce o nr geod. [...], położonej w obrębie O., gmina S., podczas gdy za posiadacza odpadów zgromadzonych na przedmiotowej działce powinien być uznany tylko i wyłącznie dzierżawca – J.M., bowiem domniemanie prawne określone w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. jako posiadacza odpadów wskazuje podmiot władający powierzchnią ziemi w czasie, gdy doszło do zdeponowania odpadów na nieruchomości, a charakter prawny umowy dzierżawy każe zakwalifikować jako władającego powierzchnią ziemi dzierżawcę w czasie trwania tej umowy i jeżeli do pojawienia się odpadów na dzierżawionej nieruchomości doszło w czasie trwania umowy to właśnie dzierżawca winien być uznany za posiadacza tychże odpadów; b) z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Sąd, że to jednak KOWR jest posiadaczem odpadów skarżący zarzucił naruszenie art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. w zw. z art. 3 pkt. 44 p.o.ś. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w toku postępowania nie doszło do skutecznego obalenia przez KOWR domniemania zawartego w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. poprzez jednoznaczne wykazanie, że skoro do zdeponowania odpadów doszło w czasie trwania umowy dzierżawy w okresie 25 kwietnia 2003 r. – 30 września 2022 r., to w tym okresie powierzchnią dzierżawionej ziemi jak i znajdującymi się na niej odpadami władał dzierżawca – J.M. i to on powinien być zobowiązany do usunięcia tych odpadów nawet w sytuacji, w której umowa dzierżawy już wygasła; c) na wypadek niepodzielenia przez Sąd stanowiska skarżącego co do uznania, że obowiązek usunięcia odpadów z przedmiotowej działki dotyczy tylko J.M., ale również KOWR, skarżący zarzucił naruszenie art. 26 ust. 3a u.o.o., poprzez jego niezastosowanie i niewskazanie, że obowiązek usunięcia odpadów ma charakter solidarny, podczas gdy ustawa mówi wprost, że decyzję nakazującą usunięcie odpadów wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami i że za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, 77, 80, 81a k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, w czyim rzeczywistym posiadaniu znajduje się działka oznaczona nr. geod. [...] od dnia wygaśnięcia umowy dzierżawy, tj. od dnia 1 października 2022 r. w sytuacji, w której pomimo wygaśnięcia umowy dzierżawy J.M. nie przekazał nieruchomości na rzecz KOWR (brak protokołu zdawczo - odbiorczego), co z kolei oznacza, że wyżej wskazana nieruchomość w dalszym ciągu znajduje się w posiadaniu J.M. na zasadzie bezumownego korzystania i posiadania samoistnego; b) art. 7, 77, 80, 81 a i 85, w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego ustalania momentu, od którego odpady zalegają na działce oznaczonej numerem geod. [...], tj. poprzez niedopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego odpowiedniej specjalności, który to dowód w sposób jednoznaczny i niezostawiający miejsca na domysły ustaliłyby wiek odpadów zalegających na przedmiotowej działce, co ma istotne znacznie w kontekście ustalania podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie odpadów; c) art. 7, 77, 80, 81a i 85 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że odpady znajdowały się na działce oznaczonej nr. geod. [...] jeszcze przed zawarciem przez KOWR i J.M. umowy dzierżawy z dnia 25 kwietnia 2003 r. przedłużonej aneksem z dnia 26 sierpnia 2016 r., podczas gdy z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, w szczególności zdjęć z oględzin nieruchomości z dnia 21 września 2022 r. wynika, że przynajmniej spora część śmieci jest stosunkowo "młoda" i nie zalega na nieruchomości dłużej niż 20 lat, a okres składowania pozostałych odpadów nie został ustalony w żaden weryfikowalny i niebudzący wątpliwości sposób; d) przepisów art. 138 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uchylenie obowiązku usunięcia odpadów w stosunku do J.M. nakazu usunięcia odpadów wobec KOWR w sytuacji, w której podmiotem odpowiedzialnym za usunięcie odpadów z działki oznaczonej nr. geod. [...] powinien być wyłącznie J.M., bowiem do zdeponowania śmieci na ww. gruncie doszło w momencie, gdy to on władał powierzchnią przedmiotowej ziemi na podstawie umowy dzierżawy i tym samym on władał tymi odpadami przez cały okres trwania umowy dzierżawy, jak i obecnie. KOWR wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania w stosunku do KOWR. Kolegium wniosło o oddalenie skargi.
W dniu 16 czerwca 2023 r. WSA w Białymstoku wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył art. 26 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. i wyjaśnił, że ten ostatni przepis ustanawia domniemanie, wedle którego władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zdaniem WSA w Białymstoku wątpliwości nie budzi definicja wytwórcy odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o.o.), natomiast bardziej skomplikowana jest wykładnia domniemania prawnego wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 tej u.o.o. Zgodnie z treścią tego przepisu trzeba bowiem przyjąć, że posiadaczem odpadów jest osoba władająca powierzchnią ziemi, na której zgromadzone są odpady. Ustawa o odpadach wprawdzie nie definiuje pojęcia "władającego powierzchnią ziemi", jednakże pojęcie to jest zdefiniowane w p.o.ś. (art. 3 pkt 44). Przyjęcie domniemania prawnego, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem znajdujących się na niej odpadów, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia, służy uniknięciu sytuacji niemożności dotarcia do wytwórcy odpadów wymienionego na pierwszym miejscu jako posiadacz odpadów obciążony obowiązkiem ich usuwania z miejsc nieprzeznaczonych do składowania odpadów. Władający powierzchnią ziemi może zwolnić się z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób – wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży bowiem na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Dla rozstrzygnięcia nie ma zatem znaczenia dowodzenie, że władający powierzchnią ziemi nie wytworzył odpadów, skoro nie prowadzi to do ustalenia tożsamości innego ich posiadacza.
Sąd I instancji zaznaczył, że KOWR będąc właścicielem działki o nr geod. [...], położonej w obrębie O., gm. S., na której znajdują się odpady, jest ich posiadaczem w rozumieniu u.o.o. i to na nim ciąży obowiązek usunięcia odpadów. Obowiązek skarżącego wynika zatem z domniemania prawnego odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi, na której zlokalizowane są odpady. Zdaniem WSA w Białymstoku w świetle zebranego w niniejszej sprawie materiału uznać należy, że domniemania tego skarżący w toku postępowania skutecznie nie obalił. Wskazanie na J.M. (dzierżawcę przedmiotowej działki do 30 września 2022r.) jako posiadacza odpadów nie doprowadziło bowiem do obalenia domniemania wynikającego z art. 3 pkt 19 u.o.o. Wprowadzone przez ustawodawcę prawne domniemanie odpowiedzialności władającego powierzchnią gruntu za znajdujące się na nim odpady, zdejmuje z organów obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów. Organ realizując dyspozycję wynikającą z art. 7 k.p.a. powinien oczywiście podjąć wszelkie czynności zmierzające w rozsądnym zakresie do zidentyfikowania aktualnego na dzień wydania decyzji posiadacza odpadów (w kolejności: wytwórcę lub władającego odpadami). W obliczu wprowadzenia przez ustawodawcę domniemania definiującego osobę posiadacza odpadów wymóg ten nie może być jednakże intepretowany jako bezwarunkowa dyspozycja prowadzenia przez organ czynności natury śledczej zmierzających do ustalenia pełnej historii odpadów od momentu ich wytworzenia do przemieszczenia i złożenia w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Cel taki, jakkolwiek w pełni uzasadniony, może być niemożliwy do osiągnięcia, ze względu na obiektywny brak możliwości ustalenia wytwórcy odpadów. Ponadto realizacja takiego postulatu prowadziłaby do paraliżu postępowań prowadzonych w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, czyniąc faktyczne zastosowanie przepisu art. 26 u.o.o. martwym. Według Sądu I instancji istnienie domniemania przewidzianego w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. oznacza, że organ wyczerpawszy dostępne mu możliwości ustalenia posiadacza odpadów będącego ich wytwórcą lub władającym (posiadaczem) ma nie tyle prawo, ile powinność nałożenia obowiązku usunięcia odpadów na władającego powierzchnią ziemi, na której odpady te zostały złożone.
WSA w Białymstoku stwierdził, że nie dopatrzył się w decyzji Kolegium uchybień, które mogłyby mieć wpływ na wynik postępowania. W szczególności w toku postępowania prowadzonego przez Wójta zebrano materiał, który wskazuje na brak racjonalnej możliwości zidentyfikowania wytwórcy odpadów zlokalizowanych na działce gruntu nr geod. [...] w obrębie O., gm. S. Ten sam wniosek dotyczy także władającego odpadami (tzn. podmiot będący w faktycznym posiadaniu odpadów). Zebrany w postępowaniu materiał wskazuje bowiem, że grunt, na którym składowane są odpady, jest rodzajem nieużytku, który traktowany zwyczajowo był jako dzikie wysypisko różnego rodzaju odpadów, a świadomość takiego wykorzystania tego terenu można wśród okolicznej ludności określić jako powszechną. Sąd I instancji nie podzielił również argumentów skargi, zgodnie z którymi za posiadacza odpadów, którego obciąża obowiązek ich usunięcia, powinien zostać uznany wyłącznie J.M.. Co prawda był on do 30 września 2022 r. dzierżawcą gruntu, na którym zlokalizowane są odpady, ale w momencie wydania decyzji przez Wójta umowa dzierżawy utraciła moc wskutek wygaśnięcia, a w materiale zebranym w postępowaniu nie daje się też odnaleźć żaden dowód wskazujący na kontynuację jego korzystania z gruntu, ani tym bardziej posiadania przez niego zlokalizowanych tam odpadów. Jednocześnie w ramach postępowania nie zebrano żadnego dowodu wskazującego na to, aby to właśnie J.M. wytworzył sporne odpady, względnie je na działce ulokował. Przy czym, według WSA w Białymstoku, jako trafny należy uznać pogląd Kolegium wyrażony w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym przepis art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. w części obejmującej zawarte tam domniemanie odnosi się do podmiotu aktualnie władającego powierzchnią ziemi, na której znajdują się odpady. Jeżeli zatem w toku postępowania nie udało się zidentyfikować wytwórcy odpadów, ani też władającego odpadami, wówczas jedynym właściwym adresatem decyzji nakładającej obowiązek ich usunięcia będzie każdorazowo podmiot władający powierzchnią ziemi. Przytoczona przez skarżącego argumentacja odnosząca się do gminy jako podmiotu odpowiedzialnego za zaistniały obecnie stan rzeczy na przedmiotowych nieruchomościach należących do skarżącego dotyczy raczej roszczenia odszkodowawczego, a zatem odnosi się do stosunku prawnego o zupełnie innej naturze aniżeli administracyjnoprawny. Przyjęta w u.o.o. konstrukcja odpowiedzialności za składowanie odpadów zmierza natomiast do tego, aby władający powierzchnią ziemi miał świadomość obowiązku dbałości o porządek na swoich nieruchomościach i odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości.
Zdaniem Sądu I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy domniemanie ustawowe wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. wskazuje KOWR jako posiadacza odpadów znajdujących się na stanowiącej jego własność działce. KOWR mógłby zwolnić się od odpowiedzialności za znajdujące się na nieruchomości odpady wyłącznie podejmując w toku postępowania czynności obalające to domniemanie. Jednak skarżący nie wykazał w sposób umotywowany innego posiadacza odpadów, a próba przypisania statusu posiadacza odpadów J.M. nie może zostać uznana za skuteczną. Sąd I instancji podkreślił, że posiadanie przez J.M. tak gruntu jak i odpadów po terminie wygaśnięcia umowy dzierżawy, tj. 30 września 2022 r. nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale. Kolegium, wydając zaskarżoną decyzję, wzięło pod uwagę aktualny stan prawny nieruchomości, w świetle którego były dzierżawca nie mając statusu władającego powierzchnią ziemi, nie może być uznany na zasadzie domniemania za posiadacza odpadów. Wszelkie zaś argumenty wskazywane przez KOWR na okoliczność odpowiedzialności J.M. za wykonanie obowiązku usunięcia odpadów, określonego w art. 26 ust. 1 u.o.o., dotyczą stan przeszłego, a nie aktualnego. W konkluzji Sąd I instancji za nieuzasadniony potraktował zarzut skargi obejmujący naruszenie art. 26 ust. 1 i 2, w zw. z art. 3 pkt 19 u.o.o., w zw. z art. 3 pkt 44 p.o.ś. Przepisy te, w części kształtującej domniemanie dotyczące osoby posiadacza odpadów, odnoszą się bowiem do stanu aktualnego w momencie wydania decyzji, a ten bezspornie jako władającego powierzchnią ziemi wskazuje KOWR. Podobnie Sąd I instancji uznał za niezasadny zarzut skarżącego, że skoro do zdeponowania odpadów doszło w czasie obowiązywania umowy dzierżawy (w okresie 25 kwietnia 2003 r. – 30 września 2022 r.), to za posiadacza odpadów winien zostać uznany dzierżawca – J.M.. Zdaniem WSA w Białymstoku skutek obalenia domniemania, do którego zmierza skarżący, mógłby wystąpić jedynie w sytuacji, gdyby wskazał on faktycznego posiadacza odpadów, co w niniejszym postępowaniu nie nastąpiło. W konsekwencji Kolegium prawidłowo uznało, że skarżący nie obalił domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o., gdyż nie wykazał, iż bezpośrednim posiadaczem odpadów zgromadzonych na jego nieruchomości jest lub był inny podmiot. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 26 ust. 3a u.o.o., poprzez jego niezastosowanie i niewskazanie, że obowiązek usunięcia odpadów ma charakter solidarny i obejmuje zarówno KOWR jak i J.M., Sąd I instancji wskazał, że zarzut ten jest pozbawiony racji głównie ze względu na podkreślony we wcześniejszych rozważaniach charakter domniemania przewidzianego w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. Zgodnie z przywołanym przepisem solidarny obowiązek usunięcia odpadów podlega nałożeniu na wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami. W analizowanym stanie konsekwencją przyjęcia, iż nie zaistniały przesłanki do uznania J.M. za posiadacza odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o., jest brak usprawiedliwionych podstaw do nałożenia na niego obowiązku usunięcia odpadów.
Jako prawidłowe Sąd I instancji uznał ustalenia faktyczne dotyczące kwestii posiadania nieruchomości, na której zlokalizowane są odpady. Skarżący wprawdzie podnosił, iż nie doszło do przeniesienia posiadania nieruchomości, albowiem nie został na tą okoliczność sporządzony odpowiedni protokół, jednak fakt wejścia skarżącego w posiadanie gruntu będącego jego własnością nie może budzić wątpliwości, nawet przy braku dokumentu poświadczającego wydanie posiadania nieruchomości. Dokumenty tego rodzaju nie mają charakteru obligatoryjnego, a biorąc pod uwagę zasady doświadczenia życiowego oraz charakter przedmiotu dzierżawy tzn. grunt pozbawiony zabudowy – nie są stosowane często.
Pismem z dnia 10 sierpnia 2023 r. KOWR (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 16 czerwca 2023 r., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:
1) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. w zw. z art. 3 pkt 44 p.o.ś., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że KOWR jest posiadaczem odpadów zalegających na działce o numerze geodezyjnym [...] położonej w obrębie O., gmina S., podczas gdy prawidłowo za posiadacza odpadów zgromadzonych na przedmiotowej działce powinien być uznany tylko i wyłącznie dzierżawca – J.M., bowiem domniemanie prawne określone w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. jako posiadacza odpadów wskazuje podmiot władający powierzchnią ziemi w czasie, gdy doszło do zdeponowania odpadów na nieruchomości, tj. w czasie obowiązywania umowy dzierżawy;
2) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. w zw. z art. 3 pkt 44 p.o.ś., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w toku postępowania nie doszło do skutecznego obalenia przez KOWR domniemania zawartego w art. 3 ust. 1 pkt 19 tymczasem skoro do zdeponowania odpadów doszło w czasie trwania w okresie 25 kwietnia 2003 r. – 30 września 2022 r. umowy dzierżawy, to w tym okresie powierzchnią dzierżawionej ziemi jak i znajdującymi się na niej odpadami władał dzierżawca J.M. i to on powinien być zobowiązany do usunięcia tych odpadów nawet w sytuacji, w której umowa dzierżawy już wygasła.
Z daleko posuniętej ostrożności, na wypadek niepodzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny powyższych zarzutów, skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 3a u.o.o. poprzez jego niezastosowanie i wskutek tego pominięcie, że obowiązek usunięcia odpadów w niniejszej sprawie ma charakter solidarny, co z kolei skutkowało niewłaściwym zastosowaniem w sprawie jedynie art. 26 ust. 1 i 2 u.o.o. do rozstrzygnięcia o podmiocie zobowiązanym do usunięcia odpadów, bowiem ustawa stwierdza, że decyzję nakazującą usunięcie odpadów wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami, co nabiera znaczenia w sytuacji, gdy odpady były gromadzone przez dłuższy czas w trakcie, którego dochodziło do zmiany władającego gruntem, co winno skutkować nałożeniem solidarnego obowiązku usunięcia odpadów władających gruntem w danym odcinku czasu.
Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił także naruszenie przepisów postępowania – co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku – w postaci naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a., przez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej mimo:
1. występowania braków w zebranym materiale dowodowym przejawiających się w braku przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, w czyim rzeczywistym posiadaniu znajduje się działka oznaczona numerem geodezyjnym [...] położona w obrębie O., gmina S. od dnia wygaśnięcia umowy dzierżawy, tj. od dnia 1 października 2022 r. w sytuacji, w której pomimo wygaśnięcia umowy dzierżawy J.M. brak jest jakiegokolwiek dowodu przekazania nieruchomości na rzecz KOWR (brak chociażby protokołu zdawczo - odbiorczego), co z kolei oznacza, że wyżej wskazana nieruchomość w dalszym ciągu znajduje się w posiadaniu J.M., co winno skutkować ustaleniem, że to on, a nie KOWR, jest władającym powierzchnią gruntu i jest posiadaczem odpadów;
2. zaniechania dokładnego ustalania przez organ momentu, od którego odpady zalegają na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] położonej w obrębie O., gmina S., tj. poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego odpowiedniej specjalności, który to dowód pozwoliłby ustalić wiek odpadów zalegających na przedmiotowej działce, co ma istotne znacznie w kontekście ustalania podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie odpadów;
3. wyciągania przez organ z materiału dowodowego wniosków z niego niewynikających, a polegających na przyjęciu, że odpady znajdowały się na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] położonej w obrębie O., gmina S. jeszcze przed zawarciem przez KOWR i J.M. umowy dzierżawy z dnia 25 kwietnia 2003 r. przedłużonej aneksem z dnia 26 sierpnia 2016 r., podczas gdy z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, w szczególności zdjęć z oględzin nieruchomości z dnia 21 września 2022 r. wynika, że przynajmniej spora część śmieci jest stosunkowo "młoda" i nie zalega na nieruchomości dłużej niż 20 lat, a okres składowania pozostałych odpadów nie został ustalony w żaden weryfikowalny i niebudzący wątpliwości sposób.
Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów postępowania – co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku – w postaci naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 ust. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., przez oddalenie skargi w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, tj. zaakceptowania, że organ zastosował art. 138 ust. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i uchylił obowiązek usunięcia odpadów w stosunku do J.M. oraz umorzył postępowanie w I instancji w stosunku do niego oraz utrzymał nakaz usunięcia odpadów wobec KOWR, zamiast uchylenia obowiązku usunięcia odpadów przez KOWR i umorzenie postępowania w stosunku do KOWR z utrzymaniem decyzji w stosunku do J.M. – w sytuacji, w której podmiotem odpowiedzialnym za usunięcie odpadów z działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] położonej w obrębie O., gmina S., powinien być wyłącznie J.M., bowiem do zdeponowania śmieci na ww. gruncie doszło w momencie, gdy to J.M. władał powierzchnią przedmiotowej ziemi na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu 25 kwietnia 2003 r. i tym samym on władał tymi odpadami przez cały okres trwania umowy dzierżawy jak i obecnie.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, niemniej jednak nieraz trzeba uczynić od tej zasady wyjątek – jest to celowe w szczególności wtedy, gdy od wykładni prawa materialnego w zakresie hipotezy konkretyzowanej normy zależy to, czy określone okoliczności faktyczne cechują się prawną doniosłością i wymagają wyjaśnienia, czy też nie. Dopiero po pełnym zrekonstruowaniu wspomnianej hipotezy można ocenić zarzuty nawiązujące do obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej, zwłaszcza gdy zarzuty te wskazują na niewłaściwy zakres postępowania dowodowego tudzież niekompletność poczynionych ustaleń faktycznych. W niniejszej sprawie należy zatem wpierw odnieść się do materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, na którą składają się przede wszystkim przepisy art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o.
Zgodnie z art. 26 u.o.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). Z punktu widzenia wykładni tego przepisu istotne znaczenie mają ustawowe definicje odpadów (każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany – art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o.) oraz posiadacza odpadów (wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości – art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o.).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że: "Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o opadach może nastąpić tylko przez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi (...). Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób – wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Tak więc obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (...). Bez tak jednoznacznego określenia posiadacza odpadów realizacja celów ustawy byłaby znacząco utrudniona, a w niektórych przypadkach nawet niemożliwa. Zasadniczą intencją art. 26 ust. 2 tej ustawy jest skuteczne i szybkie usuwanie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odpady zalegające w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania stanowią zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi" (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2024 r., III OSK 7295/21). Założenie o możliwości obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. tylko przez wyraźne wskazanie na innego posiadacza odpadów implikuje tezę, w myśl której władający powierzchnią ziemi nie może uwolnić się od odpowiedzialności za odpady nawet wtedy, gdy powoła okoliczności świadczące o tym, że on sam – przy przyjęciu ogólnej definicji posiadania – ich posiadaczem de facto nie jest. Wynikający z odpowiedzialności opartej przesłankach obiektywnych administracyjnoprawny nakaz usunięcia odpadów tudzież jego wykonanie nie pozbawia adresata tegoż nakazu możliwości dochodzenia roszczeń od osób, z których winy dany stan rzeczy powstał.
Ustawa o odpadach nie definiuje pojęcia władającego powierzchnią ziemi. Mając jednak na uwadze jej art. 1, zgodnie z którym określa ona środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania – można tu sięgnąć do definicji zawartej w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem – podmiot ujawniony jako władający. Jakkolwiek nie wynika to bezpośrednio z powołanych regulacji, za władającego powierzchnią ziemi może być uznany także jej dzierżawca.
Sformułowany w skardze kasacyjnej pierwszy zarzut naruszenia prawa materialnego nawiązuje do przepisów art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o., które – jak twierdzi skarżący kasacyjnie – zostały niewłaściwie zastosowane. Analiza treści tego zarzutu wskazuje jednak, że jego istota sprowadza się do twierdzenia, iż "domniemanie prawne określone w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. jako posiadacza odpadów wskazuje podmiot władający powierzchnią ziemi w czasie, gdy doszło do zdeponowania odpadów na nieruchomości" – a zatem chodzi nie tyle o niewłaściwe zastosowanie, ile o błędną wykładnię powołanych przepisów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest zasadny. Zarówno literalna, jak i funkcjonalna wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. nakazuje przyjąć, że statuowana nim norma traktuje o władającym powierzchnią ziemi w dniu orzekania na podstawie art. 26 ust. 2 u.o.o. "Adresatem obowiązku i nakazu uregulowanego w art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z 2012 r. o odpadach jest aktualny posiadacz odpadów, a nie »najwcześniejszy znany posiadacz odpadów«" (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2020 r., II OSK 803/18). Konieczność badania temporalnej korelacji między zdeponowaniem odpadów a władaniem powierzchnią ziemi uniemożliwiałaby realizację celu postępowania w postaci skutecznego i szybkiego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.
Powyższa konstatacja implikuje również niezasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w zakresie, w jakim dotyczy on zaniechania dokładnego ustalenia momentu, od którego odpady zalegają na przedmiotowej działce, oraz czasu ich składowania – okoliczności te nie miały bowiem znaczenia dla rozstrzygnięcia. Z kolei gdy idzie o okoliczność posiadania przedmiotowej działki (władania przedmiotową działką) w dniu orzekania, to Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ustalenia organu, w świetle których – po wygaśnięciu umowy dzierżawy – nie było już przesłanek do przypisywania tegoż posiadania dotychczasowemu dzierżawcy. Eksponowany przez skarżącego kasacyjnie brak protokołu zdawczo-odbiorczego nie jest w tej mierze rozstrzygający. Na marginesie należy dodać, że zarzut naruszenia przepisów postępowania, o którym mowa, nie został w pełni prawidłowo zredagowany, bowiem art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie był przez Sąd I instancji stosowany, a zatem nie mógł być przezeń naruszony.
Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 ust. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przez oddalenie skargi przez Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organu administracji publicznej. Także w tym kontekście trzeba zaznaczyć, że art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie był przez Sąd I instancji stosowany. Z kolei art. 138 ust. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. zawiera tzw. przepisy wynikowe określające typy rozstrzygnięć organu odwoławczego – powołując się tylko na te przepisy nie można skutecznie kwestionować sposobu (treści) rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej ani oceny tego rozstrzygnięcia dokonanej przez Sąd I instancji.
Wracając do oceny pozostałych, nieomówionych wcześniej, zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie ma racji skarżący kasacyjnie, gdy wskazuje na "naruszenie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. w zw. z art. 3 pkt 44 p.o.ś., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w toku postępowania nie doszło do skutecznego obalenia przez KOWR domniemania zawartego w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o." Podnoszona przez skarżącego kasacyjnie w tym kontekście okoliczność, że do zdeponowania odpadów doszło w okresie dzierżawy (25 kwietnia 2003 r. – 30 września 2022 r.), nie została wykazana, a ponadto sama przez się na stanowiłaby podstawy do stwierdzania, że to dzierżawca był i nadal pozostaje faktycznym posiadaczem odpadów. Skarżący kasacyjnie nie wykazał też innych okoliczności pozwalających na przypisanie faktycznego posiadania odpadów byłemu dzierżawcy działki bądź innemu podmiotowi. W sytuacji, skoro poza skarżącym kasacyjnie nie ustalono innego posiadacza odpadów, nie było też podstaw do zastosowania art. 26 ust. 3a u.o.o. – zarzut naruszenia tego przepisu jest zatem niezasadny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołany został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 maja 2021 r., II SA/Ol 294/21, wskazujący na odpowiedzialność dzierżawcy nieruchomości – aktualną także po ustaniu dzierżawy – za odpady tam zdeponowane w czasie, gdy nieruchomość była w jego władaniu. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2025 r., III OSK 6465/21. Wymienione wyroki są znane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, niemniej jednak – z uwagi na istotne różnice w stanie faktycznym, dotyczące przede wszystkim okoliczności zdeponowania odpadów – nie ma podstaw do transponowania zaprezentowanych tam poglądów na grunt sprawy niniejszej.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.