III OSK 2358/23

III OSK 2358/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 145/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-04-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 90 § 1, art. 119, art. 184, art. 134 § 1, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2373
art. 3 pkt 15, art. 147
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 31 § 1-3, art. 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2556
art. 3 pkt 39
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1964
§ 14 ust. 1 pkt c i ust. 2 b
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 145/23 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 15 listopada 2022 r., nr KOA/2498/Oś/22 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Fundacje [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 kwietnia 2023 roku, sygn. akt IV SA/Wa 145/23, którym oddalono skargę w/w Fundacji na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 15 listopada 2022 r., nr KOA/2498/Oś/22 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Postanowieniem z dnia 15 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] po rozpoznaniu zażalenia Fundacji [...] (dalej: Fundacja, wnioskodawczyni, strona lub skarżąca) na postanowienie Burmistrza [...] (dalej: Burmistrz lub organ I instancji) z dnia 12 maja 2022 r., nr G.6220.21.2019.JJ, w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie "Zakładu produkcji granulatów i materiału glebotwórczego" na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w M., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia Kolegium na wstępie wskazało, że w zaskarżonym postanowieniu Burmistrz podniósł, że wnioskodawczyni nie jest legitymowana do skutecznego żądania wznowienia opisanego wyżej postępowania, a ponadto wniosek został przez nią złożony z przekroczeniem ustawowego terminu. Organ I instancji nie znalazł również podstaw do wznowienia przedmiotowego postępowania z urzędu. Przedstawił, że wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony w postępowaniu, a także nie brała w nim udziału na prawach strony na zasadzie art. 44 ust. 1 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029; dalej: ustawa ooś lub ustawa). Legitymację strony do żądania wszczęcia niniejszego postępowania należało ocenić w kontekście treści art. 31 § 1 kpa. Zdaniem Burmistrza, cele statutowe wnioskodawczyni nie uzasadniały jej legitymacji do żądania wznowienia przedmiotowego postępowania. W ocenie organu I instancji, postępowanie to nie jest w żaden sposób związane z kwestiami dotyczącymi "nowatorskich rozwiązań i działań w zakresie ochrony środowiska", a sama wnioskodawczyni nie uzasadniła związku między jej celami statutowymi, a niniejszym postępowaniem.
Oceniając ponownie żądanie wznowienia postępowania, SKO w pierwszej kolejności dokonało analizy dopuszczalności wszczęcia postępowania w tym względzie i uznało, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b kpa następuje tylko na żądanie strony. Natomiast organizacja społeczna, która wznosiła o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie była stroną postępowania, zatem organ I instancji słusznie wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Jeżeli bowiem z wniosku wynika, że składa go podmiot niebędący stroną, organ orzeka o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Natomiast wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem, co oznacza, że nie ma on obowiązku wszczynać postępowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia, ani tym bardziej takich podstaw poszukiwać.
Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Kolegium Fundacja wniosła na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie:
1. art. 31 § 1 i 3 w związku z art. 147 i w związku z art. 149 § 1 kpa, poprzez brak wznowienia postępowania z urzędu w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało uzasadnione celami statutowymi skarżącej i przemawia za tym interes społeczny oraz organ na skutek złożonego wniosku pozyskał informacje o przesłankach do wznowienia postępowania;
2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 107 § 1 pkt 6 kpa, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że skarżąca nie posiada legitymacji czynnej do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, a w rezultacie odmową wznowienia postępowania.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę
Na wstępie uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził. że zgodnie z art. 119 pkt 3 ppsa, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, gdyż przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Dalej stwierdził, że zgodnie z art. 31 § 1 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zasadą jest więc, że organizacja społeczna, która nie jest stroną danego postępowania administracyjnego z uwagi na swój interes prawny lub obowiązek, lecz podejmuje czynności procesowe na podstawie art. 31 kpa – działa w sprawie dotyczącej innej osoby. Przedmiotem takiej sprawy administracyjnej nie są prawa lub obowiązki wynikające z prawa materialnego, dotyczące tej organizacji społecznej. W związku z tym art. 31 § 3 kpa daje organizacjom społecznym prawo uczestniczenia w postępowaniu wyłącznie na prawach strony, a z taką formą uczestnictwa w postępowaniu wiążą się wspomniane określone konsekwencje prawne: organizacja społeczna może (zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 kpa) występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Natomiast organizacji społecznej nie przysługują uprawnienia, które przysługują tylko stronie. Do takich uprawnień należy żądanie wszczęcia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zasadnie zatem organ podniósł, że zgodnie z art. 147 kpa, wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, a wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony.
W ocenie Sądu, skarżąca nie posiadała legitymacji do skutecznego żądania wznowienia postępowania powołując się na regulacje zawarte w ustawie o.o.ś. Przepisy zawarte w tej ustawie ( art. 44 ust. 1, 2 i 3) przewidują wyłącznie uprawnienia do wzięcia udziału na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, złożenia odwołania od decyzji w takim postępowaniu oraz do zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Z kolei ogólne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące praw podmiotu na prawach strony stanowią, że może on występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu.
Sąd podzielił poglądy wyrażane w judykaturze, że podmiot na prawach jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, jednak nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby, ani dokonywać czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności, a do tych czynności należy m.in. prawo żądania wznowienia postępowania, które przysługuje wyłącznie stronie. Wniosek o wznowienie postępowania może zatem złożyć wyłącznie strona, a nie podmiot, który działałby na prawach strony (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2013 r., II OSK 1199/12, LEX nr 1613186; z dnia 2 lipca 2014 r., II OSK 225/13, LEX nr 1519309; z dnia 6 listopada 2020 r., II OSK 1852/20, LEX nr 3152441). Sąd podzielił także rozważania ganów dotyczące możliwości wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu. Stwierdził także, że cele statutowe skarżącej nie przewidują występowania przed organami administracji publicznej w sprawach ochrony środowiska, a zatem żądanie wznowienia przedmiotowego postępowania nie mogło zostać uznane za uzasadnione tymi celami. W orzecznictwie podnosi się, że ochrona strony przed negatywnymi skutkami aktywności organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym leży w interesie społecznym (wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2021 r., III OSK 85/21, LEX nr 3169465). Przy ocenie żądania organizacji społecznej dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, organ administracji publicznej powinien mieć na względzie, że rola określonej organizacji społecznej w tym postępowaniu musi być jednoznaczna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko formą popierania interesów określonych podmiotów. Określona w statucie organizacji społecznej jej działalność, a więc w istocie cele organizacji społecznej, muszą być jak najściślej określone, tak by dawały możliwość bezspornego ustalenia, że wiążą się bezpośrednio z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2015 r., II OSK 866/14, LEX nr 2000038).
Za chybiony uznał Sąd także zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 107 § 1 pkt 6 kpa, gdyż w sprawie został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy, na skutek czego wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja [...] wnosząc na podstawie art. 176, art. 179a art. 185 oraz 188 p.p.s.a.:
- przeprowadzenie przez Sąd I instancji autokontrołi poprzez stwierdzenie, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, a w konsekwencji uchylenie wyroku i ponowne rozpoznanie sprawy (art. 179a p.p.s.a.),
a w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku przez Sąd I instancji o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania (185 § 2 p.p.s.a.), ewentualnie uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty. Nadto skarżąca kasacyjnie Fundacja wnosiła o zasądzenie od organu kosztów postępowania za obie instancje, w tym postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 90 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy nie na rozprawie, a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. oraz 151 p.p.s.a., polegające na nieprawidłowej kontroli działalności organu, czego wyrazem był brak uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organu co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu.
Nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie odniosła się do szczególnych rozwiązań wprowadzonych w związku z COVID-19. Zgodnie z ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, a dokładniej jej art. 15zzs4 ust. 4 "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki umożliwiające rozpoznanie sprawy nie na rozprawie. W szczególności nie było to konieczne skoro zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 sąd mógł przeprowadzić rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Podniesiony w skardze zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 90 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy nie na rozprawie, a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. oraz 151 p.p.s.a., polegające na nieprawidłowej kontroli działalności organu, czego wyrazem był brak uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organu co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z treścią art. 90 § 1 p.p.s.a., jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. Podkreślić należy, że termin: "posiedzenie sądowe" ma szerokie znaczenie i obejmuje swoim zakresem tak posiedzenia jawne, jak i posiedzenia niejawne, z tym, że co do zasady posiedzenia jawne są rozprawami i tylko wyjątkowo nie muszą one mieć takiej formy np. w sytuacji posiedzenia, na którym ma miejsce odroczenie ogłoszenia wyroku. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że zasadą jest jawność postępowania, zaś rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest możliwe tylko wówczas, gdy stanowi tak przepis szczególny. Zasada jawności posiedzeń sądowych wyrażona w art. 90 § 1 p.p.s.a. stanowi uszczegółowienie konstytucyjnej zasady jawności postępowania sądowego, wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd." Gwarancje konstytucyjne prawa do sądu obejmują, oprócz prawa dostępu do sądu, także prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, tj. zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności. Pojęcie "jawności postępowania sądowego" oznacza jawność dla publiczności, jak również jawność dla stron (uczestników) postępowania w dopuszczeniu do udziału w czynnościach procesowych (por. wyrok TK z dnia 11 czerwca 2002 r., sygn. SK 5/02, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 41; postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia, sygn. II GZ 57/09, (w:) CBOSA). W związku z tym podkreślenia wymaga, że odbycie w sprawie posiedzenia niejawnego, jako wyjątku, musi mieć wyraźną podstawę w przepisach ustawy. Należy także zauważyć, że w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określono przypadki, w których możliwe jest skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne. Takim przepisem jest art. 120 p.p.s.a. który stanowi, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z przepisem tym bezpośrednio jest związany przepis art. 119 p.p.s.a. który wskazuje sprawy , które sąd może rozpoznać w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a w trybie uproszczonym może być rozpoznana sprawa, której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym , na które służy zażalenie albo kończące postępowanie , a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnymi zabezpieczającym , na które służy zażalenie. Nie może budzić w niniejszej sprawie wątpliwości, że zaskarżone postanowienie należy do postanowień o których mowa w powołanym art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zatem zasadnie Sąd uznał, że niniejsza sprawę należy rozpatrzyć w trybie postępowania uproszczonego, co skutkowało zgodnie z powołanym już art. 120 p.p.s.a. rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oczywiście przepis art. 122 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Jest to jednak uprawnienie Sądu i do jego wyłącznej kompetencji należy skorzystanie z powyższego uprawnienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się także, że rozpoznanie sprawy w trybie uprawnionym na posiedzeniu niejawnym nie jest zależne nawet od woli stron postępowania. Złożenie wniosku np. przez stronę wnoszącą skargę o skierowanie sprawy do rozpoznania w oparciu o art. 122 p.p.s.a. nie wiąże sądu ją rozpoznającego ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2021r., sygn. akt II OSK 387/21). Art. 120 p.p.s.a. stanowi wyjątek od zasady orzekania na posiedzeniach jawnych, oczywiście zgodny z Konstytucją, która w art. 45 ust. 1 przewiduje jawność rozpatrzenia sprawy przez sąd, lecz prawo do jawnego rozpatrzenia sprawy przez sąd może być ograniczane na ogólnych warunkach z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Stwierdzić także należy, że nie ma konieczności rozważania zasadności twierdzeń podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 15zzs4 ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, albowiem powyższy przepis procesowy nie był stosowany w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.
Brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.