III OSK 2354/22

III OSK 2354/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III SA/Po 1629/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-06-14
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 624
art. 270 ust. 2, art. 270 ust. 2a
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Marita Sukiennik-Sikora po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Pile Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1629/21 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Pile Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 30 września 2021 r., nr BD.ZUO.2.4700.980.2021.DK w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Pile Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1629/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z. (dalej: skarżący, Nadleśnictwo), uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Pile Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 30 września 2021 r., nr BD.ZUO.2.4700.980.2021.DK w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych (pkt 1) oraz zasądził od Dyrektora Zarządu Zlewni w Pile Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 387 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Dyrektor Zarządu Zlewni w Pile Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor, organ) i w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ dokonał wadliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, pomimo, że z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania wynika, że z treści pozwolenia wodnoprawnego nie wynika, iż pobór wód jest na cele przeciwpożarowe oraz że Sąd I instancji przyjął, że użycie w art. 270 ust. 2 Pr.w. koniunkcji "gruntów i upraw" nie wskazuje na konieczność nawadniania nie tylko gruntów, ale i prowadzenia na nich upraw czego skutkiem było uwzględnienie skargi skarżącego;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie przyjmując, iż w niniejszej sprawie zachodzą wątpliwości co do treści normy prawnej, pomijając fakt, iż opłaty wynikające z ustawy Prawo wodne należy traktować jak daniny publicznoprawne, a wszelkie zwolnienia z danin publicznych muszą być interpretowane w sposób ścisły;
2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 270 ust. 2 Pr.w. poprzez jego zastosowanie podczas, gdy nie zostały spełnione przesłanki do zwolnienia skarżącego od opłaty stałej ustalonej za pobór wód powierzchniowych;
b) art. 270 ust. 2a Pr.w. poprzez jego zastosowanie podczas, gdy nie zostały spełnione przesłanki do zwolnienia Nadleśnictwa od opłaty stałej ustalonej za pobór wód powierzchniowych, gdyż w pozwoleniu wodnoprawnym nie został wymieniony cel przeciwpożarowy;
c) art. 298 pkt 1 Pr.w. poprzez stwierdzenie, iż z uwagi na przysługujące skarżącemu zwolnienia przewidziane w art. 270 ust. 2 i 2a Prawa wodnego, niniejszy przepis nie ma zastosowania podczas, gdy korzystający z usług wodnych ma obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne;
d) art. 273 ust. 6 Pr.w. poprzez stwierdzenie, iż wydanie na podstawie tego przepisu przez organ decyzji jest przedwczesne, bowiem powinno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, podczas gdy organ był zobligowany w niniejszej sprawie do wydania decyzji, biorąc pod uwagę również treść art. 273a Pr.w.
Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz Dyrektora kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wskazano, że opłata stała została naliczona Nadleśnictwu na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego temu podmiotowi na usługę wodną obejmującą pobór wód powierzchniowych w km 3+600 rzeki [...] w celu nawadniania murawy Leśnej Bazy Lotniskowej w m. K., gm. [...], a zatem nie zachodzi możliwość zwolnienia podmiotu z obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne w odniesieniu do art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, gdyż murawa lotniska nie spełnia funkcji produkcyjnej. W ocenie Dyrektora, z treści tego przepisu wynika, iż opłaty stałej podmiot nie ponosi, jeśli dokonuje poboru wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw - łącznie. Organ nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, iż użycie w tym przepisie koniunkcji "gruntów i upraw" nie wskazuje na konieczność nawadniania gruntów i prowadzenia na nich upraw. Użycie właśnie takiego zwrotu przez ustawodawcę nie jest przypadkowe. Wystąpienie zwrotu "gruntów lub upraw" w powołanym przez WSA art. 34 pkt 12 wskazuje jedynie co jest szczególnym korzystaniem z wód wykraczającym poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, natomiast zwrot "na cele chowu lub hodowli" w powołanym przez Sąd I instancji art. 403 ust. 7 Pr.w. dotyczy wyłącznie ustalenia wysokości nienaruszalnego przepływu w pozwoleniach wodnoprawnych. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, bez znaczenia jest w tym miejscu fakt rozszerzenia przez Nadleśnictwo zakresu wniosku o szczególne korzystanie z wód obejmujące korzystanie z wód do nawadniania gruntów lub upraw. Treść art. 270 ust. 2 Pr.w. dotyczy przypadku zwolnienia od obowiązku ponoszenia opłat za korzystanie z usług wodnych. Zatem należy przyjąć, iż wolą ustawodawcy było zaostrzenie wymogów dotyczących zwolnienia z opłat za usługi wodne. Wystąpienie koniunkcji nie jest przypadkowe i przepis ten należy odczytywać wprost, a jego interpretacja winna się odbywać w sposób ścisły.
Dalej wskazano, że z treści pozwolenia wodnoprawnego w żaden sposób nie wynika, że usługa wodna polegająca na poborze wód powierzchniowych ma służyć celom leśnym, na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Również złożony przez Nadleśnictwo wniosek z 27 kwietnia 2020 r. wskazuje wyraźnie, że celem jest nawadnianie gruntów w ilości większej niż średniorocznie 5 m3.
Organ nie podzielił również stanowiska Sądu I instancji, iż fakt, że lotnisko pełni również inne funkcje i służy samolotom wykonującym opryski nie zmienia faktu, że jego głównym celem jest ochrona przeciwpożarowa lasu. Podniesiono, iż w żadnym wypadku nie można klasyfikować poboru wody w wyżej wskazanej decyzji do poboru wód do celów ochrony przyrody w lasach lub ochrony przeciwpożarowej lasu, gdyż jak wskazuje Nadleśnictwo, zarówno w decyzji, jak i w operacie wodnoprawnym Leśna Baza Lotnicza nie wykonuje tylko i wyłącznie czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej (baza lotnicza jest wykorzystywana również do patrolowania, wykonywania oprysków itp.), co uniemożliwia organowi zakwalifikowanie tegoż poboru do celów ochrony przeciwpożarowej lasu i zastosowanie zwolnienia z opłat.
Zwrócono również uwagę, iż art. 273 ust. 6 Pr.w. obliguje organ do wydania decyzji określającej wysokość opłaty za usługi wodne w określonym w przepisie przypadku. Zdaniem Dyrektora, zarzut wydania przez organ decyzji jako przedwczesnej, wydaje się być chybiony, gdyż organ dopełnił formalności przy wydawaniu uchylonej decyzji, biorąc pod uwagę również treść art. 273a Pr.w. Przepis ten wprost wskazuje, iż w przypadku złożenia reklamacji przez podmiot, nie stosuje się m.in. art. 10 § 1 k.p.a., co skutkuje, zdjęciem z organu administracji publicznej obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienia wypowiedzenia się stronom co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.
Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie powinien mieć zastosowania przepis art. 7a § 1 k.p.a., który brzmi: "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony chyba, że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ", przyjmując, iż zachodzą wątpliwości co do treści normy prawnej, pomijając fakt, iż opłaty wynikające z ustawy Prawo wodne należy traktować jak daniny publicznoprawne, a wszelkie zwolnienia z danin publicznych muszą być interpretowane w sposób ścisły.
Konkludując podkreślono, że istotą opłat za usługi wodne jest uzyskanie zwrotu kosztów związanych z dostępnością i utrzymaniem zasobów wodnych, a także rozpoznawaniem, bilansowaniem i ochroną wód podziemnych w celu ich racjonalnego wykorzystywania. Stanowi realizację zasady zwrotu kosztów usług wodnych wyrażoną w art. 9 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, który formułuje zasadę zwrotu kosztów usług wodnych (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000) oraz art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, w myśl którego art. 9 ust. 3 Prawa wodnego gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.
Pismem z 5 września 2022 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – Nadleśnictwo wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, albowiem zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie przepisów prawa materialnego. Przy czym zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sprowadzają się do niewłaściwego zastosowania wymienionych w podstawach kasacyjnych przepisów. Skarga kasacyjna nie kwestionuje zaś wykładni przepisów prawa dokonanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 270 ust. 2, jak i art. 270 ust. 2a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.; dalej: p.w.). W ocenie Sądu I instancji szczególne korzystanie z wód w oparciu o wydane dla Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa Z. pozwolenia wodnoprawnego w powiązaniu z dokumentami, które stanowiły podstawę do wydania tego pozwolenia świadczą o tym, że pobór wód następował dla celów ochrony przeciwpożarowej lasów.
Sąd I instancji uznał, że z treści operatu wodnoprawnego w powiązaniu z pozwoleniem wodnoprawnym wynika, że pobór wód odbywał się na potrzeby nawadniania murawy lotniska leśnego w K.
Nie można więc podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.). Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że ustalenie celu poboru wód powinno odbyć się w oparciu o wszelkie dostępne dokumenty.
Z "Instrukcji ochrony przeciwpożarowej lasu" pkt 4.9 wynika, że leśna baza lotnicza to lotnisko, lądowisko lub inne tereny startów i lądowań, posiadające niezbędną infrastrukturę do stacjonowania statków powietrznych przeznaczonych do patrolowania i gaszenia pożarów lasu. Z operatu wodnoprawnego (s. 6) wynika, że celem zamierzonego korzystania z wód jest pobór wód powierzchniowych rzeki [...] w celach równomiernego nawadniania murawy Leśnej Bazy Lotniskowej. Baza służy w okresie od połowy kwietnia do końca września do użytkowania samolotów w celach patrolowania okolicznych lasów dla wzmożenia ich ochrony, głównie przeciwpożarowej.
Pozwolenie wodnoprawne zostało zaś udzielone dla potrzeb nawadniania murawy lotniska leśnego w K.
Przy czym, co należy podkreślić, także z uzasadnienia pozwolenia wodnoprawnego wynika, że pas startowo-lądowiskowy, którego murawa ma być nawadniana pobraną wodą jest użytkowany przez samoloty do patrolowania okolicznych lasów dla wzmożenia ich ochrony przeciwpożarowej.
W takiej sytuacji zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia z poborem wód dla celów ochrony przeciwpożarowej lasu.
Powyższe wskazuje, że nie ma racji skarżący kasacyjnie organ, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż pobór wód nie następował dla celów przeciwpożarowych. Wynika to bowiem nie tylko z operatu wodnego, na który powołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny, ale także wprost z uzasadnienia pozwolenia wodnoprawnego.
Sąd I instancji wywiódł także, że w sprawie może mieć zastosowanie art. 270 ust. 2 p.w., gdyż chodzi o nawadnianie gruntów, wskazując, że nie zawsze musi chodzić o nawadnianie gruntów, na których są uprawy.
Podkreślić jednak należy, że skarga kasacyjna zarzuty naruszenia prawa materialnego kwestionuje jedynie w zakresie ich zastosowania, a nie wykładni prawa materialnego.
Przypomnieć należy, że w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona może powoływać się na błąd wykładni oraz na błąd subsumcji. Pierwsze z powyższych uchybień polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażającym się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. W tym przypadku skarżący kasacyjnie winien wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błąd subsumpcji polega natomiast na błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie jest ani uprawniony, ani zobowiązany do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, czy do formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, bądź też do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej. Należy także podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych - doradców podatkowych (art. 175 § 1 i § 3 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych.
Z powyższych przyczyn poza kontrolą kasacyjną pozostawały kwestie wykładni przepisów prawa materialnego, to jest art. 270 ust. 2 p.w. i art. 270 ust. 2a p.w.
Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, wynikająca z art. 7a § 1 k.p.a., jest dyrektywą interpretacyjną dotyczącą wykładni zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winny mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Biorąc pod uwagę, iż opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, to tym samym przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie powinny nasuwać żadnych wątpliwości, co do zakresu nałożonego obowiązku. Zasadnie więc przy zaistnieniu wątpliwości interpretacyjnych Sąd I instancji rozstrzygnął je na korzyść strony obciążonej opłatą.
Brak skutecznego podważenia konieczności prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy czyni bezpodstawnymi zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 270 ust. 2 i 2a p.w., art. 298 pkt 1 p.w. oraz art. 273 ust. 6 p.w.
Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach została oddalona w oparciu o art. 185 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.