III OSK 2350/22

III OSK 2350/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 30/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-11
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 par 2 pkt 8, art. 141 par 4, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 30/22 w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23 listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 30/22 oddalił skargę M. B. (dalej także jako: skarżąca) na bezczynność Wójta Gminy P. (dalej także jako: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23 listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Skarżąca pismem z dnia 23 listopada 2021 r., powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie skanu oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowiącego załącznik do zgłoszenia robót (datowanego na dzień 19 września 2019 r.) w Starostwie Powiatu W., Wydział Budownictwa, polegających na budowie sieci wodociągowej rozdzielczej dla wsi C., N. i C.
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 1 grudnia 2021 r. przesłał skarżącej skan oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowiącego załącznik do zgłoszenia robót w Starostwie Powiatu W., polegających na budowie sieci wodociągowej dla wsi C., N., C., P., L. wskazując przy tym, że z przesłanych dokumentów usunięto dane identyfikujące osoby fizyczne, które podlegają ochronie z uwagi na wynikające z ustawy o ochronie danych osobowych i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) zasady ochrony danych osobowych oraz ochrony dóbr osobistych.
W związku z otrzymaniem zanonimizowanego oświadczenia, skarżąca pismem z dnia 16 grudnia 2021 r., powołując się na nadmierną i bezpodstawną w jej ocenie anonimizację dokonaną przez organ, wezwała do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie jej wniosku.
W odpowiedzi na powyższe organ w piśmie z dnia 28 grudnia 2021 r. poinformował skarżącą, że dane osobowe właścicieli działek (osób fizycznych) nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu informacją publiczną jest sama treść udostępnionego skarżącej oświadczenia. Organ podkreślił przy tym, że usunięcie danych osób fizycznych z przesłanego skarżącej dokumentu odbyło się zgodnie z regułami anonimizacji tych danych przy udzielaniu informacji publicznej. W związku z powyższym organ uznał, że nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, bowiem w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnioskującego, że żądane przez niego dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą.
Skarżąca w piśmie z dnia 10 stycznia 2022 r. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia 23 listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej i zarzucając organowi naruszenie art. 10 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek we wskazanym przez ustawodawcę terminie, a także niewydanie decyzji administracyjnej w zakresie odmowy jej udostępnienia, wniosła o stwierdzenie, że doszło do bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku poprzez udostępnienie wnioskowanych informacji, bądź wydanie stosownej decyzji administracyjnej oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w jej ocenie organ pozostaje w bezczynności, a jego stanowisko w zakresie uznania, że dane osobowe właścicieli działek nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie jest prawidłowe. Skarżąca wskazała, że poprzez częściową anonimizację organ uniemożliwił jej choćby zbadanie czy wodociąg nie został wzniesiony na czyjejś prywatnej posesji, wbrew interesom społeczności (wsi), a więc także czy nie istnieje ryzyko niegospodarności w wykorzystywaniu publicznych środków, a nawet zachowań korupcyjnych. Tym samym, zdaniem skarżącej dokonana w niniejszej sprawie anonimizacja uderza w istotę złożonego wniosku, a zatem organ winien wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi skarżącej jako oczywiście bezzasadnej i powtórzył, że informację publiczną w niniejszej sprawie stanowiła sama treść oświadczenia, którego udostępnienia żądała skarżąca, zaś usunięcie z niego danych osobowych osób fizycznych odbyło się zgodnie z regułami anonimizacji tych danych przy udzielaniu informacji publicznych. W związku z tym w ocenie organu wniosek skarżącej o stwierdzenie bezczynności w niniejszej sprawie jest niezasadny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 30/22 oddalił skargę M. B. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23 listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, że wnioskowane przez skarżącą dane stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również, że Wójt jest organem zobowiązanym do udostępnienia, znajdującej się w jego posiadaniu, informacji publicznej. Jako sporną kwestię Sąd I instancji wskazał natomiast to, czy organ przekazując skarżącej żądane przez nią oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jedynie w formie zanonimizowanej, pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że dostęp do informacji publicznej i kryteria jego ograniczenia wymagają wyważenia kolidujących ze sobą wartości, tj. prawa do informacji publicznej oraz prawa do ochrony prywatności, czy tajemnicy przedsiębiorcy, interesu Państwa, interesu publicznego, bezpieczeństwa, które także mogą być kwalifikowane w kategoriach wartości konstytucyjnych. Konieczne jest zatem wyważanie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego (jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) i wartości leżących u podstaw "prywatności osoby fizycznej", czy "tajemnicy przedsiębiorcy" w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., I OSK 971/18).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w przypadku kolizji między zasadą jawności informacji publicznych, a ochroną prywatności i danych osobowych osób fizycznych, dopuszczalny będzie jedynie taki sposób udostępniania informacji publicznej, który nie naruszy wskazanych dóbr chronionych, np. anonimizacja danych wrażliwych, zaś gdy pomimo dokonania takiego zabiegu możliwa będzie identyfikacja osoby, której dane dotyczą, należy odmówić udostępnienia informacji publicznej.
Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodał, że w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP gwarantuje się prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, obejmujące m. in. dostęp do dokumentów, w tym dostęp do zamieszczonych w nich imion i nazwisk, zaś w art. 47 Konstytucji RP zapewnia się ochronę prawną życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu I instancji, że imię i nazwisko mieścić się może zarówno w zakresie żądania informacji publicznej, jak też należy do chronionej w art. 47 Konstytucji RP sfery życia prywatnego. Z tego powodu prawodawca, mając świadomość wystąpienia takiego konfliktu, w art. 51 ust. 1 Konstytucji RP ustanowił zakaz ujawniania informacji dotyczących osoby inaczej niż na podstawie ustawy, a w jej art. 61 ust. 3 upoważnił ustawodawcę do uzupełnienia określenia granic prawa do informacji z uwagi na potrzebę zharmonizowania tego prawa z wolnościami, zasadami i innymi prawami konstytucyjnymi (por. wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r. K (...) publ. OTK-A (...)/30).
Sąd I instancji podzielił poglądy piśmiennictwa i orzecznictwa, zgodnie z którymi przejawem ustawowego ograniczenia prawa do prywatności jest przepis art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając zatem, że prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie, której ograniczenie może nastąpić tylko na mocy ustawy, przyjąć należy w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że w odniesieniu do osoby fizycznej udostępnienie danych osobowych (w tym właśnie imienia i nazwiska) winno ograniczać się wyłącznie do takich sytuacji, które wskazane zostały w przywołanym przepisie. Sąd I instancji przychylił się do stanowiska, które traktuje art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jako regulację kompleksowo wyznaczającą granice prawa do prywatności (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1854/11).
W kontekście powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że objęta wnioskiem skarżącej informacja publiczna mogła być udostępniona jedynie po zanonimizowaniu danych – imion i nazwisk osób fizycznych - właścicieli działek objętych zasięgiem planowanej inwestycji (budowy sieci wodociągowej) i taką też formę udostępnienia żądanej informacji prawidłowo – zdaniem Sądu I instancji - przyjął i zrealizował organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że anonimizacja dokonana przez podmiot zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji nie jest niezgodna z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś udzielenie zanonimizowanej informacji publicznej przesądza o braku bezczynności po stronie organu, o ile ten sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach. Dopiero bowiem przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie.
Sąd I instancji wyjaśnił, że anonimizacja jest czynnością o charakterze technicznym, dokonywaną w dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegającą na zasłonięciu części tego dokumentu, zawierającej dane niepodlegające udostępnieniu. Anonimizacja danych zawartych w żądanych dokumentach, jako dopuszczalna bezdecyzyjna forma ograniczenia dostępu do części żądanych danych, jest wypełnieniem obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy nie pozbawia dokumentu waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku, a więc nie może niweczyć rezultatu, do którego dążył wnioskodawca, przedkładając swój wniosek.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zanonimizowanie przez organ udostępnionej informacji w postaci żądanego przez skarżącą skanu oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie jest niezgodne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie musiało przybrać formy decyzji przewidzianej w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zakres anonimizacji nie zniweczył istoty żądania skarżącej. W ocenie Sądu I instancji nie było bowiem w realiach niniejszej sprawy podstaw do żądania podania imion i nazwisk właścicieli działek, którzy nie są osobami publicznymi, bowiem ich dane osobowe są chronione przepisami prawa, które nie mogą być niweczone poprzez wykorzystanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w razie konkurencji wartości, w przypadku osób niesprawujących funkcji publicznych, ich prawo do prywatności przeważa nad prawem skarżącej do uzyskania informacji publicznej w zakresie szerszym, niż udzielony jej przez organ. Dokonana w odniesieniu do wniosku skarżącej anonimizacja okazała się zatem zdaniem Sądu I instancji uzasadniona.
W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ nie był zobowiązany do wydania decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ anonimizacja ww. danych nie spowodowała, że cel wniosku o dostęp do informacji publicznej nie został osiągnięty, a ponadto dodał, że w niniejszej sprawie istotne jest także to, że każdorazowo odpowiedzi na wnioski (pisma) skarżącej organ udzielał w ustawowym terminie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca zaskarżając ten wyrok w całości, oświadczając, że wnosi o przeprowadzenie rozprawy, a także wnosząc o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie rozpoznania wniosku skarżącej i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a ponadto o zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. Rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:
1) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postepowania, a to: art. 3 § 2 pkt 8 i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez oddalenie skargi na bezczynność organu, w sytuacji gdy nie udostępnił on informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w terminie ustawowym, a równocześnie nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia zanonimizowanej informacji;
2) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który uniemożliwia jego instancyjną kontrolę, a to przez zawarcie w nim wewnętrznie sprzecznych tez dotyczących charakteru wnioskowanej informacji jako informacji publicznej;
3) prawa materialnego, a to: art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż dane zawarte w dokumencie stanowiącym informację publiczną tracą przymiot informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, w sytuacji gdy spełniony został "cel udostępnienia informacji publicznej".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd I instancji uznając za bezsporne w niniejszej sprawie to, że żądana przez skarżącą informacja posiada walor informacji publicznej, jednocześnie jednak stwierdzając, że skarżąca mogła otrzymać wyłącznie zanonimizowaną informację publiczną, przedstawia wewnętrznie sprzeczne poglądy. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, jeżeli organ uznał, że żądaną informację publiczną należało zanonimizować, to konieczne było zatem wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co umożliwiłoby skarżącej ewentualne zakwestionowanie prawidłowości dokonanej anonimizacji.
Strona skarżąca kasacyjnie wskazała również, że skoro wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, to podlega ona udostępnieniu lub następuje odmowa jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. Nie stanowi zaś zdaniem skarżącej kasacyjnie podstawy do nieudostępnienia informacji arbitralne uznanie, że rzekomy cel udostępnienia informacji publicznej został osiągnięty.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały jednak sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutu naruszenia prawa materialnego.
W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na "niezasadnym przyjęciu, iż dane zawarte w dokumencie stanowiącym informację publiczną tracą przymiot informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, w sytuacji gdy spełniony został "cel udostępnienia informacji publicznej"".
W odniesieniu do tego zarzutu przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
W związku z powyższym wskazać należy, że skoro skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, to konieczne było wykazanie przez nią, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mylnie zrozumiał treść art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała, na czym polega błędne rozumienie wskazanych przez nią przepisów przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co świadczy o nieskuteczności omawianego zarzutu.
Niezależnie jednak od powyższego, zarzut ten nie może odnieść skutku również dlatego, że Sąd I instancji w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wyraził poglądu, według którego dane zawarte w dokumencie stanowiącym informację publiczną tracą przymiot informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, w sytuacji gdy spełniony został "cel udostępnienia informacji publicznej", a więc nie mógł w ten sposób naruszyć jakichkolwiek przepisów, w tym i art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 2 u.d.i.p., co również przesądza o nieskuteczności omawianego zarzutu. Sąd I instancji w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie przedstawił przypisywanego mu w ramach omawianego zarzutu stanowiska. Wręcz przeciwnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że informacje te pozostają informacjami publicznymi, lecz ich udostępnienie podlega ograniczeniom zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powyższe świadczy zatem również o tym, że Sąd I instancji wyrażając powyższy pogląd, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, nie dokonywał wykładni art. 1 ust. 1, czy art. 2 ust. 2 u.d.i.p., a art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co także świadczy o bezskuteczności omawianego zarzutu.
Skoro zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się nieskuteczny, to tym samym w realiach niniejszej sprawy nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów postępowania, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p., którego upatruje w oddaleniu skargi na bezczynność organu, w sytuacji, gdy nie udostępnił on informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w terminie ustawowym, a równocześnie nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia zanonimizowanej informacji.
W odniesieniu do stanowiska strony skarżącej kasacyjnie w tym zakresie dodać jedynie należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, analizując bezczynność organu z perspektywy obowiązku wydania decyzji administracyjnej, słusznie uznał w realiach niniejszej sprawy, że organ udostępniając skarżącej oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, będące przedmiotem jej żądania, po uprzedniej anonimizacji ww. dokumentu, prawidłowo zrealizował wniosek skarżącej wystosowany w trybie dostępu do informacji publicznej i jednocześnie nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia danych zawartych w przekazanym skarżącej oświadczeniu dotyczących osób fizycznych będących właścicielami działek, które zostały zanonimizowane. Wbrew przekonaniom strony skarżącej kasacyjnie nie istnieje ogólna zasada, z której miałoby wynikać, że organ prawidłowo – tak jak w niniejszej sprawie – anonimizując dane osobowe, jest dodatkowo zobowiązany wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. Jak bowiem trafnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2267/12 "Z zestawienia tych dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m. in. zastosowana przez organ w rozpatrywanej sprawie tzw. anonimizacja danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi jednak potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy (o dostępie do informacji publicznej), gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że w każdym wypadku, kiedy zachodzi możliwość ujawnienia "przy okazji" udostępniania informacji publicznej danych podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, należy całkowicie odmówić udzielenia informacji na podstawie przepisu art. 16 (ww.) ustawy, zwłaszcza, gdy strona nie jest sama zainteresowana ujawnieniem takich danych, żądając udzielenia informacji o konkretnych sprawach publicznych. Wydanie decyzji odmownej na podstawie przepisu art. 16 (ww.) ustawy byłoby konieczne tylko w przypadku, gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów".
Biorąc powyższe rozważania pod uwagę, jako kluczowe dla oceny konieczności wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej w części, która została zanonimizowana, uznać należy to czy anonimizowana informacja była wprost objęta zakresem żądania wniosku, czy też pojawia się, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, "przy okazji" udostępniania informacji publicznej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że we wniosku o informację publiczną skarżąca wprost wskazała, że zwraca się o udostępnienie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowiącego załącznik do zgłoszenia robót w Starostwie Powiatu W. z dnia 19 września 2019 r. Treść wniosku skarżącej nie wskazuje zatem, że jego istotą było uzyskanie zawartych w oświadczeniu danych osobowych właścicieli działek wymienionych w dokumencie. Za brakiem realizacji wniosku i tym samym koniecznością stwierdzenia bezczynności organu w tym zakresie nie może zatem przemawiać zanonimizowanie danych osobowych osób trzecich zawartych w przekazanym skarżącej oświadczeniu, które to nie stanowiły immanentnej części wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a których udostępnienie mogłoby z kolei prowadzić do naruszenia prywatności tych osób. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ nie pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności i tym samym nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji w tej części. Na marginesie jedynie dodać należy, odnośnie do części omawianego zarzutu dotyczącej naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p., że zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny z uwagi na to, że art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje na decyzję administracyjną jako formę odmowy udostępnienia informacji publicznej, a w sprawie ponad wszelką wątpliwość, co wynika z powyższych rozważań, nie tylko nie wydano decyzji, lecz również nie widziano podstaw do jej wydania, a więc przepis ten nie był w sprawie stosowany. Z kolei art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie jest przepisem postępowania, lecz zawiera normę materialnoprawną wskazującą podstawy ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, co w realiach niniejszej sprawy nie miało miejsca.
W ramach kolejnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. mogące mieć w ocenie strony skarżącej kasacyjnie istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez "sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który uniemożliwia jego instancyjną kontrolę, a to przez zawarcie w nim wewnętrznie sprzecznych tez dotyczących charakteru wnioskowanej informacji jako informacji publicznej".
W związku z treścią powyższego zarzutu podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącej nie zasługiwała na uwzględnienie. Należy podkreślić, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Natomiast treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Jednocześnie wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarto wewnętrznie sprzecznych tez dotyczących charakteru wnioskowanej informacji, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wprost stwierdził na stronie 5 uzasadnienia, że wnioskowane przez skarżącą dane stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Równoległe uznanie przez Sąd I instancji, że zanonimizowanie przez organ udostępnionej skarżącej informacji w zakresie zawartych w przekazanym oświadczeniu danych osobowych właścicieli działek niebędących osobami publicznymi, a więc podlegających ochronie, nie jest niezgodne z przepisami u.d.i.p. i nie musiało przybrać formy decyzji przewidzianej w jej art. 16, a zakres anonimizacji nie zniweczył istoty żądania skarżącej, nie świadczy o tym, że WSA w Warszawie w tej części uzasadnienia wyroku zakwestionował charakter żądanych przez skarżącą informacji jako posiadających walor informacji publicznej, lecz wskazuje na to, że w ocenie Sądu I instancji żądane informacje w tej części podlegają ochronie, przy czym ich zanonimizowanie nie niweczyło istoty żądania skarżącej, a więc nie wymagało wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Dlatego omawiany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.