III OSK 2349/22

III OSK 2349/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 4102/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-30
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Najwyższej Izby Kontroli od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 4102/21 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia 23 listopada 2021 r. nr 4/2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 4102/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. C. (dalej: "skarżący") na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli (dalej: "organ") z 23 listopada 2021 r. nr 4/2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 20 września 2021 r.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu 7 września 2021 r. skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej polegającej na przekazaniu danych dotyczących udziału kontrolerów Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego w kontrolach NIK P/13/100, D/13/508 oraz P/17/038, a także udzieleniu danych o sposobie wydatkowania środków przeznaczonych na nagrody za powyższe kontrole. Skarżący zaproponował sposób przedstawienia wyżej żądanych informacji
w formie tabeli, z nagłówkami uwzględniającymi imię i nazwisko nagrodzonego kontrolera, kwotę nagrody brutto, okres wykonywania czynności w nagrodzonym postępowaniu kontrolnym, liczbę dni wykonywania czynności oraz funkcję nagrodzonego kontrolera w kontroli. Jeżeli jednak przedstawienie tabelaryczne okazałoby się zbyt czasochłonne, skarżący wyraził zgodę na przedstawienie powyższych danych w formie kopii dokumentów źródłowych.
We wniosku zawarto dodatkowo żądanie danych o wydatkach NIK na wynagrodzenie zasadnicze (bez dodatku stażowego i innych składników) kontrolera Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego W. B. w styczniu w kolejnych latach od 2012 do 2021.
Pismem z 10 września 2021 r. organ poinformował skarżącego, że dane z zakresu dotyczącego udziału kontrolerów Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego w kontrolach NIK P/13/100, D/13/508, P/17/038 są publicznie dostępne w opublikowanych wystąpieniach pokontrolnych na stronie internetowej NIK, a następnie, decyzją z 20 września 2021 r. odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie kwot nagród przyznanych poszczególnym kontrolerom oraz wydatków NIK na wynagrodzenie zasadnicze kontrolera w Departamencie Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego, powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r. poz. 902; dalej w skrócie: "u.d.i.p."), który stanowi o ograniczeniu prawa do dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej.
W dniu 28 września 2021 r. wniesiono o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylenie powyższej decyzji i uwzględnienie wniosku z 7 września 2020 r. w całości.
Na skutek powyższego, pismem z 9 listopada 2021 r. organ wskazał kontrolerów Departamentu Porządki i Bezpieczeństwa Wewnętrznego, którzy brali udział we wspomnianych wyżej kontrolach NIK, ich funkcje w jej ramach, liczbę dni roboczych wykonywania czynności, okres wykonywania czynności oraz wysokość nagród z puli Prezesa NIK jaką przyznano dla poszczególnych kontroli, a także wskazano nagrodzonych kontrolerów.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 23 listopada 2021 r. o nr 4/2021 organ odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w zakresie kwot nagród przyznanych poszczególnym kontrolerom oraz wydatków Najwyższej Izby Kontroli na wynagrodzenie zasadnicze kontrolera w Departamencie Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego. W uzasadnieniu podtrzymał w całości argumentację zawartą w uprzednio wydanej decyzji i stwierdził brak podstaw do jej uchylenia, z uwagi na jej prawidłową konstrukcję i umotywowanie.
Powyższe rozstrzygnięcie wnioskodawca zaskarżył w całości do WSA
w Warszawie, zarzucając mu naruszenie art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię
i niezastosowanie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie jej w całości, zawieszenie postępowania do czasu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt K 1/21, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W piśmie z 24 stycznia 2022 r. skarżący przedstawił kolejne argumenty na poparcie skargi i załączył kopię pisma organu z 20 grudnia 2021 r.
Postanowieniem z 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 4102/21 WSA odmówił zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 20 września 2021 r. Sąd zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja Prezesa NIK z dnia 23 listopada 2021 r. wydana została w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa NIK z dnia 20 września 2021 r. W analizowanej sprawie organ sporządził sentencję decyzji tożsamą z sentencją decyzji poprzedzającej, co stanowiło naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji powyższa wada, stanowiła wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Dalej WSA podał, że kontrolerzy Najwyższej Izby Kontroli są osobami pełniącymi funkcje publiczne, ponieważ zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2022 r., poz. 623) przeprowadzają kontrolę, w ramach której podejmują działania o szerokim spectrum, co wiąże się
z posiadaniem zakresu uprawnień, pozwalającym na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej.
W ocenie WSA, organ analizując treść wniosku skarżącego, powinien uznać, że zawarte w nim żądnie dotyczące podania wysokości nagród oraz wydatków NIK na wynagrodzenie zasadnicze kontrolera, stanowi informację publiczną, albowiem obejmuje informację o wydatkowaniu przez organ środków publicznych. Jednocześnie Sąd podkreślił, że takiego charakteru nie posiada treść pism przyznających nagrody
i premie, gdyż dotyczą one informacji o charakterze pracowniczym, wewnętrznym, stanowiącym przywilej i obowiązek przełożonego.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.:
a) art. 1 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit d) i f) oraz pkt 3 i pkt 5 lit. h) u.d.i.p. przez ich błędną wykładnię oraz przyjęcie, że skierowanie wniosku na podstawie przepisów u.d.i.p. oraz żądanie udostępnienia ,,informacji publicznej" w indywidualnej sprawie, może dotyczyć sprawy publicznej, a co za tym idzie może stanowić informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., podczas gdy cel i intencja osoby wnioskującej o udzielenie informacji (żądanie informacji w indywidualnej sprawie tj.:
w celu określenia warunków wyrażenia zgody na przeniesienie skarżącego do Delegatury NIK w Warszawie a także na potrzeby ustalenia wartości przedmiotu sporu postępowania cywilnoprawnego) w żadnym wypadku nie koresponduje
z podstawowymi celami i założeniami u.d.i.p. i nie stanowi informacji publicznej
w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
b) art. 1 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) i f) i pkt 3 oraz pkt 5 u.d.i.p. i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przypisanie żądanym przez skarżącego informacjom przymiotu informacji publicznej, w sytuacji gdy wnioskowane informacje dotyczą jego indywidualnej sprawy, podczas gdy cel i intencja wnioskującego o udzielenie informacji ma znaczenie dla oceny istnienia kryterium przedmiotowego informacji publicznej
i jako dotycząca interesu wnioskodawcy, nie stanowi informacji publicznej
w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.,
c) art. 5 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i f oraz pkt 5 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że przepisy te pozwalają na udostępnienie wysokości wynagrodzeń kontrolerów NIK wskazanych z imienia i nazwiska, podczas gdy ochrona prywatności osób fizycznych nie pozwala na ujawnienie ich imion
i nazwisk, oraz w przyjęciu ze żądana informacja jest tożsama z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu,
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wzw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi
i uchylenie obu zapadłych w sprawie decyzji, pomimo braku ku temu przesłanek, bowiem żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit d) i f) oraz pkt 3 i pkt 5 u.d.i.p.,
e) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sporządzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku lakonicznego i niejasnego wskazania co do dalszego toku postępowania przez wskazanie przez Sąd I instancji jedynie, że "przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zastosować się do poglądów prawnych przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu", zamiast precyzyjnego określenia czynności, jakie powinien przeprowadzić organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy,
f) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez zaniechanie sformułowania uzasadnienia zaskarżonego wyroku w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego i ustalonego stanu faktycznego w zakresie oświadczenia skarżącego, że "odmowa udostępnienia żądanych informacji uniemożliwia mu określenie warunków wyrażenia zgody na przeniesienie do Delegatury NIK
w Warszawie m.in. wysokości wynagrodzenia, jakie otrzymuje osoba
o porównywalnych, ale niższych kwalifikacjach i zbliżonym ale krótszym stażu pracy, a także utrudnia ustalenie wartości przedmiotu sporu na potrzeby ewentualnego postępowania cywilnego" i brak odniesienia się Sądu I instancji do stanowiska skarżącego kasacyjnie zawartego w odpowiedzi na skargę w przedmiocie braku przymiotu informacji publicznej w żądaniu informacji w prywatnej sprawie, co spowodowało brak możliwości kontroli kasacyjnej w ww. zakresie.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - rozpoznanie skargi przez jej oddalenie; ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Pismem z 8 kwietnia 2024 r. skarżący wniósł skargę na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, wnosząc o niezwłoczne jej rozpoznanie i zasądzenie na rzecz skarżącego określonej przez niego sumy pieniężnej. Postanowieniem z dnia 17 maja 2024 r. sygn. akt III OPP 22/24, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił powyższą skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.").
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do tych zarzutów skargi kasacyjnej, które podważają przyjętą przez Sąd pierwszej instancji ocenę, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, albowiem skarżący domagał się jej udostępnienia we własnej sprawie.
Należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że wyrok Sąd pierwszej instancji narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem w jego uzasadnieniu w ogóle nie odniesiono się do eksponowanej w odpowiedzi na skargę okoliczności, że skarżący jednoznacznie podał, iż "odmowa udostępnienia żądanych informacji uniemożliwia mu określenie warunków wyrażenia zgody na przeniesienie do Delegatury NIK
w Warszawie m.in. wysokości wynagrodzenia, jakie otrzymuje osoba
o porównywalnych, ale niższych kwalifikacjach i zbliżonym ale krótszym stażu pracy, a także utrudnia ustalenie wartości przedmiotu sporu na potrzeby ewentualnego postępowania cywilnego". W ocenie skarżącego kasacyjnie organu jest to okoliczność o zasadniczym znaczeniu, albowiem przesądza, że wnioskowana informacja, z uwagi na motywy jej wykorzystania w indywidualnej sprawie, nie posiada przymiotu informacji publicznej.
Sąd zgadza się z oceną organu, że WSA w ramach realizacji rygorów narzuconych treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. powinien był odnieść się do przedmiotowej kwestii, czego nie uczynił. Niemniej jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie to nie osiągnęło wymaganego postanowieniami art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stopnia intensywności, który wykazywałby istotny wpływ na wynik sprawy. Mówić wprost, pomimo że orzeczenie Sądu pierwszej instancji narusza procesowe rygory określające prawidłową formułę uzasadnienia wyroku, wyrok ten odpowiada prawu, a brak oceny prawnej odnoszącej się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę podlega konwalidacji na etapie postępowania kasacyjnego.
Skarżący kasacyjnie organ zmierza do wykazania, że wnioskowana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną, albowiem skarżący chce ją pozyskać w ramach "sprawy własnej", realizując interes partykularny a nie publiczny. Stanowisko organu nie jest trafne. Prawo dostępu do informacji publicznej jest konstytucyjnie gwarantowanym prawem podmiotowym. Na jego treść składa się prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także innych podmiotów realizujących zadania publiczne i dysponujących majątkiem publicznym – art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo dostępu do informacji publicznej jest refleksem konstytucyjnych zasad dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasady przedstawicielstwa Narodu (art. 4 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).
Z powołanych zasad wynika, że Państwo – organy władzy publicznej oraz podmioty realizujące jego zadania z wykorzystaniem zasobów publicznych są przedstawicielami Narodu – wszystkich obywateli Rzeczypospolitej Polskiej - i mają ustrojowy obowiązek mu służyć. Naród, jako władza zwierzchnia wszystkich władz przedstawicielskich: władzy wykonawczej, ustawodawczej i sądowniczej, musi więc mieć zagwarantowane prawo do pozyskania informacji celem weryfikacji, czy władze te działają prawidłowo. Na mocy art. 61 ust. 1 Konstytucji RP dostęp do informacji publicznej został zagwarantowany każdemu obywatelowi, jest więc z zasady prawem jednostkowym, niewymagającym dla swej realizacji działania kolektywnego. Z powyższego wynika, że dla przypisania danej informacji charakteru publicznego nieistotne jest jaki krąg podmiotów o nią wnioskuje. Definicyjne dla informacji publicznej nie jest więc to, jaki krąg podmiotów ubiega się o jej udostępnienie, lecz to, czy dotyczy ona sprawy publicznej, a więc działalności szeroko rozumianych podmiotów publicznych, zadań publicznych i wykorzystania mienia publicznego. Co do zasady, dla realizacji prawa do informacji publicznej nie jest istotne, w jakim celu wnioskodawca domaga się jej udostępnienia. Ze swej istoty prawo dostępu do informacji publicznej sprowadza się wyłącznie do pozyskania widomości o działalności podmiotów publicznych i sposobie wykorzystania przez nie majątku publicznego. Cel pozyskania informacji publicznej nie ma znaczenia, o ile informacja publiczna nie posiada przymiotu przetworzenia – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca i przez żadną ze stron nie było podnoszone.
Nie można zatem zgodzić się z argumentacją skarżącej kasacyjnie, że wniosek o udostępnianie informacji publicznej złożony w indywidualnej sprawie nie podlega rozpoznaniu na podstawie u.d.i.p. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji, nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej. Przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądowym kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe (por. B. Kudrycka, S. Iwanowski, Prawo obywateli do informacji o działaniach organów administracji publicznej, PiP z 1999 r., nr 8, s. 70; A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.; W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 61.; M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61; wyrok WSA w Rzeszowie z 8 grudnia 2010 r., II SAB/Rz 21/10; wyroki NSA: z 3 marca 2017 r., I OSK 1163/17; z dnia 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; z 5 października 2017 r., I OSK 3255/15; z 26 stycznia 2018 r., I OSK 438/16; z 8 lutego 2018 r., I OSK 1828/17; z 12 kwietnia 2019 r., I OSK 1648/17).
Na etapie postępowania kasacyjnego nie zakwestionowano charakteru
wnioskowanej informacji. Jest bezsporne, że skarżący domagał się informacji
o kwotach nagród przyznanych zidentyfikowanym z imienia i nazwiska kontrolerom Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego za udział w kontrolach NIK P/13/100, D/13/508 oraz P/17/038 oraz wydatków NIK na wynagrodzenie zasadnicze (bez dodatku stażowego i innych składników) kontrolera Departamentu Porządku
i Bezpieczeństwa Wewnętrznego W. B. w styczniu w kolejnych latach od 2012 do 2021.
W zaskarżonej decyzji organ przyznał, że żądana informacja jest informacją publiczną, oraz że dotyczy osób pełniących funkcje publiczne. Na etapie wydania zaskarżonej decyzji organ stał na stanowisku, że żądane informacje publiczne nie podlegają udostępnieniu, albowiem nie są związane z pełnieniem funkcji publicznych przez osoby, których dotyczą – art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji zakwestionował stanowisko organu przyjmując, że wnioskowane informacje bezspornie są związane z pełnieniem funkcji publicznych przez osoby, których dotyczą, a związku z tym klauzula limitacyjna z art. 5 ust. 2 u.di.p. nie ma zastosowania. W ocenie Sąd pierwszej instancji wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią zatem informację publiczną.
Na tle powyższych uwag nieprawidłowe jest stanowisko skarżącej kasacyjnie,
z którego wynika, że jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidulanego interesu podmiotu, który go złożył, to z tego właśnie powodu wniosek ten nie dotyczy sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc
i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidulanym. Na marginesie można przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego - vide wyrok NSA z dnia 15 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1362/21.
Kryterium "sprawy własnej" rozumiane w sposób przedstawiony w skardze kasacyjnej jest nieczytelne i w istocie dyskryminujące skarżącego w stosunku do innych osób. Jego przyjęcie prowadzi bowiem do konkluzji, zgodnie z którą wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu",
a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy
o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Wzmocnieniu tej argumentacji służą także wnioski wynikające z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie
z którym "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...)". Na tle tego unormowania zarysował się problem, w jakim stopniu akta dotyczące indywidualnych, często bardzo osobistych spraw obywatela (spraw cywilnych, karnych, administracyjnych), są informacją publiczną i jaka powinna być możliwość dostępu do nich – w trybie określonym przez u.d.i.p. – osób innych niż strona, których akta te nie dotyczą. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie u.d.i.p. Poglądy te dodatkowo ugruntowują w przekonaniu, że kategoria "sprawy własnej" nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych – wyrok NSA z 14.10.2022 r., sygn. III OSK 5447/21.
Także w doktrynie podkreśla się że "powody, dla których uprawniony podmiot występuje o jej udostępnienie nie mogą rzutować na tę ocenę. Kryteria uznania za informację publiczną muszą być zobiektywizowane i znajdować podstawę
w przepisach komentowanej ustawy" – zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Komentarz do Ustawy o dostępie do informacji publicznej, SIP LEX.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit d) i f) oraz pkt 3 i pkt 5 lit. h) u.d.i.p. w zw. z art. 61 Konstytucji RP.
Nie znajduje uzasadnienia również zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i f oraz pkt 5 u.d.i.p. W jego ramach skarżący kasacyjnie organ próbuje wykazać, że informacja publiczna dotycząca wynagrodzenia oznaczonej z imienia
i nazwiska osoby fizycznej nie podlega udostępnieniu z uwagi na ochronę prywatności – art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny tę ogólną ocenę podziela, jednak zauważa, iż nie znajduje ona adekwatnego przełożenia na realia niniejszej sprawy. Skarżący kasacyjnie organ w swojej decyzji przyznał, że sformułowane we wniosku dostępowym żądanie udostępnienia informacji o nagrodach przyznanych wskazanym z imienia i nazwiska kontrolerom NIK w związku z udziałem w kontrolach P/13/100, D/13/508, P/17/038 oraz o wydatkach NIK na wynagrodzenie zasadnicze konkretnego wskazanego z imienia i nazwiska kontrolera NIK dotyczą osób pełniących funkcje publiczne. Analogiczną ocenę sformułował w swoim wyroku Sąd pierwszej instancji,
a skarżący kasacyjnie organ jej nie zakwestionował. Organ konsekwentnie twierdzi, że wnioskowane informacje nie są związane z pełnieniem funkcji publicznych przez wszystkie osoby, których dotyczy wniosek dostępowy. Jest oczywiste, że informacje
o wynagrodzeniach pełniących funkcje publiczne kontrolerów NIK są informacjami
o majątku publicznym, którym dysponuje podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej – art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. Organ myli się twierdząc, że nagrody za konkretną działalność kontrolerów NIK – udział w oznaczonych postępowaniach kontrolnych – pozostają bez związku z pełnioną funkcją publiczną. Jeżeli jest bezsporne, że kontroler NIK jest osobą pełniącą funkcję publiczną, to oczywiste musi być zarazem, że prowadzenie przez niego kontroli w ramach obowiązków pracowniczych pozostaje w ścisłym związku z pełnioną przez niego funkcją. Konsekwentnie, jeżeli kontroler NIK otrzymuje ze środków publicznych nagrody za udział w konkretnych kontrolach realizowanych w ramach obowiązków pracowniczych, to ta informacja pozostaje w związku z realizowaną przez niego funkcją publiczną. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej w uwagi na prywatność osoby fizycznej – art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - nie będzie zatem dopuszczalne. Przyjętej oceny nie zmienia fakt, że oświadczenia majątkowe kontrolerów NIK stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone", określonej w przepisach
o ochronie informacji niejawnych – art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1090 z późn. zm.). Wynagrodzenia osoby pełniącej funkcję publiczną nie można bowiem utożsamiać z jej stanem majątkowym. Jak wynika
z art. 10 ust. 1 powołanej ustawy, oświadczenie o stanie majątkowym dotyczy majątku odrębnego oraz objętego małżeńską wspólnością majątkową. Oświadczenie to powinno zawierać w szczególności informacje o posiadanych zasobach pieniężnych, nieruchomościach, udziałach i akcjach w spółkach prawa handlowego, a ponadto
o nabytym przez tę osobę albo jej małżonka od Skarbu Państwa, innej państwowej osoby prawnej, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mieniu, które podlegało zbyciu w drodze przetargu. Oświadczenie to powinno również zawierać dane dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej oraz pełnienia funkcji
w spółkach lub spółdzielniach. Zarówno treść art. 10 ust. 3 powołanej ustawy, jak
i treść wzoru formularza oświadczenia majątkowego, określonego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia z dnia 14 czerwca 2017 r. w sprawie określenia wzorów formularzy oświadczeń o prowadzeniu działalności gospodarczej
i o stanie majątkowym (Dz. U. 2020 r., poz. 1825), nie wskazują wysokości wynagrodzenia jako elementu oświadczenia. W tym stanie rzeczy brak podstaw do objęcia wynagrodzenia kontrolera NIK klauzulą tajności.
Negatywnie należało zweryfikować zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
w zw. z art. 153 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji redagując wskazania co do dalszego postępowania podał, że organ będzie zobowiązany uwzględnić "poglądy prawne" sformułowane w uzasadnieniu wyroku. Jakkolwiek wskazania zostały wyartykułowane w sposób zwięzły, to nie można im zarzucić treściowych braków. WSA sformułował adekwatne dla sprawy oceny prawne w sposób jednoznaczny i zrozumiały, przesądzając, że kontroler NIK jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a informacja
o otrzymanej przez niego nagrodzie za udział w przeprowadzonej kontroli jest informacją publiczną pozostającą w związku z pełnioną przez niego funkcją. WSA podał więc oceny prawne, które organ ma uwzględnić ponownie rozpoznając wniosek dostępowy. Przesądzają one jednoznacznie, że organ nie może odmówić dostępu do wnioskowanych informacji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z powołaniem się na te okoliczności i oceny, które legły u podstaw wydania kwestionowanej skargą decyzji administracyjnej.
Wobec odmowy uwzględnienia poddanych ocenie zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł potwierdzić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Są to przepisy wynikowe, których naruszenia można się dopuścić jedynie związkowo, a więc łącznie z innymi przepisami. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie potwierdził wytkniętych
w skardze kasacyjnej naruszeń prawa, przedmiotowy zarzut nie mógł wywołać oczekiwanych skutków procesowych.
Mając na uwadze całość powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.