III OSK 2342/22

III OSK 2342/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
II SA/Go 236/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2022-06-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 236/22 w sprawie ze sprzeciwu M. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 marca 2022 r. nr SKO.Go/450-Sz.M./2265/21 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/G0 236/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił sprzeciw M. W. wniesiony od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 marca 2022 r. nr SKO.Go/450-Sz.M./2265/21 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne.
Decyzją z dnia 29 października 2021 r., nr WKO.6220.21.2020.RS Burmistrz Słubic, po rozpatrzeniu wniosku K. M. (dalej jako inwestor) ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "budowa pawilonu handlowego wraz ze stacją paliw oraz z niezbędna infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] obręb [...]". W uzasadnieniu organ I instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 34 lit. a i § 3 ust. 1 pkt 35 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839, dalej jako: Rozporządzenie), jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może być stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2018 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247 ze zm., dalej jako: u.o.o.ś.). Organ wskazał następnie, że planowane przedsięwzięcie polegać będzie na budowie stacji paliw płynnych wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na obszarze działki o nr ewid. [...] w S. Stacja będzie zlokalizowana przy ulicy [...]. Zakres inwestycyjny przedmiotowego przedsięwzięcia obejmować będzie następujące elementy: - pawilon handlowy o powierzchni [...] m2, jeden, czterokomorowy stalowy dwupłaszczowy zbiornik podziemny o pojemności 70 m3 z kontrolno-pomiarowym systemem monitoringu awaryjnego wycieku paliwa ze zbiorników; zainstalowanie jednego dystrybutora paliw obustronnego, ośmiowężowego, czteroproduktowego wyposażonego w system zwrotnego odsysania oparów; zadaszenie miejsca lokalizacji dystrybutora paliw poprzez posadowienie wiaty o powierzchni do 200 m2, budowę placu manewrowego i parkingu; zagospodarowanie terenu w zakresie dróg wewnętrznych, chodników małej architektury i zieleni urządzonej. Burmistrz po analizie zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w tym nadesłanych opinii oraz uwzględniając usytuowanie inwestycji, tj. zlokalizowanie stacji paliw w bezpośrednim bądź pośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, czyli terenu podlegającego ochronie akustycznej, postanowieniem z dnia 26 listopada 2020 r., nr WKO.6220.21.2020.RS, nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz ustalił zakres raportu. Zdaniem organu realizacja ww. inwestycji może znacząco oddziaływać na środowisko ze względu na usytuowanie przedsięwzięcia, bowiem źródło hałasu na terenie stacji paliw stanowić będzie praca instalacji paliwowej (proces zrzutu i dystrybucji paliw), odkurzacz, kompresor oraz ruch pojazdów po terenie inwestycji. Na terenie stacji zainstalowane zostaną stanowiska do tankowania, co może wpłynąć na znaczne natężenie ruchu pojazdów. Nadto oddziaływanie stacji paliw związane będzie także z emisją zorganizowaną zanieczyszczeń (węglowodorów) do powietrza atmosferycznego z instalacji paliwowych stacji paliw, a także emisją niezorganizowaną powodowaną przez pojazdy poruszające się po terenie stacji. Dalej organ I instancji wskazał, że inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, przy czym wobec występujących w nim braków wezwany został do ich uzupełnienia. Nadto pismem z dnia 28 stycznia 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Słubicach wydał negatywną opinię sanitarną w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych dla przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie mieszkańcy wnieśli protest przeciwko planowanej budowie stacji paliw. W dalszej treści uzasadnienia wydanej decyzji organ wskazał, że po wyjaśnieniach złożonych przez inwestora Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gorzowie Wlkp. wydał postanowienie uzgadniające realizację przedsięwzięcia, również Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Słubicach wydał pozytywną opinię sanitarną w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych dla realizacji przedsięwzięcia. Burmistrz Słubic na podstawie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalił, iż w planowanej instalacji odbywać się będzie proces magazynowania paliwa (olej napędowy, bio olej, etylina bezołowiowa E 98 i E 95) w przystosowanym do tego celu stalowym dwupłaszczowym podziemnym zbiorniku o pojemności 70 m3 z podziałem na cztery komory: ON - 40 m3; ON Bio - 7,5 m3; E 95- 15 m3 i E 98 - 7,5 m3 oraz proces wydawania (tankowania) paliwa polegający na napełnianiu zbiorników (baków) pojazdów samochodowych paliwem. Tankowanie odbywać się będzie przy zastosowaniu nowoczesnej instalacji paliwowej, na którą składać się będą jeden dystrybutor posadowiony na wysepce wyniesionej nad poziom przyległego podjazdu na wysokości 0,15 m z systemem zwrotnego odsysania oparów, co zabezpieczy przed emisją par w procesach wydawania tych produktów do zbiorników pojazdów tankujących paliwo na przedmiotowej stacji posadowione pod wiatą o powierzchni do 200 m2. Z funkcjonowaniem projektowanej instalacji oraz pawilonu handlowego związane będzie zapotrzebowanie na wodę, energię, materiały itp. Woda wykorzystywana będzie głównie do celów bytowych i porządkowych obsługi stacji. Energia elektryczna wykorzystywana będzie do ogrzewania budynku handlowego i obsługi stacji, przygotowania ciepłej wody użytkowej, oświetlenia budynku i wiaty nad dystrybutorem paliw oraz do napędu pomp paliwowych. Zapotrzebowanie na paliwa dostosowane będzie do bieżącego zapotrzebowania. Projektowany pawilon handlowych oraz stacja paliw będą funkcjonować jedynie w porze dnia od 6 do 22. Organ wyjaśnił także, że teren planowanego przedsięwzięcia nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działka o numerze ewid. [...] obręb [...] znajduje się zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Słubicach nr [...] z dnia [...] 2018 r., zmieniającą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Słubice, w obszarze określonym symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej gdzie dopuszcza się możliwość lokalizowania: - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - zabudowy zagrodowej poza granicami miasta Słubice - zabudowy usługowej - handel, bankowość, gastronomia, usługi zdrowia, usługi kultury i oświaty, usługi sportu i rekreacji, - obiektów infrastruktury technicznej, komunikacji oraz zieleni uporządkowanej, - obiektów innych usług wyłącznie po sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz podkreślił, że uwzględniając ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określił w przedmiotowej decyzji warunki konieczne do uwzględnienia na etapie realizacji i eksploatacji inwestycji. W pierwszej kolejności podniósł, iż na etapie realizacji planowanego przedsięwzięcia oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko będzie związane z prowadzeniem prac budowlanych z użyciem ciężkiego sprzętu. Mając to na względzie, w punktach II.1 i II.2 ww. decyzji określił warunki w celu zapewnienia ochrony gruntu, wód powierzchniowych i gruntowych przed zanieczyszczeniami oraz ochrony przed emisją hałasu do środowiska. W związku z przewidywanymi uciążliwościami akustycznymi nałożono na inwestora obowiązek prowadzenia prac wyłącznie w porze dziennej. W trakcie analizy rozwiązań technologicznych zidentyfikowano najważniejsze problemy mogące wystąpić w związku z planowanym przedsięwzięciem. Organ zaznaczył, że stwierdzono, iż projektowana inwestycja może potencjalnie oddziaływać na takie elementy środowiska jak: powietrze atmosferyczne, klimat akustyczny, gleba, wody podziemne. Na etapie eksploatacji planowanej instalacji oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko będzie wynikało z emisji substancji zanieczyszczających do powietrza atmosferycznego, której źródłem będzie zorganizowana emisja ze stanowisk zlewowo-oddechowych, a także niezorganizowana emisja spalin z pojazdów poruszających się po terenie stacji paliw. Do obliczeń rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego uwzględniono 6 emitorów. Obliczenia rozprzestrzeniania zanieczyszczeń w powietrzu wykonano zgodnie z metodyką zawartą w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2010 r. Nr 16, poz. 87). Następnie organ wyjaśnił, że po szczegółowej analizie inwestycji w zakresie jej wpływu na powietrze atmosferyczne, w tym przedstawionego prognozowania rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń powietrza emitowanych przez emitory zidentyfikowane na terenie przedsięwzięcia wykazano, że przy zastosowaniu wskazanych w niniejszej decyzji warunków określających wyposażenie stacji paliw określonych w pkt od III.2 do III.7., organ oszacował, że działalność projektowanej stacji nie będzie uciążliwa po względem zanieczyszczenia powietrza - nie będzie powodować przekroczeń dopuszczalnych poziomów substancji poza terenem do którego inwestor posiada tytuł prawny. Przedsięwzięcie będzie powodować emisję hałasu. Na poziom dźwięku w środowisku będą wpływać następujące emitory: ruch komunikacyjny oraz klimatyzatory. Organ I instancji podkreślił, iż przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie wyposażone w odkurzacz i kompresor. Mając na uwadze powyższe ustalenia uznał, że przy zastosowaniu wskazanych w niniejszej decyzji warunków, określających wyposażenie stacji paliw punktach III.2 do III.8., jej działalność nie przekroczy dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w porze dnia (przedsięwzięcie będzie funkcjonowało od 6 do 22) na terenach podlegających ochronie akustycznej (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie przedsięwzięcia), określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112). Burmistrz Słubic zwrócił uwagę, że przedstawiona analiza ma charakter szacunkowy oparty o przyjętą metodykę i założenia techniczne oraz jak każda prognoza, obarczona jest marginesem niepewności. Zasadne jest zatem przeprowadzenie analizy porealizacyjnej w zakresie rzeczywistego oddziaływania akustycznego w trakcie funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia (warunek wskazany w punkcie V przedmiotowej decyzji). Nadto organ wskazał, iż inwestycja zaopatrywana będzie w wodę z istniejącej sieci wodociągowej. Ocenił, że zastosowany sposób rozwiązania gospodarki wodno-ściekowej zapewni ochronę wód powierzchniowych i podziemnych, przy spełnieniu określonych w niniejszej decyzji warunków określonych w pkt II.3. - Il.8 oraz III.3., III.7. i III.8. Podkreślił, że w celu ochrony środowiska wodno-gruntowego zastosowany zostanie dwupłaszczowy zbiorniki magazynowy (pkt III.3. decyzji). Ponadto miejsce dystrybucji paliw i spustu paliw z autocysterny do zbiornika magazynowego będzie posiadać szczelną betonową nawierzchnię, zgodnie ze wskazaniem określonym w pkt III.7 decyzji. Burmistrz wyjaśnił również, że według Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry, teren przedmiotowego przedsięwzięcia znajduje się na obszarze jednolitej części wód podziemnych (JCWPd) [...], której stan ilościowy i chemiczny oceniono jako dobry, a osiągnięcie celów środowiskowych jako niezagrożone. Celem środowiskowym jest dobry stan chemiczny i ilościowy. Nadto przedsięwzięcie zlokalizowane jest na obszarze jednolitej części wód powierzchniowych (JCWP) o nazwie [...] do dopływu z [...] - jest to silnie zmieniona część wód, jej stan oceniono jako zły, a osiągnięcie celów środowiskowych jako niezagrożone. Zdaniem organu inwestycja nie ma wpływu na stan wód, którego utrzymanie lub poprawa jest ważnym czynnikiem dla ochrony siedlisk lub gatunków występujących na obszarach chronionych zlokalizowanych na wyżej wskazanych jednolitych częściach wód. Podkreślił, że inwestycja realizowana będzie na terenie głównego zbiornika wód podziemnych nr [...]. Przy czym wobec braku wymogu poboru wód podziemnych analizowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na stan ilościowy wód podziemnych tego zbiornika. Organ ocenił również, że inwestycja nie powinna negatywnie oddziaływać na stan jakościowy wód ww. GZWP, gdyż paliwa magazynowane będą w szczelnym zbiorniku podziemnym wyposażonym w urządzenia zabezpieczające przed ewentualnymi wyciekami podczas ich napełniania oraz w instalacje kontrolno - pomiarową i układ detekcji umożliwiający lokalizację niekontrolowanych wycieków (zgodnie z pkt III.3. i III.4. niniejszej decyzji). Proponowana inwestycja nie jest zlokalizowana w strefie ochronnej ujęć wód i obszarach ochronnych zbiorników wód śródlądowych, na obszarach wybrzeży, obszarach górskich, leśnych, obszarach o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lub archeologiczne, obszarach przylegających do jezior i obszarach ochrony uzdrowiskowej. Przedsięwzięcie planuje się zlokalizować w sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Inwestycja nie jest także zlokalizowana na obszarach wymagających specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin, zwierząt i grzybów lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym na obszarach Natura 2000 oraz pozostałych terenach objętych formami ochrony przyrody i nie będzie oddziaływać na gatunki i siedliska tam chronione. Najbliżej położony obszar chroniony to obszar mający znaczenie dla [...] oraz obszar specjalnej ochrony ptaków [...], Odległość tych form ochrony przyrody od miejsca lokalizacji przedsięwzięcia wynosi ok. 1,22 km. Organ ocenił, że eksploatacja inwestycji nie pogorszy właściwego stanu ochrony, jak również nie wpłynie znacząco na integralność oraz spójność obszarów Natura 2000 oraz pozostałych form ochrony przyrody. Przedsięwzięcie nie będzie miało wpływu także na ewentualne zmiany klimatu, bowiem nie stwierdzono znaczącej emisji gazów cieplarnianych, inwestycja nie spowoduje zajęcia terenów zdolnych do pochłaniania tego rodzaju gazów. Przedsięwzięcie nie jest związane z wykorzystaniem okolicznych zasobów naturalnych, brak jest zatem podstaw do stwierdzenia ryzyka katastrofy naturalnej i budowlanej. Ewentualne oddziaływania, choć mogą być długotrwałe, to będą miały zasięg lokalny.
Pismem z dnia 9 lutego 2022 r. 21 osób fizycznych reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza Słubic, zarzucając jej rażące naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, tj. art. 74 ust. 3a pkt 1 u.o.o.ś. w zw. z art. 74 ust. 3a pkt 2 u.o.o.ś. i art. 74 ust. 3 pkt 3 u.o.o.ś. w zw. z art. 28 k.p.a., mające istotny wpływ na treść skarżonej decyzji, poprzez nieprzyznanie wszelkim zainteresowanym podmiotom, które zgłosiły swój akces do sprawy, statusu strony postępowania w zakresie zawisłego postępowania środowiskowego, podczas gdy pozostałe podmioty powinny zostać uznane za strony postępowania wobec ziszczenia się pozostałych pozytywnych przesłanek z pkt 2 i pkt 3 skarżonego przepisu art. 74 ust. 3a u.o.o.ś, których organ I instancji nie zweryfikował, co powinien uczynić przed dniem wydania decyzji, a czego nie dokonał i czego próżno szukać w treści skarżonej decyzji;
2) przepisów prawa materialnego i procesowego, tj. art. 71 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś. w zw. z art. 80 u.o.o.ś w zw. z § 3 pkt 34 lit. a Rozporządzenia w zw. z § 3 pkt 35 Rozporządzenia w zw. z art. 85 ust. 2 u.o.o.ś w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś, mające istotny wpływ na treść skarżonej decyzji, poprzez wydanie skarżonej decyzji dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, pomimo nieodniesienia się do wniosków oraz argumentacji podnoszonych przez społeczność lokalną jak i niewskazania w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa w niniejszym postępowaniu;
3) przepisów prawa procesowego i materialnego, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3a u.o.o.ś. w zw. z § 3 pkt 34 Rozporządzenia w zw. z § 3 pkt 35 Rozporządzenia, mające istotny wpływ na treść skarżonej decyzji, poprzez przekroczenie przez organ I instancji swobodnej oceny dowodów, w tym niepełne zweryfikowanie przez Burmistrza Słubic - w oparciu o argumentację przedstawioną przez pełnomocnika stron postępowania treścią pisma z dnia 12 października 2021 r. - czy wszelkim podmiotom, wobec wykładni interesu prawnego zawierającego element potencjalności, przysługuje status strony niniejszego postępowania środowiskowego, co wpłynęło na nieuznanie za strony postępowania podmiotów, których przysługuje wyraźny i niezaprzeczalny interes prawny;
4) przepisów prawa materialnego oraz procesowego, tj. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 1 u.o.o.ś. w zw. z art. 6 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, poprzez bezwzględne uchybienie naczelnej zasadzie proporcjonalności oraz proporcjonalności konstytucyjnej, przy czym nie zaszły jakiekolwiek względy natury prawno-faktycznej pozwalające na zastosowanie odstępstwa od tejże zasady;
5) przepisów prawa materialnego, tj. art. 113 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, dalej jako: u.p.o.ś.) w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112), w konsekwencji czego, w przypadku realizacji inwestycji zostaną przekroczone dopuszczalne normy hałasu dla zabudowy jednorodzinnej - zarówno w porze nocnej, jak i porze dziennej;
6) przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7a k.p.a. w zw. skarżonej decyzji, poprzez obdarzenie walorem wiarygodności i prawdziwości dokumentu prywatnego w postaci raportu oddziaływania na środowisko, pomimo licznych wątpliwości w tym względzie wyrażanych przez organ I instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji ("charakter szacunków", jak każda prognoza, obarczona jest marginesem niepewności, "potencjalność"), a przede wszystkim przez zainteresowanych mieszkańców pismem (sprzeciwem) z dnia 10 lutego 2021 r., co wymagało dopuszczenia oraz przeprowadzenia właściwego dowodu z opinii biegłego, celem wyjaśnienia wszelkich sprzeczności oraz podniesionych uchybień;
7) rażące naruszenie przepisów postępowania i materialnego, tj. art. 107 k.p.a. w zw. z art. 85 ust. 2 u.o.o.ś., mające istotny wpływ na treść skarżonej decyzji, poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonego orzeczenia, z uwagi na zawarcie w nim zbyt lakonicznych (ogólnikowych) twierdzeń, na których oparł się organ rozpoznający niniejszą sprawę oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom, wnioskom i argumentom i faktom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej bądź je pominął, nie zważając również na uwagi na okoliczności podnoszone przez podmioty w sprawie zainteresowane w ramach udziału społeczeństwa w niniejszym postępowaniu;
8) przepisów postępowania i prawa materialnego, tj. art. 107 k.p.a. w zw. z art. 85 ust. 2 u.i.o.ś. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., mające istotny wpływ na treść skarżonej decyzji, poprzez niepełne uzasadnienie skarżonej decyzji, wbrew literalnemu brzmieniu u.o.o.ś,, podczas gdy organ I instancji powinien: a) podać nie tylko informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jak również o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, a tym bardziej jakiego typu i na jakie okoliczności przedłożone zostały wnioski i zarzuty; b) podać informacje w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jak i pozostałe uzgodnienia i opinie organów, czego wskazania (wyszczególnienia), a tym bardziej rozwinięcia próżno szukać na łamach lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji;
9) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k;.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a,, mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, polegające na wadliwym i niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, jak również niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego zebrania materiału dowodowego, wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, podczas gdy lakoniczność uzasadnienia decyzji nie pozwala na przyjęcie czy organ właściwe wnioski w sprawie ustalił czy też stały się one przedmiotem probabilistyki;
10) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej, a nie swobodnej ocenie.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik stron postępowania wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Pismem z dnia 20 stycznia 2022 r. pełnomocnik inwestora ustosunkował się do złożonego odwołania i wniósł o jego nieuwzględnienie oraz o wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. w stosunku do osób, które nie są stroną postępowania oraz utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Zdaniem pełnomocnika inwestora przytoczone w odwołaniu orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy doktryny, w przedmiocie zasad ustalania kręgu stron postępowania odwołujących się do art. 28 k.p.a. utraciły swoją aktualność na skutek zmian dokonanych w ustawie w 2018 r. i 2019 r. W konsekwencji, obecnie obowiązujące brzmienie art. 74 ust. 3a u.o.o.ś. jednoznacznie przesądza o sposobie ustalania kręgów stron postępowania, a odwołanie do art. 28 k.p.a. straciło na znaczeniu. Nadto inwestor podkreślił, że przepis art. 74 ust. 3a u.o.i.ś. zawiera przesłanki ustalania stron postępowania o charakterze rozłącznym, przy czym zastosowanie przesłanki z pkt 1 nie wyklucza zastosowania przesłanki z pkt 2 lub 3, tak więc stronami postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej będą zawsze osoby, którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w odległości 100 m od granic terenu, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie. Ponadto, niezależnie od odległości nieruchomości od terenu realizacji przedsięwzięcia, stronami postępowania w sprawie decyzji środowiskowej będą także osoby, którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości (działki), na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub nieruchomości (działki) znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Pełnomocnik inwestora zaznaczył, także, że okoliczności wywodzone przez pełnomocnika odwołujących dotyczą bliżej nieokreślonej grupy "mieszkańcy [...]" bez wskazania konkretnych osób i nieruchomości. Pełnomocnik inwestora podkreślił, iż organ I instancji w toku prowadzonego postępowania kilkukrotnie wyjaśniał przyczyny nieuwzględnienia niektórych podmiotów. Inwestor uznał także za bezzasadne zarzuty odwołujących w zakresie ewentualnego przekroczenia standardów jakości środowiska, bowiem nie zostały one udowodnione. Pełnomocnik inwestora za niesłuszny uznał także zarzut dotyczący braku odniesienia się przez organ do wniosków i argumentacji społeczności lokalnej, bowiem pisma pełnomocnika kierowane były po etapie udziału społeczeństwa przy wydawaniu decyzji. W art. 33 ust. 1 wskazano terminy udziału społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym, pisma kierowane przez pełnomocnika wpłynęły już po tym terminie, natomiast organ I instancji zapewnił w sposób prawidłowy udział społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu, jednak nie wniesiono żadnych uwag, wniosków i zastrzeżeń w sprawie. Zdaniem inwestora kuriozalnym jest zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, bowiem nie jest ona adresowana do organów administracji publicznej stosujących prawo, lecz do organów stanowiących przepisy prawa. Działanie w granicach obowiązującego prawa nie może stanowić naruszenia zasady proporcjonalności. Odnośnie zarzutu odwołujących w zakresie naruszenia art. 113 u.p.o.ś. w związku z Rozporządzeniem inwestor podniósł, iż nałożony decyzją organu I instancji obowiązek analizy porealizacyjnej, o której mowa w art. 83 u.o.o.ś. pozwala na zweryfikowanie ewentualnych nadmiernych oddziaływań na środowisko przez inwestycję, bowiem na obecnym etapie przewidywane są wyłącznie prognozy dotyczące ewentualnych zakłóceń akustycznych i nie da się przewidzieć jej realnego oddziaływania na klimat akustyczny. Twierdzenia odwołujących odnośnie nadmiernego hałasu są na obecnym etapie sugestiami. Pełnomocnik inwestora za bezzasadne uznał także zarzuty dotyczące wadliwości postępowania dowodowego oraz zbyt lakonicznego uzasadnienia decyzji organu I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp. decyzją z dnia 11 marca 2022 r., nr SKO.Go/450-Sz.M./2265/21 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przedstawił treść art. 71 ust. 1 i ust. 2 u.o.o.ś. oraz § 3 ust. 1 pkt 34 lit. a oraz § 3 ust. 1 pkt 35 lit. a Rozporządzenia, następnie wyjaśnił, iż wobec zaliczenia planowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko koniecznym było przeprowadzenie oceny jej oddziaływania na środowisko, w tym uzgodnienie planowanej inwestycji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Gorzowie Wlkp. oraz uzyskanie opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Słubicach (dalej jako: PPIS). Kolegium powołując się na stanowisko sądów administracyjnych podało, że przez ocenę oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, której dokonuje organ przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należy rozumieć postępowanie obejmujące w szczególności: weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu (art. 3 ust. 1 pkt 8 u.o.o.ś.) W myśl art. 62 ust. 1 u.o.o.ś. w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, krajobraz, w tym krajobraz kulturowy, wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-ca, dostępność do złóż kopalin ryzyko wystąpienia poważnych awarii oraz katastrof naturalnych i budowlanych, możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; wymagany zakres monitoringu. Ocena oddziaływania na środowisko jest etapem prowadzącym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i pozwala organowi jedynie zorientować się, jakie ewentualnie zagrożenia dla środowiska mogą wystąpić. Powinno to pomóc organowi właściwie określić uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Ustalenie w decyzji środowiskowej warunków, pod którymi może zostać zrealizowana planowana inwestycja, nie przesądza jeszcze ojej faktycznej realizacji. Określa jedynie kształt inwestycji z punktu widzenia wymogów ochrony środowiska, dopuszcza jej realizację w wariancie dla środowiska najkorzystniejszym. Dopiero na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (jeśli na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) i o udzielenie pozwolenia na budowę następuje konkretyzacja i materializacja warunków określonych w decyzji środowiskowej. Organ wyjaśnił, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stanowi natomiast zasadniczy dokument, w oparciu o który dokonuje się oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dokument ten ma charakter dokumentu prywatnego o szczególnej mocy dowodowej wynikającej z ustawy (art. 63 ust. 3 i art. 66 u.o.o.ś.), powinien zawierać kompleksową (zupełną i rzetelną) ocenę przedsięwzięcia i analizę aspektów jego funkcjonowania w ich wzajemnym powiązaniu, odnosić się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia, a także wskazywać, jakie obowiązują w tym zakresie standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach. Ocena raportu, zdaniem Kolegium jest ograniczona, ponieważ organ nie posiada specjalistycznej wiedzy, a w konsekwencji nie jest w stanie dokonać merytorycznej oceny raportu, sprawdzając zasadność zawartych w nim ocen, nie jest w stanie dokonać sprawdzenia (badania i ustalenia) parametrów przedsięwzięcia i jego oddziaływania. SKO zaznaczyło, że inwestor w złożonym raporcie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, przedstawił kilka wariantów uwzględniających szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. Przedstawił przy tym, że poddawany ocenie raport obejmuje opis wariantu proponowanego przez wnioskodawcę tzw. "wariant inwestycyjny nr 1". Jako racjonalny wariant alternatywny inwestor przedstawił wariant polegający na realizacji przedsięwzięcia w tej samej technologii, lecz w innej lokalizacji na terenie innej miejscowości - tzw. "wariant inwestycyjny nr 2". Autor raportu podał, że wartość emisji zanieczyszczeń z obiektów projektowanych instalacji w "wariancie inwestycyjnym nr 2" planowanego w innej lokalizacji jest taka sama jak w "wariancie inwestycyjnym nr 1". Dodatkowo wyjaśniono, że "wariant inwestycyjny nr 2" jest niemożliwy do realizacji ze względu na siedzibę wnioskodawcy i jego rejon działania, sprawy własności terenu i możliwość przyłączenia terenu do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i elektrycznej. W raporcie przedstawiono także "wariant inwestycyjny nr 3", który zakłada realizację przedsięwzięcia na terenie analizowanej działki przy innej technologii i większej powierzchni zabudowy o około 20%. Organ zauważył, że autor raportu podał, że "wariant inwestycyjny nr 3" jest nie do zaakceptowania z uwagi na powierzchnię działki oraz zakres przedsięwzięcia. Dodatkowo w ocenie autora raportu "wariant inwestycyjny nr 3" będzie wykazywał mniejszą sprawność instalacji w porównaniu do wariantu nr 1. Organ odwoławczy podkreślił, iż na wezwanie do uzupełnienia raportu inwestor wyjaśnił, że racjonalny wariant alternatywny polega na zmianie lokalizacji pawilonu handlowego oraz innej lokalizacji planowanej stacji paliw, tj. na działce nr [...] w S. W wariancie alternatywnym - pawilon handlowy umieszczono równolegle do ul. [...] a wielkość emisji do powietrza powodowanego spalaniem paliw w pojazdach praktycznie nie ulega zmianie (w obu wariantach nie występuje emisja ze spalania paliw do celów energetycznych). Dla wariantu przyjętego przez inwestora oraz dla wariantu alternatywnego obliczono emisję hałasu powodowanego ruchem pojazdów korzystających ze stacji paliw z uwzględnieniem kumulacji- hałas powodowany ruchem pojazdów korzystających ze stacji paliw i ze sklepu. Autor raportu w jego uzupełnieniu wskazał, że w wariancie alternatywnym hałas docierający do najbliżej położonego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (działka nr ewid. [...]) wynosi 40-45 dB i pomimo, że nie będzie przekroczeń wartości dopuszczalnych hałasu dla pory dnia, jednak hałas docierający do budynku jednorodzinnego na działce nr [...] będzie odczuwalny i może być przyczyną konfliktów społecznych. Ponadto w wariancie alternatywnym konieczna byłaby wycinka drzew rosnących wzdłuż ulicy [...]. W dalszej części uzupełnienia raportu przedstawiono odpowiedź na wezwanie RDOŚ m.in. dot. oddziaływania na krajobraz, w tym krajobraz kulturowy, dobra materialne; ludzi, rośliny, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze, wodę i powietrze; powierzchnię ziemi, z uwzględnieniem ruchów masowych ziemi i krajobraz; dobra materialne; zabytki i krajobraz kulturowy, objęte istniejącą dokumentacją, w szczególności rejestrem lub ewidencją zabytków; formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w tym na cele i przedmiot ochrony obszarów Natura 2000, oraz ciągłość łączących je korytarzy ekologicznych; wzajemne oddziaływanie między elementami. Kolegium stwierdziło, że stanowisko inwestora i przedstawiony raport stanowi analizę wyłącznie wariantu proponowanego przez inwestora, natomiast proponowany wariant alternatywny ogranicza się wyłącznie do zmiany lokalizacji pawilonu handlowego lub innej lokalizacji planowanej stacji paliw. Organ podkreślił, że jego zdaniem przedłożony raport wraz z jego uzupełnieniem nie spełnia wymogów z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. wobec braku przedstawienia racjonalnego wariantu alternatywnego, oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Organ wyjaśnił, że warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przedstawienie minimum trzech wariantów pozwala na utworzenie siatki porównawczej, na gruncie której organ weryfikuje proponowany wariant, który może być zatwierdzony przez organ do realizacji. Inwestor obowiązany jest przedstawić taki raport o oddziaływaniu przedsiębiorstwa na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś., a nie tylko wariantu, którym inwestor z przyczyn oczywistych jest zainteresowany. Celem wariantowania jest niedopuszczenie do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Opis analizowanych wariantów powinien być na tyle rzetelny i dokładny, by organ rozpatrujący sprawę mógł zbadać, czy przedsięwzięcie powinno być realizowane w wariancie proponowanym przez inwestora, czy też w wariancie alternatywnym. Przygotowanie opisu racjonalnego wariantu alternatywnego wymaga każdorazowo przeprowadzenia indywidualnej oceny danego przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdyby ten wariant miał być zrealizowany. Warianty przedsięwzięcia nie mogą odbiegać od siebie w takim stopniu, który oznaczałby swoistą zmianę tożsamości tego przedsięwzięcia poprzez przekształcenie jego konstytutywnych, fundamentalnych parametrów i prowadziłoby w rezultacie do zaproponowania do realizacji kilku różnych przedsięwzięć tego samego rodzaju. Przedstawione przez inwestora warianty alternatywne zdaniem SKO są jedynie wariantami pozornymi. Organ II instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zaznaczył, że uchybie raportu w zakresie braku racjonalnego wariantu alternatywnego stanowi istotną wadę całego przedłożonego w sprawie raportu. Kolegium następnie wskazało, iż zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 15 u.o.o.ś. raport powinien zawierać analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Z przedłożonego w sprawie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko podano, że nie przewidziano wystąpienia konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem, natomiast organ I instancji odniósł się w lakoniczny sposób do protestów mieszkańców [...] w S. W dalszej treści uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaznaczył, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest rozstrzygnięciem związanym, a jej treść uzależniono od spełnienia ściśle określonych przesłanek, takich jak: niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 u.o.o.ś.), odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 u.o.o.ś.), brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez organ a innym niż wnioskowany, jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie (art. 81 ust. 1 u.o.o.ś.), możliwość znacząco negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, wynikająca z oceny oddziaływania na środowisko, a za realizacją przedsięwzięcia nie będą przemawiały konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i brak jest rozwiązań alternatywnych (art. 81 ust. 2 u.o.o.ś.), wykazanie, że przedsięwzięcie wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 68 pkt 1,3 i 4 (art. 81 ust. 3 u.o.o.ś.). Wyjaśnił przy tym, że w przypadku braku zaistnienia ww. przesłanek organ właściwy do wydania decyzji jest co do zasady zobligowany do wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia. Protesty, sprzeciw i obawy stron oraz społeczności lokalnej wobec planowanej inwestycji - o ile nie będą miały umocowania w naruszeniu konkretnych przepisów prawa - nie mogą stanowić samodzielnej podstawy wydania decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej w sprawie inwestycji. Odnosząc się natomiast do zarzutów formułowanych w odwołaniu Kolegium za niezasadny zarzut uznało naruszenia art. 74 ust. 3a pkt 1 w zw. z art. 74 ust. 3a pkt 2 oraz art. 74 ust. 3a pkt 3 u.o.o.ś. w zw. z art. 28 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego Burmistrz Słubic prawidłowo ustalił krąg stron postępowania zgodnie z art. 74 ust. 3a u.o.o.ś., z kolei szczegółowe rozważania w przedmiocie uznania za strony w niniejszym postępowaniu poszczególnych osób reprezentowanych przez pełnomocnika (tj. osób, które nie zostały uznane za strony postępowania przez Burmistrza Słubic) znalazły odzwierciedlenie we wcześniejszych indywidualnych rozstrzygnięciach Kolegium i nie mogą być zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu decyzji. Dalej SKO stwierdziło, że trafnym jest zarzut braku odniesienia w zakwestionowanej decyzji do protestów społeczności lokalnej, Burmistrz nie wskazał także sposobu uwzględnienia oraz zakresu zgłaszanych przez mieszkańców wniosków i uwag co do planowanej inwestycji, tj. naruszenia art. 85 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś. Organ II instancji za bezpodstawny uznał natomiast zarzut naruszenia art. 113 u.p.o.ś. w zw. z Rozporządzeniem, bowiem organ oparł się w swoich rozważaniach na niekwestionowanych w powyższym zakresie ustaleniach raportu wraz jego uzupełnieniem, w tym załącznikach graficznych, z których wynika, iż w analizowanej sprawie nie mamy do czynienia z ponadnormatywnym oddziaływaniem akustycznym określonym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. SKO za niesłuszne uznało twierdzenia pełnomocnika odwołujących, że Burmistrz miał zastrzeżenia co do analizowanego raportu w zakresie analizy akustycznej, ponieważ raport uzupełniono m.in. o analizę oddziaływania akustycznego ze wszystkich źródeł hałasu wraz z przedłożeniem jego obliczeń i ze wskazaniem graficznym jego zasięgu oraz potencjalnym wpływem na tereny podlegające ochronie akustycznej. Nadto obliczenia zostały przedstawione w oparciu o symulacje wykonaną zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa przy zastosowaniu programu do obliczeń rozprzestrzeniania hałasu w środowisku, w którym model obliczeniowy jest zgodny z normą PN-ISO 9613-2:2002. Organ zaznaczył, że zgodnie z pkt V decyzji Burmistrza, zobowiązano inwestora do przeprowadzenia analizy porealizacyjnej w zakresie dotyczącym emisji hałasu z przedmiotowego przedsięwzięcia, po upływie 3 miesięcy oddania obiektu do użytkowania, a jej wyniki należy przedstawić organowi I instancji w terminie 6 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania. Jak wynika z zakwestionowanej decyzji Burmistrza, pomiary hałasu należy przeprowadzić przez akredytowane laboratorium, w czasie pracy wszystkich źródeł hałasu zlokalizowanych na terenie stacji paliw, podczas normalnego ruchu komunikacyjnego, w punktach referencyjnych usytuowanych na terenie najbliższej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej tj. działki nr [...] i [...] obręb [...]. Kolegium wyjaśniło, iż wbrew stanowisku pełnomocnika odwołujących nałożenie obowiązku przeprowadzenia analizy porealizacyjnej w zakresie oddziaływania na klimat akustyczny w porze dnia nie oznacza wcale, że rozwiązania przewidziane w raporcie w powyższym zakresie nie będą skuteczne, bowiem analiza porealizacyjna stanowi wyłącznie instrument do kontroli skuteczności zastosowanych rozwiązań przez inwestora.
Organ odwoławczy odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności podniesionego w odwołaniu wskazał, iż postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji inwestycji. Ustawodawca określił precyzyjnie katalog okoliczności uzasadniających odmowę określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia, przy czym w przypadku braku zaistnienia tych przesłanek organ właściwy do wydania decyzji jest zobligowany do wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem SKO, mając na uwadze powyższe, twierdzenia pełnomocnika odwołujących o zastosowaniu środka nieadekwatnego do realnie zaistniałego stanu faktycznego nie zasługuje na uwzględnienie.
W podsumowaniu wydanej decyzji Kolegium oceniło, że zaskarżona decyzja Burmistrza Słubic została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 66, art. 80 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 i art. 85 ust. 1 i 2 u.o.o.ś. Zdaniem SKO, organ I instancji naruszył także art. 62 ust. 1 u.o.o.ś., który nakazuje kompleksową, dogłębną i opartą o obowiązujące przepisy ocenę planowanego przedsięwzięcia. Organ powołując treść art. 85 ust. 2 pkt I u.o.o.ś., podniósł, że Burmistrz Słubic ponownie rozpoznając sprawę, powinien dokonać wnikliwej własnej analizy przedsięwzięcia, którą należy zamieścić w uzasadnieniu decyzji. SKO podało, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Norma z art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia przez Burmistrza Słubic było przedwczesne. Wynika to z licznych naruszeń przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego przez organ I instancji, które prowadzą do wniosku, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. SKO stwierdziło, iż braki te nie mogły zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego z uwagi nie tylko na zakres niezbędnego postępowania dowodowego, ale również konieczność poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ II instancji wskazał, że w zależności od zakresu uzupełnień raportu organ I instancji powinien rozważyć powtórne przeprowadzenie procedury uzgadniającej i opiniującej. W szczególności organ I instancji powinien wezwać inwestora do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko a następnie w oparciu o pełny materiał dowodowy rozstrzygnąć sprawę w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Pismem z dnia 7 kwietnia 2022 r. M. W. wniosła sprzeciw od powyższej decyzji SKO w Gorzowie Wlkp. W uzasadnieniu wywiedzionego sprzeciwu strona wskazała, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego jest on właściwym i kompetentnym do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Zdaniem strony wykazywane przez SKO braki w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie czyniły koniecznym przenoszenia na Burmistrza Słubic wszystkich czynności związanych z uzupełniającym postępowaniem dowodowym w tym zakresie, bowiem art. 136 § 1 k.p.a. uprawnia organ II instancji do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Skarżąca zwróciła uwagę, że przeprowadzenia postępowania uzupełniająca wyłącznie przez SKO pozwoliłoby wydać trafną decyzję, bowiem Kolegium zauważyło wszelkie nieprawidłowości w sprawie.
Sąd I instancji oddalając sprzeciw stwierdził, że Kolegium zasadnie wskazało, że raport oddziaływania na środowisko zawiera w istocie analizę tylko jednego wariantu, który w dodatku został uznany przez inwestora jako wariant najkorzystniejszy dla środowiska i de facto tylko dla tego wariantu określono jego oddziaływanie na środowisko. Przedstawiony zaś przez inwestora racjonalny wariant alternatywny nie może zostać uznany za racjonalny wariant alternatywny w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś., gdyż jego zmiana w stosunku do wariantu inwestorskiego polega jedynie na zmianie lokalizacji pawilonu handlowego i innej lokalizacji planowanej stacji paliw na działce o nr ewid. [...] w S. Przedstawiony wariant posiada charakter pozorny, gdyż nie zawiera żadnych alternatywnych rozwiązań dotyczących np. procesu technologicznego, czy też wykorzystywanych maszyn i urządzeń. Raport nie zawiera również analizy i oceny pominiętych wariantów w zakresie ich - przewidywanego oddziaływania na środowisko w zakresie wskazanym w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. SKO wskazało, że raport jak i jego uzupełnienie nie zawiera porównania oddziaływań analizowanych wariantów na elementy o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 6a u.o.o.ś. Organ II instancji zwrócił również uwagę, że zawarta w raporcie analiza możliwych skutków społecznych (art. 66 ust. 1 pkt 15 u.o.o.ś.) jest lakoniczna i niepełna, mając na uwadze istniejący konflikt społeczny przejawiający się protestem mieszkańców [...] w S. W zaskarżonej decyzji wskazano, że Burmistrz Słubic nie odniósł się do wniosków oraz argumentacji podnoszonej przez społeczność lokalną, jak i nie wskazał, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione, co stanowi naruszenie art. 85 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś.
Mając na uwadze powyższe uwagi Sąd I instancji podzielił stanowisko SKO, że organ I instancji nie dokonał prawidłowej, wszechstronnej oceny raportu oddziaływania na środowisko, w tym w zakresie dotyczącym aspektów związanych z przedstawieniem i analizą wariantów przedsięwzięcia oraz określeniem przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów na środowisko. Burmistrz Słubic nie podjął zatem czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, zasadnie SKO uznało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 62 ust. 1, art. 66, art. 80 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 i art. 85 ust. 1 i 2 u.o.o.ś. W rozpoznawanej sprawie doszło zatem do niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy co oznacza, że została spełniona przesłanka wskazana w art. 138 § 2 k.p.a., według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu I instancji, istota i zakres uchybień procesowych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie uzasadniały – jak trafnie stwierdziło SKO – przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd I instancji również podniósł, że zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. W orzecznictwie wskazuje się, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania ujawnia się w szczególności w sprawach przy wyraźnie zarysowanym konflikcie między inwestorem a pozostałymi stronami postępowania oraz społecznością lokalną. Interes stron postępowania, ale i interes społeczny w takich sytuacjach wymaga, aby w obydwu instancjach w pełni zrealizowano wymagania art. 7 k.p.a., tj. podjęto z urzędu i na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Z uwagi na powyższe Sąd I instancji uznał, że decyzja Kolegium została wydana zgodnie z prawem i sprzeciw, jako niezasadny, oddalił na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono:
1) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., mające istotny wpływ na treść skarżonego wyroku, poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, a w konsekwencji niepodzielenie stanowiska skarżącej kasacyjnie w zakresie bezpodstawnego uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temuż organowi przez organ II instancji, pomimo braku jakichkolwiek przesłanek do zastosowania powołanego przepisu procesowego, podczas gdy okoliczności w sprawie wyważone, a przede wszystkim dokonana subsumpcja, czyniły koniecznym skorzystanie przez organ II instancji z przesłanki wyszczególnionej treścią dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;
2) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 7a k.p.a., mające istotny wpływ na treść skarżonego wyroku, poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, a w konsekwencji niepodzielenie stanowiska skarżącej kasacyjnie o bezpodstawnym uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, pomimo nieprzeprowadzenia przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego/wyjaśniającego, a także nierozstrzygnięcia na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej, podczas gdy przeprowadzenie w/w czynności doprowadziłoby do wydania decyzji dla sprzeciwiającego się korzystnej, co zostało wykazane treścią sprzeciwu złożonego na decyzję organu II instancji, a skorzystanie z uzupełniającego postępowania dowodowego, wobec nielicznej ilości dowodów niezbędnych do uzupełnienia, nie naruszy zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a.
Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, a tym samym niedostrzeżenie rażących licznych uchybień o charakterze procesowym, których dopuścił się organ II instancji, czyniących wydaną przez niego decyzję wadliwą. Orzeczenie poddane kontroli przez Sąd I instancji nie powinno się ostać. Przede wszystkim, skarżący kasacyjnie nie może się zgodzić z tym, że Sąd uznał decyzję organu II instancji za wydaną w sposób poprawny, nie zawierającą jakichkolwiek uchybień, które wyszczególniła skarżąca kasacyjnie na łamach wywiedzionego przez siebie sprzeciwu.
Odnosząc się do istoty sprawy i uzasadniając podniesione zarzuty, skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie ma racji Sąd I instancji w zakresie prawidłowego postępowania proceduralnego organu II instancji, co wyszczególnione zostało treścią uzasadnienia skarżonego wyroku (vide str. 22-23 ). Przede wszystkim, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz podjęte przez Burmistrza Słubic czynności, mając na uwadze w szczególności: konflikt społeczny występujący na danym terenie (protest mieszkańców [...] w S.), podzielenie przez organ I instancji treści raportu oddziaływania na środowisko, który zawiera (w istocie) analizę wariantu najkorzystniejszego dla inwestora w zakresie jego oddziaływania na środowisko, natomiast wariant alternatywny (przyjęty przez organ I instancji) posiada charakter pozorny (vide uzasadnienie decyzji SKO oraz str. 22 skarżonego wyroku), zamykając powyższe nieuwzględnieniem wniosków i uwag mieszkańców na etapie organu I instancji, nie wskazują na konieczność uchylenia decyzji, celem wyjaśnienia zakresu sprawy, chociażby przez pryzmat dotychczasowego działania organu I instancji - prowadzenia niejako postępowania inkwizycyjnego, bez uznawania jakichkolwiek argumentów, czy też wniosków mieszkańców. Sprawa, przed organem I instancji, była prowadzona przez kilkanaście miesięcy, a Burmistrz Słubic wszedł w posiadanie (wystarczających dla siebie) dokumentów, które przeanalizował w sposób podany na łamach swojej decyzji, przy czym powyższe otwierało uprawnienie (na etapie postępowania prowadzonego przed SKO — mając na uwadze mocny konflikt społeczny) do skorzystania z dobrodziejstwa art. 156 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. To właśnie w ten sposób Kolegium, mając na względzie pełną realizację wymagań z art. 7 k.p.a. (o czym wyszczególnia WSA na str. 23 in fine), mogłoby dokonać wiążących ustaleń w sprawie lub nawet przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe lub zwrócić się do organu pierwszej instancji o dostarczenie takowych dowodów, np. zażądanie właściwej dokumentacji od stron/inwestora, przesłuchanie właściwych osób lub stron, pod rygorem pominięcia dowód z tychże materialnych źródeł dowodowych. Są to przepisy prawa procesowego, które zostały dokładnie wskazane w procedurze administracyjnej i korzystanie (czy skorzystanie) z nich nie może świadczyć o tym, że kontrola instancyjna z art. 15 k.p.a. stałaby się iluzoryczna. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy (oceny) przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito. Jeżeli istnieje (nawet) możliwości prowadzenia postępowania dot. wydania warunków zabudowy i wydawania decyzji reformatoryjnej przez organ II instancji, w wyniku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego to tym bardziej uzupełnienie małej ilości materiału dowodowego - jak w sprawie rozpoznawanej - nie może stanowić o naruszeniu zasady art. 15 k.p.a., czy niemożności skorzystania z art. 136 k.p.a., gdyż ustawodawca przyznał organowi odwoławczemu prawo procesowe do uchylenia kontrolowanej decyzji do ponownego rozpoznania. W tym zakresie nie doszłoby do ustalania stanu faktycznego sprawy, a jedynie jego uzupełnienia, wobec odpowiedniości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wiedzy (zresztą co podkreślało SKO) co należy uzupełniać/uzupełnić. Sprawa dotyczy przedsięwzięcia w przedmiocie lokalizacji pawilonu handlowego i stacji paliw, a więc oddziaływującego na środowisko, pośrodku osiedla domków jednorodzinnych. SKO posiada odpowiednie uprawnienia, tj. instytucje prawne, które mogłyby doprowadzić do należytego (zasada prawdy obiektywnej) przeanalizowania materiału dowodowego, czego nie można oddać decyzji organu I instancji — zresztą jak słusznie wskazał WSA na str. 22-23 uzasadnienia skarżonego wyroku. Decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Niemniej jednak, co wykazano powyżej, art. 136 § 1 k.p.a. umożliwia przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego - w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a w niniejszej sprawie nie jest możliwe naruszenie (w ten sposób) nadrzędnej zasady dwuinstancyjności, o której stanowi art. 15 k.p.a. Również w ramach tak prowadzonego postępowania uzupełniającego organ II instancji nie wychodzi poza przyznane jemu kompetencje, jest to oczywiste. Możliwość zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. wynika z uznania, że nie było możliwe zastosowanie art. 136 § 1 kpa, a więc konieczne stało się dokonanie takich ustaleń, które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. 136 § 1 k.p.a. Zatem, wydanie decyzji kasacyjnej jest więc możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż co do zasady działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i z reguły obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania, co w niniejszej sprawie powinno zostać wdrożone przez organ II instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Z uwagi na brzmienie art. 182 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), w świetle którego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodnie z art. 64e powołanej ustawy, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 151a § 1 zdanie pierwsze powołanej ustawy, sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze kpa jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Środkiem odwoławczym przysługującym stronie od wyroku wydanego po rozpoznaniu sprzeciwu jest skarga kasacyjna. Powinna ona odpowiadać wymogom określonym w art. 176 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 183 § 1 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 tej ustawy zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) – w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 powołanej ustawy, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga dla swej skuteczności zarówno wskazania, w jaki sposób doszło do tego naruszenia, jak również jakie to naruszenie ma wpływ na wynik sprawy, jak bowiem wynika z art. 174 pkt 2 powołanej ustawy tylko takie uchybienie przepisów postępowania może stanowić podstawę zarzutu kasacyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 omawianej ustawy, rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Dla poprawności zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność administracji publicznej.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 6 kpa oraz w zw. z art. 136 kpa w zw. z art. 15, art. 12 i art. 7a kpa. Taki sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania nie jest prawidłowy, nie spełnia on bowiem wymogu poprawności sformułowania zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak wyznaczonych granicach stwierdzić trzeba, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Wskazać trzeba, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia.
Przede wszystkim wskazać należy, że podstawą rozstrzygnięcia Sądu I instancji był przepis art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zarzutu jego błędnego zastosowania w skardze kasacyjnej nie podniesiono. Zarzucono natomiast naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., którego Sąd I instancji nie dotykał, a jak przepisu tego Sąd nie ruszył, to i nie naruszył. Przypomnieć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie". Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że niedyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, również nie zostały należycie uzasadnione zarzuty kasacyjne postawione w jej petitum, a w świetle obowiązujących przepisów prawa uzasadnienie postawionych zarzutów jest równie ważne jak prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych.
Przepis art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 tej ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Naruszenie art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu. Powyższe rozważania w całości odnoszą się również do art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy, który to przepis określa zakres kognicji sadów administracyjnych. Wymieniony przepis zawiera klauzulę generalną stanowiącą o właściwości sądu administracyjnego w zakresie kontroli decyzji administracyjnych. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ rozpoznał sprawę należącą do jego kognicji.
Z nieskutecznym zarzutem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączono zarzut naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa, a więc przepisu o charakterze formalnym, kompetencyjnym, umożliwiającym organowi uchylenie decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy (...), czy też uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, przy zaistnieniu określonych w nim przesłanek (naruszenia przepisów postępowania, koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy o istotnym wpływie na rozstrzygnięcie). Zatem zastosowanie tego przepisu może nastąpić po stwierdzeniu przez organ uchybień w wyżej wymienionym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przyjęte w art. 138 § 2 kpa przesłanki dopuszczalności uchylenia się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy odnoszone do naruszenia przepisów postępowania oraz sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, muszą być spełnione kumulatywnie. Wystąpienie tych przesłanek należy łączyć z brakiem ustalenia w sprawie stanu faktycznego sprawy, którego hipotetyczny stan faktyczny wyznacza norma prawa materialnego, na której podstawie organ I instancji rozstrzygnął sprawę. Mając powyższe na względzie, skoro zastosowanie art. 138 § 2 kpa może nastąpić po stwierdzeniu przez organ uchybień we wskazanym powyżej zakresie, to ograniczenie się w sformułowaniu podstaw skargi kasacyjnej do przywołania art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może prowadzić do uwzględnienia wniesionego środka zaskarżenia, jeżeli nie jest połączone ze wskazaniem przepisów, którym organ miał uchybić, wydając decyzję kasacyjną o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Naruszenie przepisu wynikowego, jakim jest przepis art. 138 § 1 i 2 kpa, jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co powoduje, że aby zarzut naruszenia art. 138 § 1 i 2 kpa mógł wywołać zamierzony skutek w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej, konieczne jest wskazanie tych przepisów postępowania, których zastosowanie zostało niewłaściwie ocenione przez Sąd I instancji. Zarzut naruszenia przepisów wynikowych nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jego zdaniem, uchybił Sąd I instancji. Takiego powiązania rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera w ramach powołanych w niej podstaw kasacyjnych, co uwzględniając zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, uniemożliwiało poszukiwanie takich naruszeń w postępowaniu kasacyjnym z urzędu. Wskazanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu art. 138 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa bez jednoczesnego wskazania, którym przepisom organ uchybił, wydając decyzję kasacyjną o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nie czyni zadość prawidłowo sformułowanemu zarzutowi skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie nie wskazał jakichkolwiek przepisów, którym uchybił jego zdaniem organ wydający decyzję kasacyjną. Zarzut naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, w tym zasad postępowania administracyjnego, nie mógł zatem prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Zarzut naruszenia art. 136 kpa również nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej, ponieważ zarzut ten został wadliwie postawiony, albowiem nie sprecyzowano, która z norm w nim sformułowanych została naruszona, a przepis ten ma złożoną strukturę.
Wadliwość konstrukcyjna zarzutów doprowadziła do oddalenia skargi kasacyjnej jako niemającej usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.