III OSK 2340/22

III OSK 2340/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Bk 240/22 - Postanowienie WSA w Białymstoku z 2022-05-19
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 § 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O.-O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 240/22 o odrzuceniu skargi J. O.-O. na pismo Komendanta Placówki Straży Granicznej w M. z dnia 3 lutego 2022 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przebywanie na obszarze objętym zakazem przebywania w strefie nadgranicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 240/22, po rozpoznaniu skargi J. O.-O. na pismo Komendanta Placówki Straży Granicznej w M. z dnia 3 lutego 2022 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przebywanie na obszarze objętym zakazem przebywania w strefie nadgranicznej odrzucił skargę.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji J. O.-O. w piśmie z dnia 1 lutego 2022 r., przesłanym pocztą elektroniczną (e-mailowo) do Komendanta Placówki Straży Granicznej w M., zwróciła się o udzielenie zgody na wizytę poselską w okolicach M., tj. na terenie objętym zakazem przebywania w strefie nadgranicznej. Zaproponowała również spotkanie z Komendantem w dniu 9 lutego 2022 r. Wniosek o udzielenie zgody dotyczył trojga eurodeputowanych z osobami towarzyszącymi. Wnioskodawczyni wskazała, że ich zamiarem jest zapoznanie się z codziennym życiem mieszkańców strefy objętej zakazem przebywania, spotkanie się ze społecznością lokalną i zobaczenie prac związanych z budową muru na granicy. Jako podstawę prawną wniosku wskazała art. 12b ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1776 ze zm.) - dalej: "u.o.g.p.".
W piśmie z dnia 3 lutego 2022 r., przesłanym wnioskodawczyni w tej samej dacie drogą elektroniczną ze skrzynki mailowej Placówki Straży Granicznej w M., poinformowano o braku prawa wjazdu na "określony obszar w strefie nadgranicznej" – na podstawie ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o ochronie granicy państwowej oraz niektórych innych ustaw. Pismo zawiera wskazanie treści art. 12b ust. 1 u.o.g.p. oraz informację, że strefa przygraniczna obejmuje również teren poza obszarem objętym zakazem przebywania. Wnioskodawczyni ma zatem możliwość spotkania się z lokalną ludnością, prowadzenia rozmów, zorientowania się w sytuacji oraz warunkach funkcjonowania mieszkańców strefy. Odnośnie zamiaru obejrzenia postępu prac związanych z budową zabezpieczenia granicy państwowej poinformowano, że prace przy pasie drogi granicznej trwają, jest w nie zaangażowany m. in. sprzęt ciężki i ze względów bezpieczeństwa nie są uzasadnione wizyty osób postronnych na tym obszarze.
Skargę do sądu administracyjnego wywiodła J. O.-O. (dalej: "skarżąca"). Wskazała, że kwestionuje działanie organu z dnia 3 lutego 2022 r. zawierające odmowę udzielenia zezwolenia na przebywanie na obszarze objętym zakazem, o którym mowa w art. 12a ust. 1 u.o.g.p. - jako inny akt administracji publicznej dotyczący praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zarzuciła:
1) naruszenie prawa materialnego polegające na błędnym zastosowaniu art. 12a ust. 1 u.o.g.p., pomimo że przepis ten pozostaje sprzeczny z art. 52 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 228 ust. 2 i 3 Konstytucji RP;
2) naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 12b ust. 2 u.o.g.p. przyjmującej, że wizyta posłanki do Parlamentu Europejskiego na terenie przy zewnętrznej granicy Unii Europejskiej nie stanowi uzasadnionego przypadku w rozumieniu tego przepisu;
3) naruszenie procedury, w postaci art. 2 Konstytucji RP, przez sporządzenie aktu administracyjnego dotyczącego praw i obowiązków jednostki w sposób uniemożliwiający identyfikację osoby wydającej ten akt.
W odpowiedzi na skargę Komendant Placówki Straży Granicznej w M. wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z 10 maja 2022 r. udział w sprawie zgłosił, na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a." oraz art. 67 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 66 ze zm.), Prokurator Prokuratury Regionalnej w B. Wniósł o oddalenie skargi jako nieznajdującej uzasadnionych podstaw.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną i tym samym podlegającą odrzuceniu. Na wstępie swych rozważań Sąd ten zastrzegł, że nie wyklucza co do zasady drogi sądowej w sprawach odmowy udzielenia zezwolenia na przebywanie w strefie nadgranicznej na obszarze objętym zakazem przebywania, tj. gdy odmowa następuje na podstawie art. 12b ust. 2 u.o.g.p. Stwierdza jedynie, że w niniejszej sprawie nie ziściły się przesłanki formalne uzasadniające poddanie odpowiedzi z dnia 3 lutego 2022 r. kontroli merytorycznej.
Dalej Sąd meriti wskazał, że skarżąca w sprawie niniejszej określiła przedmiot zaskarżenia jako "inny akt administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", tj. akt z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Na stronie 4 skargi wniosła o jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., który to przepis zobowiązuje sąd do uchylenia decyzji administracyjnej (nie aktu z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Podczas rozprawy w dniu 19 maja 2022 r. pełnomocnik skarżącej wywiodła, że organ powinien wydać decyzję administracyjną. W odpowiedzi na skargę organ zaskarżonej aktywności nie zakwalifikował z żadnego punktu art. 3 § 2 P.p.s.a. Zdaniem natomiast Prokuratora, mamy do czynienia z zaskarżeniem czynności materialno-technicznej (czynności faktycznej) kwalifikowanej z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego działanie odmowne właściwego komendanta placówki Straży Granicznej, podjęte na podstawie art. 12b ust. 2 u.o.g.p., posiada wszelkie cechy decyzji administracyjnej. Przepis ten wskazuje, że komendant "może zezwolić", co oznacza ogólną formułę działania organu, w wyniku którego – według woli organu - może dojść do udzielenia bądź odmowy udzielenia zezwolenia. Sformułowanie "zezwolenie" jest co do zasady charakterystyczne dla decyzji administracyjnej. Nadto, komendant placówki może zezwolić (bądź nie zezwolić) "w uzasadnionych przypadkach" oraz "na czas określony i na określonych zasadach", co oznacza – jak trafnie i zgodnie wskazują strony postępowania – działanie w ramach uznania administracyjnego, czyli w granicach pewnej swobody, w której organ ocenia zarówno przesłanki jak i warunki przebywania w strefie objętej zakazem. Skoro natomiast zezwolenie dotyczy realizacji konstytucyjnego prawa do wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 52 ust. 1 Konstytucji), to zwłaszcza odmowa jego udzielenia na podstawie art. 12b ust. 2 u.o.g.p. powinna odpowiadać wysokim standardom, jakie są właściwe dla decyzji administracyjnej. W przypadku nieudzielenia zezwolenia na organie ciąży więc szczególny obowiązek rzetelnego wyjaśnienia, dlaczego sytuacja wnioskującego o zgodę na przebywanie na obszarze objętym zakazem nie jest uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu tego przepisu, jakie okoliczności stanu faktycznego za takim rozstrzygnięciem przemawiają, które okoliczności mogą być kwalifikowane w tej konkretnej sytuacji jako interes publiczny a które jako interes prywatny oraz jakie argumenty przemawiają za tym, by interesowi publicznemu przyznać pierwszeństwo i odmówić udzielenia zezwolenia na przebywanie.
Sąd pierwszej instancji wskazał również, że zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2022 r., poz. 135 ze zm.), komendanci placówek Straży Granicznej są ustrojowo organami administracji publicznej w ramach rządowej niezespolonej administracji terenowej. Straż Graniczna w zakresie swoich kompetencji realizuje natomiast zadania z zakresu ochrony granicy państwowej oraz zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego także w strefie nadgranicznej (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1486 ze zm.). Natomiast organem wyższego stopnia w stosunku do terenowego organu Straży Granicznej, jakim jest komendant placówki, w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Straży Granicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - jest komendant oddziału Straży Granicznej, (art. 6a pkt 1 ustawy o Straży Granicznej). Z kolei nowelizacja ustawy o ochronie granicy państwowej, mocą której dodano przepisy art. 12a-12c, nie wykluczyła stosowania w przypadku zezwoleń, o których mowa w art. 12b ust. 2 u.o.g.p., przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Mając całokształt powyższych okoliczności na uwadze uprawniony jest, w ocenie Sądu meriti, wniosek, że odmowa udzielenia zezwolenia na przebywanie w strefie nadgranicznej w obszarze objętym zakazem przebywania – oznacza wydanie przez organ władczego rozstrzygnięcia, po przeprowadzeniu oceny na podstawie nieostrych przesłanek ("w uzasadnionych przypadkach"), a więc w ramach uznania administracyjnego, które finalnie prowadzi do skonkretyzowania sytuacji prawnej adresata. Mamy więc do czynienia z indywidualną sprawą administracyjną. Uwzględniając, że na podstawie art. 12b ust. 2 u.o.g.p. chodzi w istocie o ograniczenie uprawnienia o charakterze konstytucyjnym, tj. wolności poruszania się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 52 ust. 1 Konstytucji) – należy zdaniem Sądu Wojewódzkiego przyjąć, że ustawodawca uregulował kompetencję komendanta placówki Straży Granicznej do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia zezwolenia na przebywanie. Uprawnił więc komendanta do wydania aktu kreacyjnego, aktu stosowania prawa. W konsekwencji, w sprawie odmowy udzielenia zezwolenia na podstawie art. 12b ust. 2 u.o.g.p., ma zastosowanie Kodeks postępowania administracyjnego (wobec braku odrębnego uregulowania procedury), zaś decyzja podlega instancyjnej, a następnie sądowej kontroli pod względem legalności.
Jak zauważył Sąd pierwszej instancji przedstawione temu Sądowi do kontroli legalności działanie Komendanta Placówki Straży Granicznej w M. z dnia 3 lutego 2022 r. nie nosi cech decyzji administracyjnej. Działanie organu, aby zostało zakwalifikowane jako decyzja administracyjna, powinno posiadać minimum cztery elementy – oznaczenie organu, oznaczenie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy i podpis osoby reprezentującej organ. Żadnej z tych cech wymienione pismo nie posiada. Zwraca uwagę jego nieformalny, wyłącznie informacyjny charakter. W ocenie Sądu meriti, pismo to jest rodzajem komunikatu wystosowanego (e-mailowo) w odpowiedzi na równie nieformalne (e-mailowe) zapytanie. Bezsporny między stronami fakt wysłania tej odpowiedzi ze skrzynki mailowej organu, choć umożliwia weryfikację samego źródła, nie dowodzi jeszcze jej bezpośredniego autora, a w szczególności tego, czy jest on upoważniony do udzielania takich odpowiedzi, (nie wiadomo czy odpowiedź sporządził organ, tj. piastun funkcji organu czyli Komendant, czy tylko zaakceptował jej treść a następnie przesłanie wnioskodawczyni oraz w jaki sposób). Jak zauważył Sąd Wojewódzki z wypowiedzi pełnomocnika organu na rozprawie w dniu 19 maja 2022 r. wynika też, że organ nie dysponuje żadną inną formą udzielonej odpowiedzi zawierającą oznaczenia urzędowe (identyfikujące organ i osobę piastującą funkcję organu).
Z uwagi na powyższe Sąd pierwszej instancji uznał, że nie jest uprawniony do poddania merytorycznej kontroli takiej aktywności (działania) organu, które nie tylko nie zachowuje wymaganej dla niej ustawowo formy decyzji administracyjnej, ale też nie zachowuje de facto minimum formy wymaganej dla aktu organu administracji publicznej w takiej kategorii sprawy, w której decyduje się o konstytucyjnych prawach. Stąd zaskarżone działanie organu należało zakwalifikować jako zwykłe pismo, które z uwagi na treść art. 3 § 2 P.p.s.a. nie podlega kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny.
Udzielona odpowiedź nie może być też, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zakwalifikowana jako czynność bądź akt z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Te bowiem nie mogą tworzyć nowych stanów prawnych, konkretyzować uprawnień i obowiązków, czego w istocie wymaga przepis art. 12b ust. 2 u.o.g.p. w stosunku do jednego z konstytucyjnych praw. Kwalifikowanie działań organów administracji publicznej jako aktów bądź czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. uzasadnione jest, gdy ustawa nie uprawnia do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Wówczas kwalifikacja działania organu z ostatnio wskazanego przepisu realizuje zasadę sprawiedliwości proceduralnej – umożliwia jednostce kwestionowanie aktywności organu przed sądem, a tym samym realizuje konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w przypadku odmowy udzielenia zezwolenia na przebywanie w strefie objętej zakazem na podstawie art. 12b ust. 2 u.o.g.p.
Dalej Sąd meriti wywiódł, że nawet gdyby hipotetycznie rozważyć cechy działania odmownego z art. 12b ust. 2 u.o.g.p. jako aktu bądź czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to w ocenie Sądu bliżej temu działaniu do aktu niż czynności. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w zaistniałej sytuacji czynnością faktyczną byłoby po prostu niewpuszczenie wnioskodawczyni na obszar objęty zakazem przebywania. Rozważania w tym przedmiocie pozostają jednak poza granicami sprawy niniejszej.
W ocenie natomiast Sądu pierwszej instancji, udzielenie zezwolenia na przebywanie w strefie nadgranicznej w obszarze objętym zakazem przebywania nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, na podstawie art. 12b ust. 2 u.o.g.p. Działanie organu uwzględniające wniosek strony nie ogranicza konstytucyjnych wolności i praw. Brak jest również podstaw, aby Sąd w sprawie niniejszej wypowiadał się o konstytucyjności podstawy prawnej (art. 12b ust. 2 u.o.g.p.) do wydania decyzji administracyjnej odmownej. Ocena w tym zakresie możliwa byłaby wyłącznie w sprawie ze skargi na taką decyzję. Z uwagi na odrzucenie skargi niedopuszczalna jest również ocena przez sąd argumentów stron odnośnie przebywania Skarżącej w strefie objętej zakazem.
Reasumując, Sąd meriti uznał, że odmowa udzielenia zezwolenia na przebywanie w strefie nadgranicznej w obszarze objętym zakazem przebywania, podjęta przez właściwego miejscowo komendanta placówki Straży Granicznej na podstawie art. 12b ust. 2 u.o.g.p., powinna mieć formę decyzji administracyjnej. Jest to decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego, w której decyduje się o możliwości skorzystania z konstytucyjnego uprawnienia do swobodnego poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z uwagi jednak na to, że udzielona skarżącej przez organ odpowiedź nie spełnia cech decyzji administracyjnej, a jest wyłącznie pismem wystosowanym drogą e-mailową, skarga w sprawie niniejszej na tak udzieloną odpowiedź podlega odrzuceniu z powodu niedopuszczalności drogi sądowej z innych przyczyn.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia. Zwrot kosztów postępowania sądowego nastąpił na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła J. O.-O. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie:
1) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na akt komendanta placówki Straży Granicznej w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebywanie na obszarze w strefie nadgranicznej, podczas gdy akt ten podlega kognicji sądów administracyjnych na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.;
2) prawa materialnego, tj. art. 12b ust. 2 u.o.g.p. przez jego błędną wykładnię skutkująca uznaniem, że odmowa wydania zezwolenia na przebywanie na obszarze w strefie nadgranicznej następuje decyzją administracyjną komendanta placówki Straży Granicznej, podczas gdy akt ten ma charakter innego aktu z zakresu administracji publicznej, podlegającego kognicji sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w całości, rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonego aktu Komendanta Placówki Straży Granicznej w M. w całości oraz o przyznanie skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych. Nadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że w realiach sprawy należy uznać, że rozstrzygnięcie komendanta placówki Straży Granicznej w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebywanie na obszarze w strefie nadgranicznej, wydane na podstawie art. 12b ust. 2 u.o.g.p. ma charakter władczy w tym sensie, że rozstrzyga o tym, czy w warunkach określonych w tym przepisie wnioskodawca może przebywa na danym obszarze w strefie nadgranicznej. Dotyczy sprawy indywidualnej, gdyż określa konkretnych adresatów ewentualnego zezwolenia na przebywania w danej strefie. Ma charakter publicznoprawny ponieważ jest podejmowane w sprawie publicznej i przez organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Ponadto dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa, bowiem ustalenie zaistnienia "uzasadnionego przypadku" daje podstawy do przebywania, na czas określony i na określonych zasadach, na obszarze objętym zakazem, o którym mowa w art. 12a ust. 1 u.o.g.p. Tym samym w ocenie autora skargi kasacyjnej należy uznać, że stanowiący przedmiot postępowania sądowo- administracyjnego akt komendanta placówki Straży Granicznej stanowi administracyjny akt kwalifikacyjny podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Prokuratury Regionalnej w B. wniósł o jej oddalenie. Nadto stwierdził, że nie żąda przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarżąca kasacyjnie formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Norma zawarta w art. 184 Konstytucji RP wprowadza domniemanie właściwości sądów administracyjnych w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w zakresie kontroli działalności administracji publicznej.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) – dalej: "P.u.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 P.p.s.a. zawiera katalog działalności administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Z powołanych przepisów wynika, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nie każde zatem działanie, czynność, bezczynność czy przewlekłość w działaniu organu administracji podlega kontroli sądów administracyjnych.
Konstytucyjne domniemanie właściwości sądu administracyjnego w sprawach z zakresu sądowej kontroli administracji pozostaje skorelowane z odnośnymi przepisami P.p.s.a. i – w pewnym zakresie – przepisami odrębnymi. W art. 3 § 2 pkt 1 – 9 P.p.s.a. wymieniono te działania administracji, które stanowić mogą przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Wyraźnie jednak zaznaczyć należy, że katalog ten w żadnym razie nie obejmuje wszystkich, dostępnych współczesnej administracji form. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 24 lutego 2014 r., sygn. akt II GPS 4/13, (ONSAiWSA 2014 nr 5, poz. 69) zauważył, że: "z ustawy zasadniczej nie można wyprowadzać prawa podmiotowego do rozpoznania sprawy określonego rodzaju przez sąd administracyjny" (zob. R. Mikosz, M. Zirk-Sadowski, Granice prawa do sądu administracyjnego w Rzeczypospolitej Polskiej, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2007 r., nr 3, s. 37). Podkreślił przy tym, że: "zakres przedmiotowy aktów lub czynności dotyczących uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają możliwość podjęcia decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia danego uprawnienia lub obowiązku.".
Akt lub czynność, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.: 1) powinny posiadać charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 2) powinny mieć charakter indywidualny, 3) są wydawane (zaś czynność – podejmowana) władczo w sferze administracji publicznej przez podmiot wykonujący administrację publiczną, 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. II GSK 177/10, LEX nr 1071073).
Powyższe prowadzi do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) o charakterze władczym, podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego i dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. Zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa materialnego, powszechnie obowiązującego. W art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie chodzi o prawo do załatwienia sprawy w trybie postępowania administracyjnego, lecz o zindywidualizowane - w odniesieniu do konkretnego podmiotu uprawnienie, które może on wykonywać samodzielnie, korzystając w tym zakresie z ochrony prawnej. Źródłem tego uprawnienia są zatem przepisy prawa materialnego, a nie procesowego. Natomiast zaskarżone w niniejszej sprawie pismo, nadesłane na adres e-mail skarżącej jako załącznik do wiadomości e-mail wysłanej z adresu [...]@strazgraniczna.pl nie spełnia powyższych przesłanek. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji przedmiotowe pismo nie jest żadnym aktem z zakresu administracji publicznej, tylko pismem informacyjnym, zawierającym wyjaśnienie dlaczego skarżąca i inni wymienieni przez Nią eurodeputowani nie mogą zostać wpuszczeni na teren objęty zakazem przebywania w strefie nadgranicznej w okolicach M. Pismo zawiera wskazanie treści art. 12b ust. 1 u.o.g.p. oraz informację, że strefa przygraniczna obejmuje również teren poza obszarem objętym zakazem przebywania. Wnioskodawczyni ma zatem możliwość spotkania się z lokalną ludnością, prowadzenia rozmów, zorientowania się w sytuacji oraz warunkach funkcjonowania mieszkańców strefy. Dalej wskazano w piśmie, że prace przy pasie drogi granicznej trwają, jest w nie zaangażowany m. in. sprzęt ciężki i ze względów bezpieczeństwa nie są uzasadnione wizyty osób postronnych na tym obszarze. Od strony formalnej pismo nie zawiera daty, żadnego oznaczenia urzędowego (identyfikującego organ i/lub osobę piastującą funkcję organu), ani też nie zostało podpisane. Należy zatem uznać, że przedmiotowe pismo, będące załącznikiem do wiadomości e-mail z dnia 3 lutego 2022 r., nie zostało podjęte w ramach postępowania z zakresu administracji publicznej i nie ma waloru ani aktu, ani czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 12b ust. 2 u.o.g.p. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można wykluczyć co do zasady drogi sądowej w sprawach odmowy udzielenia zezwolenia na przebywanie w strefie nadgranicznej na obszarze objętym zakazem przebywania, tj. gdy odmowa następuje na podstawie art. 12b ust. 2 u.o.g.p., jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy z uwagi na sposób procedowania przez organ wniosku skarżącej z dnia 1 lutego 2022 r. oraz formę udzielonej odpowiedzi, kontrola legalności w tym konkretnym przypadku jest niedopuszczalna.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.