III OSK 329/25

III OSK 329/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Tamara Dziełakowska
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 371/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-01-10
III OZ 498/24 - Postanowienie NSA z 2024-12-04
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust.1 art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151 art. 149 § 1 §1 a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 371/23 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Wójta Gminy O. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 371/23 oddalił skargę M. P. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Wójta Gminy O. (dalej także jako: organ) w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Skarżący pismem z dnia 31 grudnia 2021 r., powołując się na art. 61 Konstytucji RP, zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie skanu prowadzonego przez Urząd Gminy O. rejestru umów za okres od dnia 1 do dnia 31 grudnia 2021 r. oraz skanów umów zawartych w miesiącu grudniu 2021 roku, w których stroną jest Gmina O. Skarżący zaznaczył we wniosku, że jego zdaniem żądana przez niego informacja ma charakter prosty.
Organ pismem z dnia 12 stycznia 2022 r., na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wezwał skarżącego do wykazania, w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania, że uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak bowiem wskazał organ w jego ocenie żądana przez skarżącego informacja ma charakter przetworzony.
Decyzją z dnia 16 lutego 2022 r., nr ZPIZ.1431.29.2021 organ odmówił udostępnienia skarżącemu żądanych przez niego informacji z uwagi na to, że uznał je za informacje przetworzone, zaś w sprawie nie stwierdzono istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w ich udostępnieniu.
Jednak decyzją z dnia 22 marca 2022 r., nr SKO.IP/41.11/58/2022/3798 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej także jako: SKO) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ.
Decyzją z dnia 19 maja 2022 r. organ ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej powielając wcześniej przedstawioną argumentację, a decyzją z dnia 7 czerwca 2022 r., nr SKO.IP/41.11/97/2022/8245 SKO ponownie uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ.
Decyzją z dnia 5 sierpnia 2022 r. organ kolejny raz odmówił udostępnienia informacji publicznej przedstawiając wcześniej przywoływaną argumentację. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 23 sierpnia 2022 r., nr SKO.IP/41.11/132/2022/12867 trzeci raz uchyliło decyzję organu.
Decyzją z dnia 24 października 2022 r. organ ponownie odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej, która także została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 listopada 2022 r., nr SKO.IP/41.11/170/2022/18590.
Decyzją z dnia 26 stycznia 2023 r. organ po raz piąty odmówił skarżącemu informacji publicznej wskazując, że w sprawie nie wykazano istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w ujawnieniu żądanych przez skarżącego informacji, które stanowią informację o charakterze przetworzonym. Natomiast decyzją z dnia 1 marca 2023 r., nr SKO.IP/41.11/24/2023/4893 SKO kolejny raz uchyliło decyzję organu i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wskutek powyższego organ pismem z dnia 16 marca 2023 r. poinformował skarżącego, że w warunkach tej konkretnej sprawy i w okolicznościach jej towarzyszącym wniosek skarżącego nie stanowi żądania złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz stanowi w ręku skarżącego narzędzie do nadużywania prawa do pozyskania takiej informacji.
W piśmie z dnia 30 października 2023 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 31 grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej i wnosząc o stwierdzenie, że doszło do przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, a także o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 31 grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych i zasądzenie określonej sumy pieniężnej, zarzucił naruszenie art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez działanie bez uwzględnienia zasady szybkiego postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że do dnia wniesienia skargi sprawa zainicjowana jego wnioskiem nie została załatwiona, zaś organ działa w sposób przewlekły, rażąco naruszając prawo. Skarżący podkreślił, że organ wydał już pięć decyzji administracyjnych w sprawie, a każda z nich została uchylona przez SKO, co świadczy o tym, że decyzje te wydano z naruszeniem przepisów. Organ zaś musiał już po raz szósty ponownie rozpoznawać sprawę. Skarżący wskazał, że w rezultacie powyższego nie uzyskał on odpowiedzi na jego wniosek złożony pod koniec 2021 roku.
Zdaniem skarżącego organ nie dąży do załatwienia sprawy i zamiast tego niepotrzebnie je przedłuża zarzucając skarżącemu rzekome nadużywanie prawa do informacji publicznej. W ocenie skarżącego okoliczności rozpoznawanej sprawy bezsprzecznie wskazują nie tylko na to, że doszło do przewlekłości postępowania, ale także, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazał, że świadczy o tym nie tylko długość toczącego się postępowania (na dzień wniesienia skargi ponad 23 miesiące), ale także jawnie sprzeczna z dyrektywami ostatniej decyzji SKO z dnia 1 marca 2023 r. treść pisma organu z dnia 14 marca 2023 r. nakierowana wyłącznie na przedłużenie postępowania i nieudostępnienie wnioskowanej informacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o odstąpienie od zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz od zasądzenia określonej sumy pieniężnej. Organ podkreślił, że skarżący w skardze koncentruje się wyłącznie na opisie czynności związanych z jego wnioskiem z dnia 31 grudnia 2021 r., pomijając jednocześnie całkowicie istotę sprawy. Organ zwrócił bowiem uwagę na to, że co najmniej od 2018 roku skarżący permanentnie, niemal codziennie składa kolejne wnioski, a często jednocześnie kilka wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Organ podkreślił, że wnioski te są wielowątkowe i dotyczą praktycznie wszystkich obszarów działalności gminy i jej organów. W ocenie organu wnioski te są formą nękania, zastraszania i dezorganizacji pracy Urzędu Gminy O. Organ wskazał także, że próbą ograniczenia skali działań skarżącego było wzywanie go do wykazywania szczególnie istotnego interesu w ujawnieniu żądanych przez niego informacji oraz zakwalifikowanie tych informacji jako informacji o charakterze przetworzonym. Organ podkreślił, że we wszystkich wydanych w sprawie decyzjach podnoszono i wyjaśniano przesłanki przemawiające za przyjęciem takiego stanowiska. Z kolei decyzje SKO uchylające powyższe rozstrzygnięcia organu zawierały wyłącznie polemikę z zajętym przez niego stanowiskiem, bez wskazania powodów odmowy uznania przedstawianej przez organ argumentacji za słuszną. W konsekwencji niemożliwe było jednoznaczne ustalenie podstawy uchylenia wydanych przez organ decyzji.
Organ dodał, że problem nękania dostrzegło natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w decyzji z dnia 1 marca 2023 r. , nr SKO.IP/41.11/24/2023/4893, w której zawarło pogląd popierający linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które wskazują, że w takich przypadkach jak ten rozpoznawany w niniejszej sprawie można nie kwalifikować złożonego wniosku jako dotyczącego udostępnienia informacji publicznej. Organ podzielając takie stanowisko w pełni pismem z dnia 14 marca 2023 r. poinformował więc skarżącego, że jego wniosek nie będzie rozpatrywany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Organ podkreślił, że skala wniosków składanych przez skarżącego stanowiła i stanowi poważny problem merytoryczny, ale także emocjonalny i wiąże się z przeciążeniem pracowników nieustanną koniecznością rozpoznawania tych wniosków. Jednak przede wszystkim organ zwrócił uwagę na to, że działania skarżącego w realny sposób zagrażają gotowości do wykonywania podstawowych zadań nałożonych mocą szeregu ustaw jako zadania własne gminy. Organ wskazał, że Gmina O. liczy około 5 tysięcy mieszkańców, zaś aparat urzędniczy liczy 32 osoby, spośród których 27 osób zatrudnionych jest na stanowiskach urzędniczych. Zdaniem organu, skarżący, będący mieszkańcem Gminy, zdaje sobie sprawy ze skutków, jakie wywołuje poprzez składanie wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej niemal codziennie i nie czyni tego kierując się uprawnieniami do uzyskania informacji publicznej, lecz realizuje zamierzenie w sposób niebudzący wątpliwości w innym celu, którym jest nękanie, a nierzadko poniżanie pracowników urzędu i nie tylko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 371/23 oddalił skargę M. P. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że w przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji prowadzi przewlekle postępowanie, gdy nie podejmuje terminowo konkretnych działań zmierzających do załatwia wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie odmawia udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy, nie umarza postępowania w myśl art. 14 ust. 2 ustawy, bądź też terminowo i jednoznacznie nie odmawia udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odpowiedzi na wniosek złożony w tym trybie należy udzielić bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten może być przedłużony, co przewiduje art. 13 ust. 2 ustawy.
Następnie Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że w przypadku gdy informacja, o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądnej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przypomniał, że w rozpatrywanej sprawie skarżący domagał się wnioskiem z dnia 31 grudnia 2021 r. udostępnienia informacji publicznej tj.: skanu prowadzonego przez urząd Rejestru umów zawartych w okresie od dnia 1 do dnia 31 grudnia 2021 r. oraz skanów umów zawartych w grudniu 2021 r., w których stroną jest Gmina. Natomiast organ załatwiając ww. wniosek wydał pięć decyzji, które zostały uchylone przez SKO. Skarżący zaś upatruje przewlekłości postępowania w żądaniu przez organ wykazania interesu publicznego, w sytuacji gdy w ocenie strony wnioskowana informacja stanowiła informację prostą, co potwierdzało również SKO w uzasadnieniach kolejnych wydawanych w sprawie decyzji. Ostatecznie jednak organ pismem z dnia 14 marca 2023 r. poinformował skarżącego, że żądana wnioskiem z dnia 31 grudnia 2021 r. informacja nie jest informacją podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem żądana informacja stanowi nadużycie prawa.
W związku z powyższym zdaniem Sądu I instancji sprawa została załatwiona przez organ, a przewlekłość postępowania pozostała stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie. Z kolei rozpoznając skargę w kontekście bezczynności, której skarżący upatruje w niezałatwieniu wniosku poprzez udzielenie informacji publicznej, Sąd I instancji stwierdził, że organ nie dopuścił się bezczynności. Wyjaśnił bowiem, że wbrew stanowisku skarżącego, SKO w uzasadnieniu decyzji z dnia 1 marca 2023 r., powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazało, m.in. że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dodał także, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15). Nadużycie to wynikać może z takich okoliczności jak: seryjność i podobieństwo skarg, akcentowanie w treściach pism kwestii kosztów postępowania, model działania skarżącego i jego pełnomocnika, okoliczność czasowa między wniesieniem skargi a zaistnieniem bezczynności w sprawie. Również sposób wysłania wiadomości w sprawie może wskazywać, że wnioskodawca nie wykluczał możliwości zakwalifikowania jej jako SPAM, czego skutkami byłby obciążony organ (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1940/15), a nawet liczył się z możliwością wykorzystania tego faktu w postępowaniu sądowym. W ocenie Sądu I instancji, takie postępowanie, mające cechy nadużycia prawa do informacji, nie może być zaakceptowane i zasługiwać na ochronę prawną ze strony sądu tym bardziej, że prowadzi do zagrożenia konstytucyjnego (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP) prawa dostępu do informacji tych osób, które chcą go realizować zgodnie z jego istotą. Wskazane nadużycie absorbuje bowiem organ – jego siły i środki, w tym osobowe – co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa.
Sąd I instancji wyjaśnił, że zasadniczo w doktrynie oraz orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście: 1. wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (co do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2. wykorzystania do celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; 3. wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokajania prywatnych animozji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaznaczył jednak przy tym, że nadużycie prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie neguje tego prawa, a jedynie tamuje drogę do jego uzyskania. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza takiej przesłanki jako podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem przy jej uwzględnieniu należy zachować szczególną ostrożność. (...) Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, że informacja, zidentyfikowana uprzednio jako publiczna, nie będzie udzielona w sytuacji, gdy cel jej żądania zostanie jednoznacznie oceniony jako sprzeczny z celami ustawy w sposób, który nijak nie daje się z nimi pogodzić, nawet przy założeniu jak najkorzystniejszej interpretacji dla obywatela. Ta korzystna interpretacja jest bowiem obowiązkiem organu udzielającego informacji, właśnie z tych ustawowych celów wynikającym, jako że prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, które odbywa się na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stąd prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego powinny być interpretowane ściśle.
Sąd I instancji wskazał, że popiera pogląd dotyczący możliwości przyjęcia w określonej sytuacji koncepcji nadużycia prawa do informacji i w związku z tym uznał, że organ słusznie ocenił, że skoro od 2018 roku skarżący permanentnie, niemal codziennie składa kolejne wnioski (nierzadko kilka jednocześnie) o dostęp do informacji publicznej; wnioski te są wielowątkowe i dotyczące praktycznie wszystkich obszarów działalności gminy i jej organów; za okres od 2018 do 2023 roku jest to łącznie 1.781 wniosków; skarżący wniósł również 1.408 wniosków z rejestru umów za okres od 2021 r. do listopada 2023 roku, to działanie takie musi być uznane za nadużycie prawa. Tym bardziej, że aparat urzędniczy liczy 32 osoby, z czego 27 zatrudnionych jest na stanowiskach urzędniczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podzielił stanowisko organu, że wnioskodawca będąc mieszkańcem Gminy zdaje sobie sprawy ze skutków jakie wywołuje poprzez składanie wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej niemal codziennie, a zatem prawidłowa jest konstatacja organu, że skarżący nie czyni tego, kierując się uprawnieniami do uzyskania informacji publicznej, ale realizuje zamierzenie w sposób niebudzący wątpliwości w innym celu.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że sporny wniosek nie mógł zostać załatwiony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem stanowił nadużycie prawa, o czym zasadnie poinformowano skarżącego w piśmie z dnia 14 marca 2023 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący i zaskarżając ten wyrok w całości oraz oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, ewentualnie w przypadku określonym w treści art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że nie ma podstaw do udzielenia informacji, albowiem miało miejsce nadużycie prawa do informacji przez skarżącego, przez co wniosek nie powinien być rozpoznany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej;
b) art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i ograniczenie skarżącemu prawa do informacji, pomimo braku wyraźnej podstawy do jego wyłączenia, albowiem obowiązujące przepisy prawa nie znają pojęcia "nadużycia prawa do informacji" jako podstawy do odmowy udostępnienia informacji;
c) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i ograniczenie skarżącemu prawa do pozyskiwania informacji, w tym do dostępu do dokumentacji, pomimo braku ustawowej przesłanki do takiego wyłączenia;
d) art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że złożony przez skarżącego wniosek stanowił nadużycie prawa do informacji, które to uprawnia do ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 149 § 1 i § 1a w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargi na bezczynność organu wskutek wadliwego przyjęcia, iż organ nie był zobowiązany do udostępnienia skarżącemu informacji, ponieważ wniosek stanowił nadużycie prawa do informacji i jako taki nie powinien być rozpoznany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który rozpoznając skargę złożoną w niniejszej sprawie uznał, że wniosek skarżącego służy jedynie nadużyciu prawa i jako taki nie powinien być rozpoznany, mimo że dotyczy informacji publicznej, jest błędne. Skarżący kasacyjnie wskazał bowiem, że w ten sposób Sąd I instancji całkowicie pomija cel, jaki ma spełniać konstytucyjne prawo do informacji, które służy zapewnieniu przejrzystości państwa i jawności działania organów publicznych. Samo uznanie, że żądana informacja ma charakter, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, implikuje obowiązek jej udzielenia każdemu, kto się o nią zwróci. Skarżący kasacyjnie zaznaczył przy tym, że zobowiązany organ nie jest w żaden sposób uprawniony do badania, czy dokonywania oceny motywów, jakimi kieruje się podmiot występujący o jej udostępnienie. Stwierdzając, że informacja mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot powinien ją udostępnić bez jakiegokolwiek badania motywacji podmiotu wnioskującego. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji, poza sytuacją przewidzianą w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie ma żadnych podstaw do żądania wykazania interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji.
W ocenie strony skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie nie zaszła żadna okoliczność, która mogłaby stanowić podstawę do ograniczenia przysługującego skarżącemu konstytucyjnego prawa do informacji, bowiem obowiązujące przepisy prawa nie znają pojęcia "nadużycia prawa do informacji", a w szczególności ustawa o dostępie do informacji publicznej nie uznaje takiej podstawy odmowy udostępnienia informacji. Skarżący kasacyjnie podniósł, że niedopuszczalne jest natomiast ograniczanie konstytucyjnego prawa poprzez zastosowanie przesłanki niemającej żadnej podstawy w obowiązującym przepisie rangi ustawowej.
Strona skarżąca kasacyjnie zwróciła także uwagę na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach pominął ponadto jeszcze jeden istotny aspekt, a mianowicie fakt, iż organ w sprawie wydał aż pięć decyzji, które były następnie uchylane przez SKO. Natomiast przedmiotem oceny Sądu I instancji w sprawie miała być działalność organów, a nie badanie motywacji skarżącego, który chce uzyskać informację publiczną.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako bezzasadnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie oświadczając, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Organ wskazał, że w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP przewidziano, że ochrona porządku publicznego i bezpieczeństwa może wymagać ograniczeń w dostępie do informacji publicznej. Natomiast sytuacja, w której Gmina O., jako podmiot zobowiązany do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie jest w stanie realizować swoich ustawowych funkcji w interesie obywateli z powodu przytłoczenia ilością wniosków o udzielenie informacji publicznej składanych przez jednego mieszkańca gminy, niewątpliwie wpisuje się w przesłankę zagrożenia publicznego i bezpieczeństwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z uwagi na zgodne oświadczenia stron niniejszego postępowania skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie art. 149 § 1 i § 1a w związku z art. 151 p.p.s.a., którego upatruje w oddaleniu przez Sąd I instancji skargi na bezczynność organu wskutek wadliwego przyjęcia, iż organ nie był zobowiązany do udostępnienia skarżącemu informacji, ponieważ wniosek ten stanowił nadużycie prawa do informacji i jako taki nie powinien być rozpoznany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
W pierwszej kolejności w odniesieniu do treści omawianego zarzutu, w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie zarzuca m.in. naruszenie "art. 149 § 1 p.p.s.a." wyjaśnienia wymaga, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.
Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 149 § 1 p.p.s.a. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, a konkretnie paragraf pierwszy art. 149 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, składa się z trzech punktów, w których określono kompetencje sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. nie zawiera zatem wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona.
Niezależnie od tego, podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 151, art. 149 § 1a, czy nieprecyzyjnie przywołany "art. 149 § 1" p.p.s.a, których naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 145 § 1 oraz art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151, art. 149 § 1a, czy art. 149 § 1 p.p.s.a. (wskazując jednostkę redakcyjną tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona) zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Z uwagi na brak takiego powiązania zarzut ten nie mógł więc odnieść zamierzonego skutku. Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka naruszenie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność (przewlekłość), a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.
W związku z nieskutecznością podniesionego przez autora skargi kasacyjnej zarzutu w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Przechodząc zatem do oceny zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Konstrukcja trzech pierwszych zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w skardze kasacyjnej umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem na ich podstawie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca niezastosowanie przez Sąd I instancji wskazanych w nich przepisów, tj. art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., a także art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zarzuty te nie mogły jednak odnieść skutku z uwagi na ich błędną konstrukcję.
W związku z treścią powyższych zarzutów podkreślenia wymaga bowiem, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianych zarzutów skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska, jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszone zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 2 u.d.i.p., a także art. 7 i art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nieskutecznymi.
Nie mógł także odnieść skutku ostatni z zarzutów naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego skarżący kasacyjnie wytyka Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i w rezultacie uznanie, że wniosek złożony przez skarżącego stanowił nadużycie prawa do informacji, które to uprawnia do ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji.
W związku z treścią powyższego zarzutu wyjaśnić należy, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również skutecznie prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionym zarzucie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianego zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje natomiast podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez stronę skarżącą kasacyjnie, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.
Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje, na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 3 Konstytucji RP kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy co do uznania działań skarżącego za przejaw nadużywania prawa do informacji publicznej, co miało stanowić w sprawie podstawę ograniczenia jego prawa do informacji. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Z tych wszystkich powodów zarzut niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 3 Konstytucji RP okazał się niezasadny.
Zaznaczyć jednak należy, że w realiach niniejszej sprawy oddalenie skargi kasacyjnej jest konsekwencją wadliwości jej konstrukcji. Podkreślenia wymaga, że oddalenie skargi kasacyjnej, w sytuacji gdy Naczelny Sąd Administracyjny mógł rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, nie jest tożsame z zaakceptowaniem przez Sąd kasacyjny wykładni prawa i ocen stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji. Skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, która to kategoria nie jest wyrażona w tekście prawnym takiego prawa, nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji możliwe jest w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, których z kolei w skardze kasacyjnej skutecznie nie postawiono.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
W zakresie wniosku organu o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia. Zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a złożona przez niego odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona osobiście przez Wójta Gminy O.