III OSK 2331/24

III OSK 2331/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 790/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-29
Skarżony organ
Prezes Narodowego Banku Polskiego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 9, art. 149 § 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 790/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 27 listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 790/23 oddalił skargę Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. (dalej także jako: Stowarzyszenie) na bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego (dalej także jako: organ, Prezes NBP) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 27 listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 27 listopada 2023 r. (przesłanym pismem z dnia 28 listopada 2023 r.) Stowarzyszenie zwróciło się do organu, powołując się na art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji publicznej w zakresie listy doradców Prezesa NBP, aktualnej na dzień 27 listopada 2023 r., poprzez podanie imienia i nazwiska każdego doradcy.
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 30 listopada 2023 r. poinformował Stowarzyszenie, że osoby zatrudnione na stanowisku "doradca Prezesa NBP" nie pełnią funkcji publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc informacje o ich danych osobowych (imionach i nazwiskach) nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej.
Pismem z dnia 11 grudnia 2023 r. Stowarzyszenie wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa NBP w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 27 listopada 2023 r. (nadanego w dniu 28 listopada 2023 r.) o udostępnienie informacji publicznej i wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzuciło Prezesowi NBP naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu informacji o aktualnej na dzień 27 listopada 2023 r. liście doradców Prezesa NBP, pomimo podstaw do jej udostępnienia;
2) art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu aktualnej na dzień 27 listopada 2023 r. listy doradców Prezesa NBP, pomimo że wnioskowana informacja dotyczy funkcjonowania organu publicznego jakim jest Narodowy Bank Polski oraz osób sprawujących w nim funkcje.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że organ bezpodstawnie ograniczył w niniejszej sprawie prawo dostępu do informacji nieprawidłowo uznając, że dane osób, które pełnią funkcje doradcze nie są informacją publiczną. Stowarzyszenie podkreśliło, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia funkcjonariusza publicznego, czy funkcji publicznych. Zaznaczyło także, że ograniczenie dostępności informacji powinno mieć charakter wyjątku od zasady jawności. Tymczasem uzasadnienie pisma Prezesa NBP nie zawiera żadnej analizy dotyczącej wystąpienia w niniejszej sprawie podstawy do odmowy udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji.
W ocenie Stowarzyszenia nie jest prawidłowe zapatrywanie organu, że osoba, która pełni funkcję doradczą nie jest funkcjonariuszem publicznym, bowiem przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 161/22). Stowarzyszenie dodało także, że cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcje publiczne jest posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Zdaniem Stowarzyszenia za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy uznać pracowników, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Go 15/22). W ocenie Stowarzyszenia sprawowanie funkcji publicznej wiązać się zatem będzie z realizacją określonych zadań na stanowisku decyzyjnym.
W związku z powyższym, zdaniem Stowarzyszenia, nie sposób jest zgodzić się ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym osoba, która pełni funkcję doradczą, a więc wpływa na podejmowanie przez Prezesa NBP decyzji, które mają charakter władczy, nie jest funkcjonariuszem publicznym. Stowarzyszenie podniosło, że wbrew twierdzeniom organu z całą pewnością dane takiej osoby (imię i nazwisko) będą informacją podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Stowarzyszenia informacja o danych osób, które zajmują określone stanowiska dostarcza wiedzy na temat funkcjonowania organu i trybie jego działania i jest to informacja na temat osób sprawujących w nim określone funkcje, co z kolei wypełnia przesłanki uznania danej informacji za informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Biorąc powyższe pod uwagę Stowarzyszenie podniosło, że organ nie udostępniając informacji w zakresie przez niego wnioskowanym dopuścił się oczywistego naruszenia konstytucyjnego prawa do informacji, co z kolei w ocenie Stowarzyszenia winno skutkować uznaniem, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości i wskazał, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - pomimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Organ podkreślił jednocześnie, że od bezczynności należy odróżnić sytuację, w której organ rozpoznaje wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ale nie może podjąć czynności polegającej na jej udostępnieniu ani wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ żądanie wniosku dotyczy informacji niestanowiącej informacji publicznej albo żądana informacja publiczna ma wprawdzie charakter informacji publicznej, ale podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w przepisach szczególnych.
Biorąc powyższe pod uwagę organ podkreślił, że w niniejszej sprawie w ustawowo określonym terminie, bowiem pismem z dnia 30 listopada 2023 r., poinformowano Stowarzyszenie, że żądane przez nie informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ osoby zatrudnione na stanowisku "doradca Prezesa NBP" nie pełnią funkcji publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ wskazał, że jego stanowisko co do niepełnienia "funkcji publicznej" przez osoby zatrudnione na stanowisku "doradca Prezesa NBP" znajduje pełne odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym również w wyrokach powoływanych przez Stowarzyszenie w skardze, tj. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 161/22, czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 4102/21.
Organ odwołał się natomiast do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05, w którym stwierdzono, że wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Jak podkreślił organ, osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z jej pełnieniem będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej bądź w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienie do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne albo inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W związku z powyższym organ wskazał, że "doradca Prezesa NBP" jest wyłącznie jedną z kategorii zaszeregowania pracowników NBP, a zatrudnienie na ww. stanowisku nie obejmuje żadnych uprawnień o charakterze decyzyjnym ani uprawnień do dysponowania majątkiem publicznym, nie wiąże się z zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem ustawowych zadań NBP, z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów ani z wykonywaniem zadań, które mają charakter władczy lub wpływają bezpośrednio na sytuację prawną innych osób. Organ podkreślił, że doradcy Prezesa NBP nie przygotowują dla niego rozstrzygnięć (decyzji) o charakterze zarządczym, lecz wykonują wyłącznie zadania o charakterze opiniodawczo-doradczym, analizując (na polecenie organu) dostarczane im materiały i opiniując propozycje rozwiązań, które są przygotowywane przez departamenty merytoryczne.
Reasumując organ wskazał, że informacja o osobach, które nie pełnią funkcji publicznej, nie stanowi informacji publicznej zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji nie podlega udostępnieniu w trybie ww. ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 790/23 oddalił skargę Stowarzyszenia na bezczynność Prezesa NBP w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 27 listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
Przechodząc do oceny spełnienia zakresu podmiotowego ustawy w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wynikające z przepisów ustawy o Narodowym Banku Polskim rola i zadania pełnione przez Narodowy Bank Polski oraz Prezesa NBP pozwalają stwierdzić, że Prezes Narodowego Banku Polskiego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co zresztą nie było kwestionowane przez strony.
Natomiast w kwestii kryterium przedmiotowego Sąd I instancji podzielił zaprezentowane przez organ stanowisko dotyczące uznania, że żądane przez Stowarzyszenie we wniosku z dnia 28 listopada 2023 r. informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem osoby zatrudnione na stanowisku "doradca Prezesa NBP" nie pełnią funkcji publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie poza zakresem pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" pozostają nie tylko te osoby, które w ramach instytucji publicznej podejmują działania wyłącznie na stanowiskach usługowych i technicznych, ale także osoby znajdujące się w strukturze instytucji publicznej, których działania mają charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący i których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób. Zdaniem Sądu I instancji powyższe nie pozwala takich osób (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Sąd I instancji wyjaśnił, że powinnością organu było zatem ustalenie roli, którą określona osoba pełni w strukturach administracji publicznej oraz sposobu w jaki oddziałuje na podejmowane finalnie rozstrzygnięcia (np. czy kieruje takimi negocjacjami, czy je parafuje, akceptuje, itd.). Organ dokonał zaś takiej oceny i w konsekwencji uznał, że zatrudnienie na ww. stanowisku "doradcy Prezesa NBP" nie obejmuje żadnych uprawnień o charakterze decyzyjnym ani uprawnień do dysponowania majątkiem publicznym, nie wiąże się z zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem ustawowych zadań NBP, z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów ani z wykonywaniem zadań, które mają charakter władczy lub wpływają bezpośrednio na sytuację prawną innych osób. Organ wskazał, że doradcy Prezesa NBP nie przygotowują dla niego rozstrzygnięć (decyzji) o charakterze zarządczym. Wykonują oni wyłącznie zadania o charakterze opiniodawczo-doradczym, analizując (na polecenie Prezesa NBP) dostarczane im materiały i opiniując propozycje rozwiązań, które są przygotowane przez departamenty merytoryczne. I choć szerzej organ wyjaśnił to dopiero w odpowiedzi na skargę to jednak stanowisko w udzielonej Stowarzyszeniu odpowiedzi z dnia 30 listopada 2023 r. Sąd I instancji uznał za prawidłowe.
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga na bezczynność Prezesa NBP nie zasługuje na uwzględnienie, zaś organ terminowo oraz w sposób zgodny z ustawą o dostępie do informacji publicznej wypełnił swój obowiązek w zakresie rozpoznania wniosku Stowarzyszenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie, zaskarżając wyrok w całości i oświadczyło, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie oraz wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, ewentualnie w przypadku określonym w art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie od Prezesa NBP na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie Stowarzyszeniu aktualnej na dzień 27 listopada 2023 r. listy doradców Prezesa NBP, pomimo iż wnioskowana informacja dotyczy funkcjonowania organu publicznego, jakim jest Narodowy Bank Polski oraz osób sprawujących w nim funkcje;
b) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie Stowarzyszeniu informacji o aktualnej na dzień 27 listopada 2023 r. liście doradców Prezesa NBP, pomimo podstaw do jej udostępnienia;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 151 w związku z art. 149 § 1 i art. 3 § 2 pkt 9 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego wskutek wadliwego przyjęcia, iż organ w sposób uzasadniony odmówił udzielenia informacji publicznej, albowiem nie był przedmiotowo zobowiązany do jej udostępnienia, podczas gdy w omawianym stanie faktycznym i prawnym wnioskowane przez skarżącego informacje są związane z funkcjonowaniem podmiotu publicznego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że nie może zgodzić się z zaprezentowaną przez Sąd I instancji interpretacją, zgodnie z którą uznanie danej informacji za informację publiczną warunkowane jest uznaniem, że dana osoba w organie publicznym pełni funkcję publiczną.
W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, w sprawie nie została przeprowadzona jakakolwiek analiza pozwalająca na uznanie, że osoby, o których dane wnioskował skarżący, nie pełnią funkcji publicznych, bowiem za taką analizę nie można uznać argumentacji przedstawionej dopiero na etapie odpowiedzi na skargę. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie niedopuszczalne jest stwierdzenie przez Sąd I instancji prawidłowości działania organu, który dopiero na etapie odpowiedzi na skargę podnosi kwestie, które powinny znaleźć się w merytorycznym rozstrzygnięciu organu, nadającym się do sądowej kontroli. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła jednocześnie, że o uznaniu, że dana osoba nie pełni funkcji publicznych nie może świadczyć jedynie posłużenie się stwierdzeniem, iż żadna z tych osób nie posiada uprawnień o charakterze decyzyjnym i nie dysponuje majątkiem publicznym. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął całkowicie – podnoszoną zresztą przez sam organ - okoliczność, iż wskazane we wniosku osoby opiniują przedstawiane im rozwiązania. W odniesieniu do osób sprawujących funkcje publiczne, chodzi natomiast o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być jedynie osoby zajmujące stanowiska kierownicze w organie lub osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Takimi osobami będą bowiem także te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, samodzielnie ich jednak nie podejmując,
W związku z powyższym strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że wywieranie wpływu na podejmowanie rozstrzygnięć oznacza, że mamy do czynienia z osobami pełniącymi funkcje publiczne, zaś cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcje publiczne jest posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Sprawowanie funkcji publicznej wiązać się zatem będzie z realizacją określonych zadań na stanowisku decyzyjnym. Dlatego w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie sposób jest zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że osoba, która pełni funkcję doradczą, a więc wpływa na podejmowanie przez Prezesa NBP decyzji, które mają charakter władczy, nie jest funkcjonariuszem publicznym.
W konkluzji strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że wbrew twierdzeniom organu z całą pewnością dane takiej osoby (imię i nazwisko) będą informacją podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś złożony przez Stowarzyszenie wniosek dotyczy funkcjonowania organu publicznego jakim jest NBP. Tym samym w ocenie strony skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie bezpodstawnie ograniczono prawo Stowarzyszenia do informacji.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 151 w związku z art. 149 § 1 i art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., którego upatruje w oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na bezczynność Prezesa NBP wskutek wadliwego przyjęcia, iż organ w sposób uzasadniony odmówił udzielenia informacji publicznej, albowiem nie był przedmiotowo zobowiązany do jej udostępnienia, podczas gdy w omawianym stanie faktycznym i prawnym wnioskowane przez skarżącego informacje są związane z funkcjonowaniem podmiotu publicznego. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
W pierwszej kolejności w odniesieniu do treści omawianego zarzutu, w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie zarzuca m.in. naruszenie "art. 149 § 1 p.p.s.a." wyjaśnienia wymaga, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.
Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 149 § 1 p.p.s.a. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, a konkretnie paragraf pierwszy art. 149 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, składa się z trzech punktów, w których określono kompetencje sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. nie zawiera zatem wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona.
Niezależnie od tego podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 151, czy nieprecyzyjnie przywołany "art. 149 § 1", których naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 149 § 1a, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 145 § 1 oraz art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151, czy art. 149 § 1 p.p.s.a. (wskazując jednostkę redakcyjną tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona) zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 149 § 1 p.p.s.a., określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność (przewlekłość), a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.
Jednak w związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz niestosowanego w sprawie art. 149 § 1 p.p.s.a. z wytknięciem naruszenia innego przepisu, dodać należy, że takie powiązanie, niezależnie od tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 149 § 1 p.p.s.a. nie stosował, i tak nie mogło odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Odnosząc się do przywołanego przez stronę skarżącą kasacyjnie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. wyjaśnić bowiem należy, że z utrwalonych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądów wynika, że przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten także ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Wytknięcie naruszenia wskazanego przepisu – o ustrojowym charakterze – nie mogło okazać się skuteczne wyłącznie w powiązaniu z art. 151 oraz niestosowanym w sprawie i nieprecyzyjnie przywołanym przez autora skargi kasacyjnej art. 149 § 1 p.p.s.a. o ogólnym (blankietowym) charakterze. Dlatego omawiany zarzut okazał się nieskuteczny.
W związku z nieskutecznością podniesionego przez autora skargi kasacyjnej zarzutu w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Przechodząc zatem do oceny zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Konstrukcja zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w skardze kasacyjnej umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem na ich podstawie strona skarżąca kasacyjnie kwestionując ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy wytyka Sądowi I instancji niezastosowanie przywołanych przez nią przepisów, tj.: a) art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie Stowarzyszeniu aktualnej na dzień 27 listopada 2023 r. listy doradców Prezesa NBP, pomimo iż wnioskowana informacja dotyczy funkcjonowania organu publicznego jakim jest Narodowy Bank Polski oraz osób sprawujących w nim funkcje; b) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nieudostępnienie Stowarzyszeniu informacji o aktualnej na dzień 27 listopada 2023 r. liście doradców Prezesa NBP, pomimo podstaw do jej udostępnienia.
W związku z treścią powyższych zarzutów podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianych zarzutów skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska, jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszone zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. nieskutecznymi.
Ponadto, o nieskuteczności omawianych zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie świadczy również ich treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na ich podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w "nieudostępnieniu Stowarzyszeniu aktualnej na dzień 27 listopada 2023 r. listy doradców Prezesa NBP, pomimo iż wnioskowana informacja dotyczy funkcjonowania organu publicznego jakim jest Narodowy Bank Polski oraz osób sprawujących w nim funkcje" oraz w "nieudostępnieniu Stowarzyszeniu informacji o aktualnej na dzień 27 listopada 2023 r. liście doradców Prezesa NBP, pomimo podstaw do jej udostępnienia". W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego również z tego powodu omawiane zarzuty okazały się niezasadne.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.