III OSK 2330/22

III OSK 2330/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 757/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-08
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 310
art.280 pkt 2 lit.b
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 757/22 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 16 lutego 2022 r. DI-420/1088/2020/ea w przedmiocie wymierzenia opłaty podwyższonej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 757/22, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ") z dnia 16 lutego 2022 r., nr DI-420/1088/2020/ea, w przedmiocie wymierzenia opłaty podwyższonej.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "WIOŚ"), na podstawie kontroli oczyszczalni ścieków w [...] przeprowadzonej w dniach [...] sierpnia i [...] października 2019 r. oraz przekazanych przez podmiot wyników badań automonitoringowych ścieków stwierdził przekraczanie warunków pozwolenia wodnoprawnego, określonych w decyzji [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w zakresie jakości ścieków odprowadzanych w 2018 r. z oczyszczalni ścieków w [...] do rowu melioracyjnego, łączącego się z jeziorem [...] we wskaźnikach [...], [...], zawiesina ogólna, azot ogólny. Mając powyższe na uwadze, WIOŚ decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], ustalił skarżącej opłatę podwyższoną w wysokości 142 449 zł za dopuszczenie się wskazanego naruszenia.
Na skutek odwołania skarżącej, GIOŚ decyzją z dnia 16 lutego 2022 r., nr DI-420/1088/2020/ea, utrzymał w mocy decyzję WIOŚ. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r. zobowiązał skarżącą do badania jakości odprowadzanych ścieków w zakresie wskaźników zanieczyszczeń: [...], [...], zawiesina ogólna, azot ogólny i fosfor ogólny, których dopuszczalne stężenia zostały określone w pkt 2 pozwolenia. Zgodnie z pkt 2 lit.e pozwolenia poboru próbek ścieków dopływających do oczyszczalni oraz próbek ścieków oczyszczonych należy dokonywać raz na miesiąc. Zarówno w I, jak i w II okresie ustalonym przez WIOŚ skarżąca wykonała wymaganą liczbę pomiarów, jednak w I okresie oceny, tj. od [...] kwietnia 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r. przekroczyła dopuszczalne stężenia [...], [...] i zawiesiny ogólnej (próbki z [...] lipca 2017 r. i [...] sierpnia 2017 r.), zaś przekroczenia w zakresie [...] i [...] wykazały odchylenia od najwyższych dopuszczalnych wartości o ponad 100%, zaś we wskaźniku zawiesina ogólna – o ponad 150%. Ponadto w I okresie oceny, tj. od [...] kwietnia 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r. naruszono również warunki pozwolenia we wskaźniku azot ogólny, ponieważ średnia roczna wartość azotu ogólnego wyniosła 24,36 mgN/l, a zgodnie z pozwoleniem nie mogła przekroczyć 15 mgN/l. Zdaniem GIOŚ, organ I instancji był zatem zobligowany do wymierzenia opłaty podwyższonej.
GIOŚ podzielił stanowisko organu I instancji, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia opłaty podwyższonej (art. 189f § 1 k.p.a). Uzupełniając stanowisko organu I instancji w tej mierze, GIOŚ stwierdził, że skarżąca wprowadziła do środowiska zanieczyszczenie wyrażone wskaźnikami określonymi w pozwoleniu, z czego najwyższe wyniosło 9010,07 kg (dla wskaźnika [...]), tj. ponad 9 ton. W związku z tym waga naruszenia prawa nie jest znikoma. Nawet w skali całego ocenianego okresu (co zostało podniesione przez skarżącą) nie można tu mówić o znikomości naruszenia, bowiem w takim przypadku skarżąca średnio co miesiąc wprowadzała do środowiska kilkaset kilogramów zanieczyszczeń wyrażonych samym wskaźnikiem [...]. Powyższe, zdaniem GIOŚ, potwierdza, że nie można mówić o znikomości naruszenia. Bez znaczenia pozostaje zatem podniesiona przez skarżącą kwestia zaprzestania naruszenia prawa, ponieważ aby odstąpić od nałożenia opłaty podwyższonej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., muszą być spełnione oba te warunki.
Organ II instancji za bezzasadny uznał również zarzut, że za to samo naruszenie został już prawomocnie skazany za przestępstwo ówczesny prezes skarżącej spółki, a uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Zdaniem GIOŚ nie ma tu bowiem zastosowania reguła ne bis in idem, ponieważ zbieg odpowiedzialności musi mieć charakter rzeczywisty, tj. odpowiedzialność musi ponosić dokładnie ten sam podmiot. W niniejszej sprawie odpowiedzialność karną poniosła osoba fizyczna, pełniąca w spółce funkcję prezesa, natomiast opłata podwyższona została wymierzona spółce, dlatego z punku widzenia podmiotowego nie zaistniał tu zbieg odpowiedzialności, a tym samym brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia opłaty podwyższonej na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. GIOŚ dodał, że wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., [...], prezes skarżącej spółki został uznany za winnego popełnienia czynu zarzucanego mu aktem oskarżenia, tj. występku z art. 183 § 3 w zw. z art. 183 § 1, w zw. z art. 185 § 1 – czynu ujawnionego [...] marca 2016 r., który doprowadził do masowego śnięcia ryb oraz istotnego obniżenia jakości wody w jeziorze [...]. Natomiast niniejsza sprawa dotyczy opłaty za przekroczenie warunków pozwolenia, które wystąpiło w 2018 r. w zakresie wprowadzania ścieków z oczyszczalni w [...] do rowu melioracyjnego, łączącego się z jeziorem [...]. Prezes skarżącej spółki został skazany nie za to samo zachowanie, za które wymierzono opłatę podwyższoną, a zatem nie została spełniona przesłanka określona w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do możliwości zastosowania w sprawie art. 189f § 2 k.p.a., GIOŚ wyjaśnił, że w związku z tym, iż przepis ten dotyczy fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia sankcji pieniężnej, to nie znajdzie on zastosowania w niniejszej sprawie. W tym kontekście organ odwoławczy powołał przepisy prawa wodnego, które przewidują szczególne rozwiązania w tym zakresie.
Na decyzję GIOŚ skarżąca wniosła skargę do WSA w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7 in fine k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w wyczerpujący sposób okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy m.in. przez przyjęcie, iż opłata podwyższona nie jest karą administracyjną, do której zastosowanie ma przepis art. 189f k.p.a., a w konsekwencji jego niezastosowanie; 2) 2. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie iż opłata podwyższona nie jest karą administracyjną, do której zastosowanie ma przepis art. 189f k.p.a., a w konsekwencji jego niezastosowanie; 3) 3. art. 280 pkt. 2 lit. b ustawy Prawo wodne poprzez błędne przyjęcie, iż istniała podstawa do wymierzenia Skarżącej kary w postaci opłaty podwyższonej w sytuacji gdy z uwagi na rodzaj i znikomą wagę naruszonego prawa, organ winien zastosować w stosunku do Skarżącej pouczenie;4) 4. art. 281 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że opłata podwyższona została ustalona w sposób prawidłowy, podczas gdy zgodnie z tym artykułem ustalając wysokość opłaty podwyższonej uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał, przy czym błąd ten z całą pewnością miał wpływ na wysokość ustalonej opłaty; 5) naruszenia art. 9 k.p.a. przez niepouczenie strony o możliwości złożenia reklamacji od wysokości ustalonej opłaty podwyższonej na podstawie art. 281 ust. 8 w zw. z art. 273 ustawy Prawo wodne, a tym samym uniemożliwienie stronie zakwestionowania wysokości błędnie ustalonej opłaty podwyższonej; 6) naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji; 7) naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji, mimo że dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności w całości decyzji GIOŚ z dnia 16 lutego 2022 r. oraz o uchylenie decyzji WIOŚ z dnia [...] września 2020 r. lub stwierdzenie nieważności tej decyzji. Organ wniósł o oddalenie skargi.
W dniu 8 czerwca 2022 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył art. 280 pkt 2 lit. b, art. 283 ust. 4, art. 284 pkt 1 oraz art. 285 ustawy Prawo wodne – i zauważył, że skarżąca co do zasady nie podważyła ustaleń organów, iż dopuściła się zarzucanego jej naruszenia. Zarzuty skargi dotyczą przede wszystkim sposobu kalkulacji opłaty (nieuwzględnienie przy rachowaniu okresu rozliczeniowego wynoszącego kwartał), braku zastosowania przepisów k.p.a. w zakresie złagodzenia dolegliwości nałożonej na nią opłaty, a także okoliczności podwójnego ukarania za ten sam okres wobec decyzji WIOŚ z dnia [...] lutego 2020 r., [...].
Odnosząc się do pierwszej kwestii WSA w Warszawie wyjaśnił, że opłatę podwyższoną wymierzono za wprowadzanie ścieków do ziemi z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (art. 280 pkt 2 lit. b ustawy Prawo wodne). Zgodnie z art. 289 ustawy Prawo wodne w przypadkach, o których mowa w art. 286, art. 287 i art. 290, właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska wymierza opłatę podwyższoną, o której mowa w art. 280 pkt 2 lit. b, za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym. Powoływany przez skarżącą art. 281 ust. 3 ustawy Prawo wodne dotyczy opłat podwyższonych ponoszonych za korzystanie z usług wodnych bez wymaganego zezwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, które są wymierzane przez właściwie organy Wód Polskich. Bezzasadny jest zatem zarzut, że okres rozliczeniowy w przedmiotowej sprawie powinien wynosić kwartał, a nie rok.
Zdaniem Sądu I instancji, nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 189d k.p.a. Wymieniony przepis nie znajduje zastosowania. Przepisy materialne ustawy Prawo wodne, na podstawie których wymierzane są opłaty, regulują w sposób pełny przesłanki wymiaru opłat podwyższonych, dlatego w świetle art. 189a § 2 pkt 1, 3-6 k.p.a., nie stosuje się przepisów k.p.a. w tym zakresie. W ustawie Prawo wodne nie funkcjonują regulacje dające możliwość odstąpienia od zastosowania określonych w tej ustawie instrumentów odpowiedzialności administracyjnej. Niezależnie jednak od przepisów prawa materialnego, odrębne procedury odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewiduje art. 189f k.p.a. i ten przepis, jako jedyny, znajduje zastosowanie. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji dokonał szczegółowej analizy przesłanek zawartych w art. 189f k.p.a. i prawidłowo nie znalazł podstaw do zastosowania tego przepisu. Organ ten prawidłowo również przyjął, że przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. winny być spełnione łącznie, by w ogóle możliwe było zastosowanie tego przepisu. Pierwszym i wystarczającym argumentem, zasadnie podniesionym przez GIOŚ w zaskarżonej decyzji, przemawiającym za koniecznością ustalenia opłaty podwyższonej, jest skala popełnionego naruszenia. Skarżąca wprowadziła do środowiska zanieczyszczenie wyrażone wskaźnikami określonymi w pozwoleniu, z czego najwyższe wyniosło 9010,07 kg (dla wskaźnika [...]), tj. ponad 9 ton, co w przeliczeniu na okres rozliczeniowy daje 750 kg na miesiąc samym wskaźnikiem [...]. Całkowicie wyklucza to możliwość uznania naruszenia za znikome i odstąpienia od ustalenia opłaty podwyższonej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., zwłaszcza w świetle reguły "zanieczyszczający płaci" wyrażonej w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, która jest realizacją zasady odpowiedzialności za szkody w środowisku, przewidzianej w art. 86 Konstytucji RP.
Sąd I instancji nie przyjął argumentacji, że skarżąca została już ukarana za popełnione naruszenie, bowiem doszło do skazania członka zarządu winnego jego dopuszczenia się (art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.). Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2018 r., [...], skazany został członek zarządu skarżącej spółki, nie zaś sama spółka, a więc dwa oddzielne podmioty, z których tylko jeden jest uprawniony do wykonywania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, tj. skarżąca. Ponadto członek zarządu został uznany za winnego popełnienia czynu zarzucanego mu aktem oskarżenia, tj. występku z art. 183 § 3 w zw. z art. 183 § 1 w zw. z art. 185 § 1 k.k., tj. czynu ujawnionego w dniu [...] marca 2016 r., który doprowadził do masowego śnięcia ryb oraz istotnego obniżenia jakości wody w jeziorze [...]. Natomiast niniejsza sprawa dotyczy opłaty za przekroczenie warunków pozwolenia, które wystąpiło w 2018 r. w zakresie wprowadzania ścieków z oczyszczalni w [...] do rowu melioracyjnego, łączącego się z jeziorem [...]. Uznać zatem należy, że członek zarządu został skazany nie za to samo zachowanie, za które wymierzono opłatę podwyższoną, a zatem nie została spełniona przesłanka określona w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd I instancji za chybiony uznał również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż WIOŚ decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., [...], na którą powołuje się skarżąca, wymierzył spółce administracyjną karę pieniężną za przekroczenie warunków pozwolenia w 2017 r., natomiast niniejsze postępowanie dotyczy skargi na decyzję wymierzającą opłatę podwyższoną za przekroczenie warunków pozwolenia w 2018 r. Jak słusznie podniosły organy obu instancji, jeżeli okres obowiązywania pozwolenia nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym, wówczas należy dokonać oceny spełniania warunków pozwolenia w następujących po sobie okresach jego obowiązywania, wyznaczonych datą jego ostateczności. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r. stała się ostateczna [...] kwietnia 2015 r., zatem oceny spełniania warunków pozwolenia w roku kalendarzowym 2018 r. dokonano dla dwóch następujących po sobie okresów, tj. od [...] kwietnia 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r. oraz od [...] kwietnia 2018 r. do [...] kwietnia 2019 r. W przypadku wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za 2017 r. oceny spełniania warunków pozwolenia dokonano dla okresów od [...] kwietnia 2016 r. do [...] kwietnia 2017 r. i od [...] kwietnia 2017 r. do [...]kwietnia 2018 r. Oznacza to, że okres od [...] kwietnia 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r. był oceniany zarówno w kontekście kary za 2017 r., jak i opłaty podwyższonej za 2018 r., jednak przy obliczaniu wysokości kary za 2017 r. przyjęto wielkość przekroczenia wchodzącego w 2017 r., zaś ustalając opłatę podwyższoną za 2018 r. uwzględniono wielkość naruszenia, która wystąpiła w tymże roku. Organ I instancji w swojej decyzji prawidłowo przedstawił sposób ustalania wysokości opłaty oraz jej prawidłowy wymiar, przez dokonanie obliczeń najpierw w okresach oceny (pkt 1 wyliczeń – strona 4 decyzji), później przez ustalenie pewnej części z tej wielkości przypadającej na 2018 r. (pkt 2 wyliczeń – strona 5 decyzji), a następnie przez końcowe wyliczenie wysokości opłaty podwyższonej za naruszenie warunków odprowadzania ścieków w 2018 r. (pkt 3 wyliczeń – strona 6 decyzji). Przyjąć zatem należy, że WIOŚ właściwie zastosował wzór matematyczny określony w § 8 ust. 4 rozporządzenia z 2017 r. i prawidłowo skalkulował wysokość opłaty podwyższonej. Sąd I instancji nie stwierdził również naruszania art. 9 k.p.a. ani art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a.
Pismem z dnia 24 sierpnia 2022 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 757/22, wywiodła skarżąca (dalej także "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. błędną wykładnię przepisu art. 189a k.p.a. – art. 189f k.p.a. w konsekwencji przyjęcie, iż przepisy te w niniejszej sprawie nie mają zastosowania, skutkujące naruszeniem art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a w konsekwencji nie uchyleniem w całości decyzji GIOŚ z 16 lutego 2022 r., a co za tym idzie naruszeniem również art. 135 p.p.s.a. i nie uchyleniem w całości decyzji WIOŚ z [...] września 2020 r.;
2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w konsekwencji przyjęcie, iż przepis ten w niniejszej sprawie nie ma zastosowania, skutkujące naruszeniem art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a w konsekwencji niestwierdzenie nieważności w całości decyzji GIOŚ z 16 lutego 2022 r., a co za tym idzie naruszenie również art. 135 p.p.s.a. i nie stwierdzenie nieważności decyzji WIOŚ z [...] września 2020 r.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej powołane zostały przepisy wynikowe p.p.s.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 i art. 135), a obok nich tylko "189a k.p.a. – art. 189f k.p.a.", których naruszenie – zdaniem skarżącej kasacyjnie – nastąpiło przez "błędną wykładnię". Taka konstrukcja zarzutu, odwołująca się do zespołu przepisów, utrudnia jego rozpoznanie – tym bardziej, że Sąd I instancji nie traktował ich jednolicie. Sąd I instancji uznał, że art. 189d k.p.a. niejako w założeniu nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie (ponieważ ustawa Prawo wodne reguluje w sposób pełny przesłanki wymiaru opłat podwyższonych). W odniesieniu zaś do art. 189f k.p.a. Sąd I instancji przyjął, że – jako jedyny przepis działu IVa k.p.a. – potencjalnie mógłby mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, ale przesłanki faktyczne, od których to zależy, nie zostały spełnione (w szczególności waga naruszenia prawa nie była znikoma). Biorąc pod uwagę nie tyle sam zarzut, ile uzasadnienie skargi kasacyjnej, należało przyjąć, że skarżąca kasacyjnie w istocie zmierza do zakwestionowania tych dwóch aspektów stanowiska Sądu I instancji.
Gdy idzie o pierwszy aspekt (zrelatywizowany do art. 189d k.p.a.), to był on już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w szczególności w wyroku z dnia 20 grudnia 2022 r., III OSK 1524/21. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela argumentację zaprezentowaną w tymże wyroku, toteż argumentacja przedstawiona dalej jest z nią zasadniczo zbieżna (por. też wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2025 r., III OSK 961/22).
Art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne odsyła do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej, ale dalsze jednostki redakcyjne tego przepisu w sposób szczegółowy określają kwestie regulowane właśnie w dziale III Ordynacji podatkowej. Wprowadzając dział IVa k.p.a. ustawodawca przewidział następującą konstrukcję prawną: przepisy tego działu mają zastosowanie do wszystkich, zdefiniowanych tam administracyjnych kar pieniężnych, o ile brak jest konkretnych regulacji w przepisach odrębnych. Jednocześnie ustawodawca wyraźnie wskazał, jakie kwestie muszą zostać uregulowane w przepisach odrębnych, żeby wyłączone zostało stosowanie działu IVa k.p.a. Wynika to z art. 189a § 2 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Uregulowanie jednej z powyższych kwestii w przepisach odrębnych wyłącza stosowanie działu IVa k.p.a. Dla ustalenia, czy dział ten ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej, konieczne jest zatem stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych. Norma z art. 300 ust. 1 Prawa wodnego odsyła do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej. Dział III Ordynacji podatkowej nie reguluje przesłanek wymierzenia zobowiązania podatkowego (lub odpowiednio administracyjnej kary pieniężnej) oraz dyrektyw jej wymierzenia. W tym znaczeniu odesłanie do działu III Ordynacji podatkowej nie wyłącza stosowania przepisów działu IVa k.p.a. dotyczących wymiaru administracyjnej kary pieniężnej do przedmiotowej opłaty podwyższonej. Wyłączenie to wynika natomiast bezpośrednio z przepisów ustawy Prawa wodne. Zasady wymiaru opłaty podwyższonej zostały bowiem wprost wskazane w ustawie Prawo wodne (w tym art. 283 ust. 1) oraz w przepisach rozporządzenia wydanego na podstawie art. 292 tej ustawy. Brak jest zatem podstaw do stosowania w takim wypadku dyrektyw wymierzania administracyjnej kary pieniężnej z art. 189d k.p.a., ponieważ te mogą mieć zastosowanie w sytuacji, w której administracyjna kara pieniężna jest ustawowo określana w formie tzw. "widełek", a więc w której organ ma możliwość ustalenia administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości w ustawowo unormowanym zakresie. Zarzut skargi kasacyjnej – w zakresie, w jakim wskazuje na naruszenie art. 189d k.p.a. – jest niezasadny.
Gdy idzie o drugi aspekt (zrelatywizowany do art. 189f k.p.a.), to trzeba zauważyć, że skarżąca kasacyjnie tak naprawdę kwestionuje nie tyle wykładnię odnośnego przepisu, ile ustalenia faktyczne, które były podstawą konstatacji, iż nie ma przesłanek do jego zastosowania (m.in. ustalenie, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma). Tymczasem w skardze kasacyjnej nie powołano przepisów, które mogłyby stanowić wzorzec dla kontroli ustaleń faktycznych Sądu I instancji w postępowaniu kasacyjnym. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera też to, że w zarzucie skargi kasacyjnej nie wskazano konkretnej jednostki redakcyjnej art. 189f k.p.a. (ani nawet nie wyodrębniono go z zespołu przepisów "art. 189a k.p.a. – art. 189f k.p.a."). "Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, a w przypadku kiedy przepis składa się z wielu jednostek redakcyjnych wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej, której naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji" (wyrok NSA z dnia 18 października 2024 r., III OSK 4429/21). Już z tego względu zarzut skargi kasacyjnej – w zakresie, w jakim kwestionuje niezastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej – nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zastrzegając powyższe, stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny, iż z uwagi na skalę stwierdzonego przekroczenia warunków określonych w pozwoleniu waga naruszenia prawa nie jest znikoma. Prawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji co do tego, że wyrok skazujący dotyczący członka zarządu skarżącej nie implikuje ziszczenia się przesłanki z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., tudzież co do tego, że organ nie naruszył art. 189f § 2 k.p.a. konstatując brak podstaw do jego zastosowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na "błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w konsekwencji przyjęcie, iż przepis ten w niniejszej sprawie nie ma zastosowania". Nie zachodzi bowiem tożsamość pomiędzy sprawą ustalenia opłaty podwyższonej za rok 2018 i sprawą wymierzenia kary za przekroczenie warunków pozwolenia w roku 2017. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko i argumentację Sądu I instancji w tej mierze, w świetle której jeżeli okres obowiązywania pozwolenia nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym, oceny spełniania warunków pozwolenia należy dokonać w następujących po sobie okresach jego obowiązywania, wyznaczonych datą jego ostateczności. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r., stała się ostateczna [...] kwietnia 2015 r., zatem oceny spełniania warunków pozwolenia w roku kalendarzowym 2018 r. dokonano dla dwóch następujących po sobie okresów, tj. od [...] kwietnia 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r. oraz od [...] kwietnia 2018 r. do [...] kwietnia 2019 r. W przypadku wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za 2017 r. oceny spełniania warunków pozwolenia dokonano dla okresów od [...] kwietnia 2016 r. do [...] kwietnia 2017 r. i od [...] kwietnia 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r. Okres od [...] kwietnia 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r. był zatem oceniany zarówno w kontekście kary za 2017 r., jak i opłaty podwyższonej za 2018 r., jednak przy obliczaniu wysokości kary za 2017 r. przyjęto wielkość przekroczenia wchodzącego w 2017 r., zaś ustalając opłatę podwyższoną za 2018 r. uwzględniono wielkość naruszenia, która wystąpiła w tymże roku. Taki sposób ustalenia przedmiotowej opłaty podwyższonej został w sposób przejrzysty przedstawiony w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.