III OSK 2328/21

III OSK 2328/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1967/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-11-15
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1967/19 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 sierpnia 2019 r., nr 1238/kadr/19 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie przywrócenia do służby i mianowania na stanowisko oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 listopada 2019 r., II SA/Wa 1967/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 sierpnia 2019 r., nr 1238/kadr/19 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie przywrócenia do służby i mianowania na stanowisko, uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji z 26 czerwca 2019 r., nr 505.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "organ" lub Minister") postanowieniem z 14 sierpnia 2019 r., nr 1238/kadr/19, po rozpatrzeniu zażalenia K. K. (dalej: "skarżący") od postanowienia Komendanta Głównego Policji z 26 czerwca 2019 r., nr 505, odmawiającego - w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a. - wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: "organ pierwszej instancji") z 16 listopada 2001 r., nr 1390/2001 w części dotyczącej przywrócenia do służby i mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Uzasadniając rozstrzygniecie organ stwierdził, że w sprawie zaistniała inna uzasadniona przyczyna formalna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego, objętego wnioskiem z 10 kwietnia 2019 r., uzupełnionym 23 maja 2019 r. - w postaci wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2002 r., II SA 321/02, którym to Sąd dokonał weryfikacji rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr 1390/2001 z 16 listopada 2001 r. i uznał, że w określonym stanie faktycznym i prawnym zgodne z prawem było wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o przywróceniu do służby skarżącego i mianowaniu funkcjonariuszem w służbie stałej na stanowisko służbowe.
Zdaniem organu, Komendant Główny Policji (dalej: "KGP") jest związany prawomocnym orzeczeniem NSA z 5 czerwca 2002 r., II SA 321/02 i tym samym zobligowany do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr 1390/2001 Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: "KWP w [...]") z 16 listopada 2001 r. we wskazanej przez wymienionego części, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Minister wskazał, że ww. rozkaz personalny rozstrzygnął o przywróceniu skarżącego do służby w Policji i mianowaniu funkcjonariuszem w służbie stałej na stanowisko asystenta Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], oraz przyznaniu świadczenia pieniężnego, na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, za okres trzech miesięcy oraz zaliczył skarżącemu wysługę lat do celów uposażeniowych w wysokości 7 lat, 11 miesięcy i 28 dni. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższego rozkazu, Komendant Główny Policji decyzją z 4 stycznia 2002 r., nr 2 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie - w części dotyczącej przyznania świadczenia pieniężnego równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem za 3 miesiące i orzekł o przyznaniu świadczenia pieniężnego za 6 miesięcy oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.
Po rozpoznaniu skargi złożonej przez skarżącego na decyzję Komendanta Głównego Policji z 4 stycznia 2002 r., nr 2, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 5 czerwca 2002 r., II SA 321/02, w pkt 2 sentencji wyroku orzekł o oddaleniu skargi w zakresie uchylenia przez KGP rozstrzygnięcia w części dotyczącej przyznania świadczenia równego uposażeniu na ostatnio zajmowanym stanowisku przed zwolnieniem i orzeczenia o przyznaniu świadczenia pieniężnego za 6 miesięcy, a w pkt 3 sentencji stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie oraz stwierdził nieważność decyzji KWP w [...] w zakresie wysługi lat dla celów uposażeniowych.
Skarżący, nie zgadzając się z postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych z 14 sierpnia 2019 r. nr 1238/kadr/19, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 czerwca 2002 r., II SA 321/02 stwierdził nieważność wyłącznie decyzji Komendanta Głównego Policji nr 2 z 4 stycznia 2002 r., w części dotyczącej przywrócenia do służby w Policji, mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej na stanowisko służbowe oraz ustalenia wysługi lat dla celów uposażeniowych, uznając, iż organ odwoławczy rozstrzygnął o decyzji organu pierwszej instancji w części, która nie była przedmiotem odwołania, a mianowicie przywrócenia skarżącego do służby w Policji, mianowania na stanowisko asystenta. Tym samym - w ocenie organu - należy domniemywać, że sąd uznał rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr 1390/2001 z 16 listopada 2001 r. w tym zakresie, za ostateczne w sprawie.
Ponadto Minister wskazał, że Sąd stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr 1390/2001 Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 16 listopada 2001 r., w części dotyczącej wysługi lat dla celów uposażeniowych. Sąd wskazał przy tym, iż powyższa decyzja - w tej części - została wydana bez podstawy prawnej. Powyższa argumentacja Sądu bezsprzecznie dowodzi, iż NSA dokonał analizy zarówno decyzji organu odwoławczego, jak i decyzji organu pierwszej instancji, w pełnym zakresie (co do wszystkich zawartych w tych decyzjach elementów rozstrzygnięć) i nie stwierdził aby w pozostałej części, tj. orzeczeniu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w rozkazie personalnym nr 1390/2001 z 16 listopada 2001 r. o przywróceniu skarżącego do służby w Policji i mianowaniu funkcjonariuszem w służbie stałej na stanowisko asystenta, zachodziły merytoryczne przesłanki, określone w art. 156 § 1 k.p.a., warunkujące stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr 1390/2001 Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 16 listopada 2001 r. również i w tej w części dotyczącej przywrócenia do służby. O powyższym, zdaniem organu, przesądza pkt 3 sentencji analizowanego wyroku NSA z 5 czerwca 2002 r., II SA 321/02, w którym Sąd ten stwierdza nieważność decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej wysługi lat dla celów uposażeniowych. Organ zwrócił uwagę na fragment wyroku NSA, z którego wynika, że: "odwołanie skarżącego z 21 listopada 2001 r. od tego rozkazu dotyczyło wyłącznie wysokości przyznanego świadczenia pieniężnego oraz nieprawidłowego zaliczenia okresu służby." Tym samym Sąd nie zakwestionował merytorycznie zasadności przywrócenia skarżącego do służby i mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej na stanowisko asystenta Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] i w tym zakresie pozostawił w obrocie prawnym rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr 1390/2011 z 16 listopada 2011 r. Organ stwierdził w związku z tym, że NSA w wyroku z 5 czerwca 2002 r., II SA 321/02 dokonał weryfikacji rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr 1390/2001 z 16 listopada 2001 r. i uznał, że w określonym stanie faktycznym i prawnym zgodne z prawem było wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o przywróceniu do służby skarżącego i mianowaniu funkcjonariuszem w służbie stałej na stanowisko służbowe.
Z tych względów Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy postanowienie nr 505 Komendanta Głównego Policji z 26 czerwca 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr 1390/2001 Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 16 listopada 2001 r., w części dotyczącej przywrócenia ww. do służby i mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący domagał się stwierdzenia nieważności orzeczenia rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 16 listopada 2001 r., nr 1390/2001, w części dotyczącej przywrócenia do służby i mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej. Kluczowe dla oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w tej sytuacji jest ustalenie, czy wskazane rozstrzygnięcie było poddane kontroli NSA w sprawie zakończonej wyrokiem z 5 czerwca 2002 r., II SA 321/02.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w ww. sprawie Sąd nie poddał kontroli legalności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 16 listopada 2001 r., nr 1390/2001, w części dotyczącej przywrócenia do służby i mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej, gdyż jak wynika z treści uzasadnienia wyroku NSA, rozkaz wydany w tym zakresie nie był w ogóle przedmiotem odwołania. Odwołanie skarżącego z 21 listopada 2001 r. dotyczyło wyłącznie rozstrzygnięcia tym rozkazem wysokości przyznanego świadczenia pieniężnego oraz nieprawidłowego zaliczenia okresu służby. Skutkiem takiego stanu rzeczy było stwierdzenie przez NSA wyrokiem z 5 czerwca 2002 r., II SA 321/02 nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji z 4 stycznia 2002 r., utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydaną w tym zakresie. Organ zatem błędnie przyjął, że przedmiotowym rozstrzygnięciem Sąd nie zakwestionował merytorycznie zasadności przywrócenia skarżącego do służby i mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej na stanowisko asystenta Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] i w tym zakresie pozostawił w obrocie prawnym rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr 1390/2011 z 16 listopada 2011 r. Skoro skarżący złożył odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 16 listopada 2001 r., nr 1390/2001 jedynie w stosunku do części, a nie całości rozstrzygnięcia, to organ odwoławczy był uprawniony i obowiązany do rozpatrzenia sprawy tylko w zakresie objętym odwołaniem. W tym i tylko w tym zakresie miał prawo przeprowadzić pełne ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast w części nieobjętej odwołaniem decyzja stała się ostateczna.
Organ, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie zakończonej wyrokiem z 5 czerwca 2002 r., II SA 321/02, nie był wprawdzie związany granicami skargi, ale był związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, i nie mógł swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych, gdy będąca przedmiotem rozstrzygnięcia rozkazem personalnym nr 1390/2001 Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 16 listopada 2001 r. kwestia przywrócenia do służby skarżącego oraz data tego przywrócenia była niewątpliwie okolicznością niezbędną dla końcowego załatwienia zarówno sprawy świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą jak również wysługi lat, ściśle związanych z przywróceniem do służby w określonej dacie, a tym samym mieszczących się w granicach szeroko rozumianej sprawy przywrócenia do służby. Niezasadne jest zatem uznanie, że Naczelny Sąd Administracyjny tej kwestii nie badał. Mając na uwadze powyższe okoliczności nie sposób zgodzić się z uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 listopada 2019 r., II SA/Wa 1967/19, jakoby Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie zakończonej wyrokiem z 5 czerwca 2002 r., II SA 321/02 "nie mógł swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych". W uzasadnieniu wyroku z 5 czerwca 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał "w sprawie jest niesporne, iż rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 16 listopada 2001 r. zawierał rozstrzygnięcie dotyczące przywrócenia skarżącego do służby w Policji, mianowania na stanowisko asystenta, przyznania świadczenia pieniężnego za okres 3 miesięcy oraz ustalenie wysługi lat dla celów uposażeniowych". Zatem podczas wyrokowania 5 czerwca 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł rozstrzygnięcie w przedmiocie przywrócenia do służby i mianowana na stanowisko. W przypadku zaistnienia jakiejkolwiek podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji w danej części, z całą pewnością Naczelny Sąd Administracyjny wydałby stosowne orzeczenie, szczególnie mając na względzie fakt, iż kwestie te są kluczowe dla innych rozstrzygnięć.
Wskazując na powyższe naruszenia organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej. Natomiast w piśmie procesowym z 14 stycznia 2020 r. uzupełnił argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę kasacyjną.
W piśmie procesowym z 14 czerwca 2021 r. wniósł natomiast o dołączenie do akt sprawy w ślad za skargą kasacyjną dokumentów, tj. postanowienia KWP w [...] z 18 lutego 2021 r., nr 193/2021, pisma skarżącego z 13 czerwca 2021 r. "skarga na postanowienie nr 359 KGP" oraz pisma z 28 maja 2021 r.
Sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Są to:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Na wstępie należy wskazać, że wbrew zarzutom skarżącego, skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie odpowiada wymogom art. 176 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została złożona w formie dokumentu elektronicznego i podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym zgodnie z wymogami art. 46 § 2a p.p.s.a. Nie zachodziły zatem podstawy do jej odrzucenia.
W skardze kasacyjnej przedstawione zostały jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które nie zasługiwały na uwzględnienie.
Adresatem zarzutu naruszenia prawa zarówno materialnego, jak i procesowego może być tylko sąd pierwszej instancji, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być zatem naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozstrzygając w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisu art. 134 § w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., OSK 628/04). Przyjmuje się, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, iż sąd pierwszej instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy; a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte; względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd pierwszej instancji nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyroki NSA z: 11 września 2012 r., I OSK 1234/12; 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10). Autor kasacji stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie powołał się na wystąpienie którejkolwiek z powyższych sytuacji, co czyni zarzut nieskutecznym.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r., I OSK 2852/14). Nie reguluje on bowiem generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, ale kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., II GSK 1044/10). Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji taką potrzebę dostrzegł, dlatego też uchylił postanowienie Komendanta Głównego Policji z 26 czerwca 2019 r. wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 16 listopada 2001 r. w części dotyczącej przywrócenia do służby i mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej. W tym zakresie orzeczenie Sądu nie zostało zakwestionowane.
Analiza zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że jej autor zarzuca Sądowi pierwszej instancji niewłaściwą ocenę zakresu rozpoznania sprawy wywołanej skargą skarżącego na decyzję Komendanta Głównego Policji z 4 stycznia 2001 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 czerwca 2002r., II SA321/02. Konsekwencją tej oceny było uznanie przez Sąd, że nie zaistniały warunki do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 16 stycznia 2001 r. w części dotyczącej przywrócenia do służby i mianowania funkcjonariuszem w służbie stałe, z powodu braku przesłanki oczywistej niezasadności żądania. Zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. nie został jednak zgłoszony.
Wskazać jednak należy, że istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy mogły być uznane za prawidłowe ustalenia organów, dotyczące wystąpienia przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei, w myśl art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem z art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się, że przez inną uzasadnioną przyczynę, o której mowa w przywołanym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie. Warunkiem sine qua non wydania w tej sytuacji postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. W świetle powyższego, organ w ramach wstępnej kontroli wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powinien dokonać analizy porównawczej co do zakresu sprawy rozpoznanej prawomocnym wyrokiem oraz zakresu wniosku zawierającego żądanie stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.
Dokonaną przez organy ocenę zakwestionował Sąd pierwszej instancji i stanowisko Sądu należy podzielić. Stanowisko to oparte zostało na uznaniu, że NSA rozstrzygając w sprawie zakończonej wyrokiem z 5 czerwca 2002 r., II SA 321/02 nie poddał kontroli legalności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 16 listopada 2001 r. w części dotyczącej przywrócenia skarżącego do służby i mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej. Tylko wówczas gdyby taka kontrola została przeprowadzona, można by przyjąć wystąpienie przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania nieważnościowego. Wprawdzie NSA w swoim rozstrzygnięciu odniósł się do tej części decyzji, ale tylko aby uznać, że decyzja organu odwoławczego w tym zakresie jest nieważna. Argumentacja NSA sprowadzała się do przyjęcia, że konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony. Tok instancji nie może być więc uruchomiony z urzędu, lecz wyłącznie z inicjatywy podmiotu stojącego poza ramami organizacyjnymi administracji. Przyjmując dopuszczalność zaskarżenia części decyzji, co jest to możliwe wówczas, gdy zaskarżona część decyzji ma samodzielny byt prawny i może odrębnie funkcjonować w obrocie prawnym, uznał że decyzja organu pierwszej instancji staje się wówczas ostateczna w pozostałym zakresie, co zwalnia organ odwoławczy z obowiązku rozstrzygania całości sprawy. A skoro tak, to wobec zakresu odwołania skarżącego od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 16 listopada 2001 r., rozkaz ten stał się ostateczny w części nieobjętej odwołaniem.
Wypowiedź NSA odnosiła się jednak jedynie do kwestii formalnych, nie zaś do poprawności przywrócenia skarżącego do służby i mianowania go funkcjonariuszem w służbie stałej. Istotne jest, że art. 29 ustawy o NSA z 1995 r. nie nakładał na sąd obowiązku wyjścia poza granice skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Sąd mógł ale nie musiał tego uczynić, i w rozpoznawanej sprawie z tej możliwości nie skorzystał.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.