III OSK 2326/24

III OSK 2326/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1431/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-04-11
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 636
art. 106 § 3
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1431/23 w sprawie ze skargi A.K. decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 11 maja 2023 r. nr 52 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.K. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1431/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.K. ("skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 11 maja 2023 r. nr 52 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Skarżący raportem z 28 listopada 2022 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji ("organ") z prośbą o zwolnienie ze służby z Policji z dniem 27 lutego 2023 r.
Rozkazem personalnym z 27 stycznia 2023 r. nr 313 Komendant Główny Policji, na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r. poz. 171), zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem 27 lutego 2023 r. Przedmiotowa decyzja została doręczona stronie 2 lutego 2023 r. Wobec niewniesienia odwołania od wskazanej decyzji stała się ona ostateczna 16 lutego 2023 r.
Raportem z 20 lutego 2023 r. (który wpłynął do Wydziału Spraw Osobowych Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji 22 lutego 2023 r.) skarżący zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w okresie od 5 października 1995 r. do 30 września 1999 r. oraz od 6 lipca 2004 r. do 16 stycznia 2005 r. i uwzględnienie tych okresów przy ustalaniu prawa do nagrody jubileuszowej. Do raportu wymieniony załączył zaświadczenie Burmistrza [...] z 23 października 2012 r. potwierdzające fakt pracy przez skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika.
Wystąpieniem z 26 lutego 2023 r., przekazanym drogą mailową do Wydziału Spraw Osobowych Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji, skarżący uzupełnił powyższy raport dokumentami mającymi potwierdzić omawiane okoliczności związane z pracą w gospodarstwie rolnym rodziców, tj. oświadczeniem rodziców skarżącego z 9 stycznia 2012 r. o zamieszkiwaniu i pracy w gospodarstwie rolnym, oświadczeniem świadków z 13 stycznia 2012 r. o zamieszkiwaniu i pracy w gospodarstwie rolnym, zaświadczeniem z 9 stycznia 2012 r. z Zespołu Szkół Ekonomicznych i Technicznych [...] o uczęszczaniu do szkoły, zaświadczeniem Kierownika Internatu przy Zespole Szkół Ekonomicznych i Technicznych [...] o niekorzystaniu z internatu, informacją ze Starostwa Powiatowego [...] o własności gospodarstwa rolnego oraz wypisem orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy z 6 stycznia 1998 r. oraz z 30 stycznia 2001 r. o uznaniu W.K. za niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym.
Komendant Główny Policji decyzją z 22 marca 2023 r. nr 38 umorzył w całości postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania skarżącemu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od 5 października 1995 r. do 30 września 1999 r. oraz od 6 lipca 2004 r. do 16 stycznia 2005 r. wskazując, że z uwagi na fakt, iż policjant został zwolniony ze służby w Policji 27 lutego 2023 r. to przedmiotowe postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe, należało umorzyć.
Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając naruszenie art. 12 § 1 i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 zwanej dalej k.p.a.), art. 35 § 1 i 2 k.p.a. i art. 105 ust. 1 k.p.a., tj. zasady gwarancji szybkości i prostoty postępowania, błędne ustalenie, że stan faktyczny uległ tak istotnym zmianom, aby nie było możliwym merytoryczne jej rozpoznanie oraz uznanie, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania.
Komendant Główny Policji decyzją z 11 maja 2023 r. nr 52, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu decyzji organ, powołując się na art. 99 ust. 1 i ust. 2, art. 101 ust. 1 i art. 106 ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2024 r., poz. 145; dalej "u.p."), a także § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236, z późn. zm.) i § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom (Dz. U. Nr 100 poz. 913, z późn. zm.) wskazał, że zarówno uposażenie, prawo do jego wzrostu z tytułu wysługi lat, jak i prawo do nagrody jubileuszowej może być przyznane wyłącznie policjantowi aktualnie pełniącemu służbę. Tymczasem skarżący rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z 27 stycznia 2023 r. nr 313 został zwolniony ze służby w Policji z dniem 27 lutego 2023 r. na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Decyzja w tej sprawie jest ostateczna. Tym samym od 28 lutego 2023 r. skarżący nie posiada już statusu policjanta. Zatem brak było podstaw do merytorycznego orzekania przez organ administracji publicznej w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od 5 października 1995 r. do 30 września 1999 r. oraz od 6 lipca 2004 r. do 16 stycznia 2005 r. Decyzja merytoryczna w ww. przedmiocie może bowiem dotyczyć tylko osoby aktualnie uprawnionej do uposażenia z tytułu pełnionej służby. Na poparcie swojego stanowiska organ drugiej instancji przywołał orzeczenia sądów administracyjnych. Komendant podkreślił, że organy orzekające w sprawie powinny wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny, który istnieje w dniu orzekania.
Ustosunkowując się do argumentu skarżącego, że "Komendant wiedząc, iż w najbliższym czasie wnioskodawca planuje odejść na emeryturę, zobowiązany był niezwłocznie wydać merytoryczną decyzję", organ wyjaśnił, że wniosek skarżącego z 20 lutego 2023 r. o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym wpłynął do Wydziału Spraw Osobowych Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji 22 lutego 2023 r. Następnie został on uzupełniony wystąpieniem z 26 lutego 2023 r., co oznacza, że już po złożeniu pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby, tj. raportu z 28 listopada 2022 r., a także po wydaniu przez Komendanta Głównego Policji rozkazu personalnego z 27 stycznia 2023 r. nr 313 w sprawie zwolnienia ze służby w Policji. Tym samym jakiekolwiek twierdzenia lub zarzuty wskazujące, że organ administracyjny nie kierował się zasadami ekonomiki procesowej, czego skutkiem była zwłoka w jego ostatecznym zakończeniu jeszcze przed faktycznym zwolnieniem policjanta ze służby, należy uznać za niezasadne. Organ zaznaczył, że policjant decyduje, kiedy złożyć dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2-5 rozporządzenia. Tak więc w sytuacji, gdy skarżący dokumenty te przedstawił już po złożeniu raportu o zwolnienie ze służby w Policji, to powinien liczyć się z tym, że postępowanie w tej sprawie może nie zostać zakończone wydaniem decyzji ostatecznej (prawomocnej), zgodniej z jego żądaniem, do dnia jego zwolnienia ze służby, zwłaszcza jeśli postępowanie to wymaga przeprowadzenia szeregu dowodów.
Zdaniem Komendanta w rozpoznawanej sprawie przesłanka umorzenia postępowania zaistniała w czasie jego trwania. Już bowiem po wszczęciu postępowania organ administracji stracił możliwość orzekania o przyznaniu bądź odmowie przyznania stronie określonego prawa, z uwagi na rozwiązanie stosunku służbowego, z którym przedmiotowe uprawnienie jest ściśle związane. Prowadzenie zatem przez Komendanta Głównego Policji postępowania administracyjnego mogącego skutkować wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania skarżącemu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym było i jest bezprzedmiotowe, a ewentualna merytoryczna decyzja w tej sprawie byłaby niewykonalna w dniu jej wydania. Tym samym obarczona byłaby wadą kwalifikowaną, co determinowałoby do wyeliminowania jej z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności.
Organ zwrócił uwagę, że aktualny brak możliwości uwzględnienia stronie okresu przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym skutkuje też brakiem możliwości przyznania mu prawa do nagrody jubileuszowej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania w terminie 30 dni rozkazu personalnego w przedmiocie przyznania mu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym oraz nagrody jubileuszowej, sprostowania wydania świadectwa służby (o okresy pracy w gospodarstwie oraz o wysokość ostatniego należnego uposażenia) i przesłanie nowej informacji do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA skorygowanej o wysokość ostatniego należnego uposażenia, w związku ze zwiększoną wysługa lat. Skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia, podczas gdy prawidłowe było uchylenie tej decyzji i przyznanie mu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym rozkazem personalnym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę sąd pierwszej instancji stwierdził, że czynności związane z ustalaniem składników uposażenia dotyczą wyłącznie osób, które są funkcjonariuszami Policji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 194/16 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13, ustalenie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat dotyczy wyłącznie czynnego policjanta. Tylko bowiem policjantowi przysługuje uposażenie. Natomiast prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Z kolei ustalenie wysługi lat jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bowiem bez prawa do uposażenia. Nie można zatem ustalić wzrostu uposażenia w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Uposażenie jest świadczeniem przysługującym z tytułu stosunku służbowego, w jakim pozostaje osoba zgłaszająca roszczenie z tytułu uposażenia.
Zwolnienie ze służby uniemożliwia zatem prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia wysługi lat w stosunku do osoby, która nie jest już pozostającym w czynnej służbie funkcjonariuszem Policji pobierającym uposażenie. W związku z tym Komendant Główny Policji trafnie w decyzji z 22 marca 2023 r. umorzył postępowanie na mocy art. 105 § 1 K.p.a., z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
W niniejszej sprawie Komendant Główny Policji wydał rozstrzygnięcie o charakterze formalnym. Po stwierdzeniu bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego wynikającej z utraty przez skarżącego statusu funkcjonariusza Policji, organ nie zajmował się ustalaniem stanu faktycznego w kontekście charakteru pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym. To prawidłowe, zdaniem Sądu pierwszej instancji stanowisko, zostało utrzymane w mocy. Nie znajdując podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, organ Policji nie stosował przepisów prawa materialnego, a zatem nie mógł ich naruszyć. Tym samym nie doszło też do zarzucanego przez skarżącego naruszenia przepisów proceduralnych w aspekcie ustalenia i oceny ww. stanu faktycznego.
Komendant Główny Policji wydał decyzję z 22 marca 2023 r. nr 38 w przedmiocie umorzenia w całości postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania prawa wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym w oparciu o art. 105 K.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Brzmienie tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że nie odnosi się on do spraw osobowych policjantów, które powinny być załatwiane rozkazem personalnym właściwego organu Policji. Przepis ten reguluje rozstrzyganie przez organ w sytuacji ziszczenia się przesłanek powodujących umorzenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, w przypadku rozstrzygania przez organ o przyznaniu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego organ rozstrzyga rozkazem personalnym (de facto mającym charakter decyzji administracyjnej), natomiast w przypadku umorzenia postępowania w tym zakresie wydaje decyzję o umorzeniu tego postępowania.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi oraz wydanie wyroku reformatoryjnego w trybie przepisu art. 188 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do wydania rozkazu personalnego zgodnie z raportem skarżącego z dnia 20 lutego 2023 r. Ewentualnie, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Ponadto na podstawie art. 106 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - pisma z Urzędu Gminy [...], decyzji z FIN.3123.319.2024.MS z dnia 19 stycznia 2019 r., decyzja nr FIN.3033.1.306.2023.AR z dnia 25 sierpnia 2023 r., rozkazu personalnego nr 472/2017 Komendanta Miejskiego Policji [...], gdyż przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu jest niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości.
Skarżący wniósł również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy i na mocy art. 182 § 1 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
I. art. 106 ust. 3 ustawy o Policji poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustawodawca w przepisie tym oprócz uposażenia odnosił się także do innych świadczeń, gdzie ustawa w zapisie swym wyraźnie określa jedynie uposażenie;
II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) – dalej "p.u.s.a." w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego zarzutu:
- dotyczącego nieuzasadnionego w ocenie skarżącego podjęcia ponownego szczegółowego badania sprawy przez Komendanta Głównego Policji w przedmiocie określenia wysługi lat, wobec faktu posiadania przez niego dokumentu jednoznacznie potwierdzającego to uprawnienie, w postaci prawomocnego zaświadczenia wydanego przez uprawniony do tego organ gminy. Organ ten przeprowadził uprzednio własne szczegółowe zbadanie sprawy, w oparciu o które wydał przedmiotowe zaświadczenie,
- dotyczącego braku jakiegokolwiek uzasadnienia jakimi przesłankami faktycznymi kierował się organ nie rozpoznając sprawy niezwłocznie przy zastosowaniu art. 35 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy przesłanki określne w tym przepisie zostały spełnione w sytuacji posiadania przez organ niezbędnych dowodów dostarczonych przez stronę (stosowne zaświadczenie),
- dotyczącego braku w uzasadnieniu dostatecznego wyjaśnienia kwestii braku merytorycznego rozpoznania przedmiotu sprawy przez organ, gdzie rozstrzygnięcie to ma kluczowe znaczenie dla przedmiotu sprawy,
- dotyczącego nieuzasadnionej zwłoki z wydaniem decyzji rozstrzygającej oraz pozorności prowadzonego postępowania poprzez brak w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia kwestii jakie to czynności w opinii sądu były niezbędne do wykonania przez organ posiadający prawnie ważny dokument potwierdzający istotę sprawy, a także wykazanie jakie to czynności zostały przez ten organ wykonane w sprawie w trakcie trwania postępowania,
- dotyczącego czasu złożenia przez skarżącego wniosku, kiedy był jeszcze czynnym funkcjonariuszem, a także faktu, że przesłanka do podwyższenia uposażenia zaistniała jeszcze w chwili, kiedy skarżący był czynnym funkcjonariuszem, a nie z chwilą wydania decyzji,
- dotyczącego uznania, że postępowanie wywołane wnioskiem skarżącego o zaliczenie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w okresie od dnia 5 października 1995 r. do dnia 30 września 1999 r. oraz od dnia 6 lipca 2004 r. do dnia 16 stycznia 2005 r. do wymiaru wysługi lat po ustaniu stosunku służbowego powoduje bezprzedmiotowość omawianego postępowania, a także błędnego przyjęcia, że rozwiązanie stosunku służbowego powoduje brak możliwości ubiegania się o wzrost uposażenia zasadniczego,
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pisemnego uzasadnienia zarzutów skarżącego w przedmiocie terminu i sposobu rozstrzygania analogicznych spraw w oparciu o dowód w postaci rozkazu personalnego nr 472/2017,
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 106 oraz 107 ustawy o Policji poprzez wybiórcze zastosowanie jej przepisów przemawiających jedynie na korzyść organu, a także pominięcie w rozstrzygnięciu sprawy oraz w uzasadnieniu wyroku przepisów określonych w art. 106 ust. 1 i 2 oraz 107 ust. 1 ustawy o Policji, których brzmienie stoi w sprzeczności z argumentacją Sądu i mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości, o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego, dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Zarzut naruszenia prawa procesowego są nieuzasadnione. W swych rdzeniach zbudowane zostały one na naruszeniu przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., co uzasadnia łączne odniesienie się do nich.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art.141 § 4 p.p.s.a. jest bowiem przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, czyli czynności Sądu pierwszej instancji dokonywanej po wydaniu wyroku. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że zaskarżone rozstrzygniecie umarzające postepowanie dyscyplinarne jest prawidłowe.
Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku czyni go w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Na podkreślenie, wobec zarzutów skargi kasacyjnej zasługuje, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, co wymaga zaakcentowania, gdyż Sąd pierwszej instancji odniósł się szeroko do istoty sprawy. Podkreślić należy, że przywołany przez autora skargi kasacyjnej art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, co miało miejsce w realiach tej sprawy. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zatem skutecznie uzasadniać nieuwzględnieniem wszystkich zarzutów skargi, czy nieodniesieniem się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że skarżący kasacyjnie nie jest przekonany o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1451/11). Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa materialnego, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Podkreślić także należy, że uważna analiza treści zarzutów i ich uzasadnienia prowadzić musi do wniosków, iż autor skargi podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionuje nie tylko stanowisko Sądu pierwszej instancji co do podstawy materialnoprawnej, lecz także decyzję Sądu w zakres przyjętego stanu faktycznego. Posłużenie się do realizacji tego celu zarzutem naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zupełnie chybione. Decyzja sądu pierwszej instancji co do przyjmowanego za podstawę wyroku stanu faktycznego podejmowana jest na etapie wydawania wyroku, a więc w okresie mającym miejsce przed ogłoszeniem wyroku. Z kolei uzasadnienie wyroku sporządzane jest już po ogłoszeniu wyroku. Zatem do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść po wydaniu wyroku. Ze względów czasowych nie jest zatem możliwe skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. do wzruszenia decyzji dowodowej sądu pierwszej instancji. Dlatego zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowane w punktach II.1-II.3 uznać należało za nieuzasadnione.
W zarzucie pierwszym dodatkowo wskazano na naruszenia przepisów art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 1 § 1 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy normujący zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07). Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji. Jego zawartość normatywna pozwala jednak przyjąć, że Sąd pierwszej instancji mógłby naruszyć art. 1 § 1 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11), bądź wykraczając poza właściwość sądu albo stosując środek nieznany ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli, jak zarzucił w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12).
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma więc tylko charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.
W zarzucie II. 3 jako naruszone zostały wskazane przepisy art. 106 i art. 107 ustawy o Policji. Artykuły te są jednostkami redakcyjnymi wewnętrznie rozbudowanymi, składającymi się, każdy z nich, z trzech ustępów, a art. 107 ust. 3 dodatkowo z dwóch punktów. Ponadto są one zróżnicowane treściowo. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odniesieniu do jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych pomniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionego zarzutu skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje on konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. W związku z tym zarzut ich nie zasługuje na uwzględnienie.
W zarzucie II. 3 wskazano również na naruszenie przepisu określającego kompetencję orzeczniczą sądu pierwszej instancji – art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., który w rozpoznawanej sprawie nie był stosowany. Nie mógł więc zostać naruszony, co czyni ten zarzut nieuzasadniony.
W zarzucie II. 2 wskazano na naruszenie art. 151 p.p.s.a., lecz uczyniono to "w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.", którego zarzut naruszenia został uznany za nieskuteczny. Nie jest możliwe naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. bez powiązania go z naruszeniem innego przepisu, gdyż jest to przepis mający charakter wynikowy. Skoro zaś podniesiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się nieskuteczny, to prowadzi to również do bezskuteczności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a.
Zarzut naruszenia przepisu art. 106 ust. 3 ustawy o Policji jest nieuzasadniony. Zgodnie z tym przepisem prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Regulują on zatem instytucje wygaśnięcia prawa do uposażenia w związku ze zwolnieniem policjanta ze służby (lub zaistnienia innych okoliczności uzasadniających wygaśnięcie tego prawa).
Przypomnieć należy, że kontroli sądowoadministracyjnej poddana została decyzja organu w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z treść uzasadnienia decyzji organu I i II instancji wynika, że umorzone zostało postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie, której podstawami materialnoprawnymi były przepisy art. 99 ust. 1 i 2, art. 100, art. 101 ust. 1 i art. 106 ust. 3 ustawy o Policji oraz § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 Rozporządzenia MSWiA w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Całość tych przepisów tworzyła określoną normę, która miała znaleźć zastosowanie w sprawie skarżącego w przedmiocie przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za wskazany okres pracy w gospodarstwie rolnym. Umorzenie postępowania nastąpiło zaś na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż organ stwierdził wystąpienie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Była to zasadnicza podstawa prawna wydanej decyzji, zaś wskazane wyżej przepisy materialne stanowiły podstawę materialnoprawną prowadzenia postępowania, które zostało umorzone. Mówiąc obrazowo stanowiły one jedynie tło normatywne, na gruncie którego stwierdzone zostało wystąpienie przesłanki bezprzedmiotowości, określonej w art. 105 § 1 k.p.a. W podniesionym zarzucie nie została zatem wskazana prawidłowa podstawa prawna podjęcia decyzji, której kontroli zażądała strona wnosząc skargę do sądu administracyjnego. Przepis art. 106 ust. 3 ustawy o Policji nie był bowiem jej podstawą prawną. Stąd też nie został zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo wskazany zakres przepisów prawa, tj. zakres adekwatny do przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej. Analiza uzasadnienia Sądu pierwszej instancji prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż jego kontroli związanej z poprawnością wykładni i zastosowania poddany został przepis art. 105 § 1 k.p.a. Istota sprawy wiązała się z zastosowaniem tego przepisu. To ten przepis był poddany ocenie Sądu, to wykładnia tego przepisu i jego zastosowanie zostało ocenione przez Sąd. Przepis art. 106 ust. 3 ustawy o Policji nie była zatem zastosowany jako bezpośrednia podstawa prawna, tak decyzji organu I i II instancji, jak i wyroku Sądu pierwszej instancji. Tym samym nie mogło dojść do jego naruszenia. Z tych też przyczyn zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.