III OSK 2322/22

III OSK 2322/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Służba celna
Sygn. powiązane
II SA/Wa 196/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-14
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 218 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 196/22 w sprawie ze skargi G.M. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 2 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od G.M. na rzecz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 czerwca 2022 r., II SA/Wa 196/22, po rozpoznaniu skargi G.M. (dalej: "skarżący") na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 2 grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z 15 października 2021 r., nr [...]
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Wnioskiem z 25 czerwca 2020 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "DIAS", "organ pierwszej instancji") o wystawienie dokumentu potwierdzającego wykonywanie zadań, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611, dalej: "rozporządzenie RM"). Organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz analizie posiadanych dokumentów, a w szczególności przebiegu i warunków pełnienia służby skarżącego, postanowieniem z 15 października 2021 r., nr [...] odmówił wydania zaświadczenia.
Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS", "organ drugiej instancji"), postanowieniem z 2 grudnia 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ drugiej instancji podkreślił, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym i odformalizowanym charakterze. Oznacza to, że organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez niego dokumentacji, znajdującej się w jego posiadaniu.
Szef KAS uznał, że w toku postępowania organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie, a podjęte czynności nie doprowadziły do ustaleń, które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Również złożony przez skarżącego wniosek nie zawierał informacji o podejmowaniu konkretnych czynności, czy też udziale w zdarzeniach lub akcjach, które niosły za sobą ryzyko zagrożenia utraty zdrowia lub życia.
Szef KAS wskazał, że w toku postępowania dokonano wszechstronnej analizy dokumentów znajdujących się w aktach osobowych skarżącego, w tym m.in. zakresów obowiązków oraz pozostałej dokumentacji kadrowej. Organ drugiej instancji zaznaczył ponadto, że w toku postępowania wyjaśniającego zwrócono się do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] (dalej: "Naczelnik") z prośbą o poddanie analizie wniosku i zajęcie stanowisko wobec pisma skarżącego. Weryfikacja nie potwierdziła wykonywania przez skarżącego czynności, które wskazywałyby na realne zagrożenie życia bądź zdrowia funkcjonariusza.
W ocenie organu drugiej instancji okoliczność, iż skarżący w toku pełnienia służby uczestniczył w realizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych nie uzasadnia uznania automatycznie, iż jest to służba pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Zdaniem Szefa KAS z samego faktu pełnienia służby przy realizowaniu określonych zadań nie można wywodzić, że w każdym przypadku, w czasie jej pełnienia, występowało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Należy odróżnić pełnienie służby w warunkach realnego zagrożenia życia lub zdrowia od pełnienia służby w warunkach powszechnych, wykonywanych w warunkach wynikających z zakresu obowiązków i uprawnień. Jak stwierdził organ drugiej instancji, istnieje bowiem różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiąże się służba na określonym stanowisku a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym (co najmniej 6 razy w ciągu roku), wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 14 czerwca 2022 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 218 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") stanowi o tym, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przy czym zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., przed wydaniem zaświadczenia, organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w toku postępowania organy poprzestały na konstatacji sprowadzającej się do wskazania kwestii oczywistych, tj. pismem nr [...] z 5 sierpnia 2021 r. Naczelnik poinformował organ pierwszej instancji, że w zasobach [...] Urzędu Celno-Skarbowego brak jest dokumentów potwierdzających pełnienie przez funkcjonariuszy Referatu [...] służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a w szczególności zapisów świadczących o podejmowaniu przez skarżącego, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Dodatkowo Naczelnik wskazał, iż brak jest również dokumentów potwierdzających sytuacje, w których doszło do zagrożenia rzeczywistego, obiektywnego i konkretnego podczas pełnienia służby. Ponadto, organy ustaliły, iż nie istnieją także inne dokumenty zawierające zapisy lub adnotacje potwierdzające realizacje przez skarżącego czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżący słusznie podnosił, że w przeprowadzonym postępowaniu organy obu instancji pominęły dokument, jaki znajduje się w aktach sprawy, tj. pismo Naczelnika z 30 października 2019 r., nr [...] Ponadto jak zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, skarżący wyjaśniał, że wykonywane przez niego czynności miały niejawny charakter, posiadające odpowiednie klauzule zgodnie z ustawą o ochronie informacji niejawnych z dnia 5 sierpnia 2010 r. (Dz.U. z 2010 nr 182, poz. 1228, dalej: "ustawa o ochronie informacji niejawnych").
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, organy nie zbadały dokumentacji, która niewątpliwie musiała zostać sporządzona. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji analizy wymagały przykładowo: 1) raporty z pełnionej służby, 2) notatki służbowe, które potwierdzą daty i zdarzenia współpracy z konkretnymi jednostkami Policji, CBŚ, Żandarmerii Wojskowej, Służby Więziennej, Straży Granicznej, Straży Miejskiej czy ABW, 4) rejestry prowadzone we właściwych referatach, 5) elektroniczna książka służby, 6) zapis czynności kontrolnych wpisywanych do systemu ZISAR, 7) polecenia wydane przez Naczelnika właściwego Wydziału.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie możliwym było ustaleniu wszystkich przypadków współpracy skarżącego z jednostkami Policji, CBŚ, Żandarmerii Wojskowej, Służby Więziennej, Straży Granicznej, Straży Miejskiej czy ABW, poprzez wystąpienie do nich i uzyskanie informacji, w których przypadkach czynności zostały wykazane przez funkcjonariuszy jednostek, uczestniczących w tych czynnościach służbowych, jako czynności spełniające warunki pełnienia służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 723, z późn. zm., dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy").
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy obu instancji naruszył dyspozycję art. 218 § 2 k.p.a., w sposób na tyle istotny, że uniemożliwiało to weryfikację poprawności merytorycznej zaskarżonych rozstrzygnięć, co w konsekwencji uzasadniało ich uchylenie.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Szef KAS, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 i 219 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organy orzekające w sprawie rozpoznając wniosek skarżącego nie ustaliły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, podczas gdy organy podjęły wszelkie działania określone ramami art. 218 § 2 k.p.a., mające na celu ustalenie czy skarżący pełnił służbę w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, a zebrany materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 i 219 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organy nie zbadały dostępnej w sprawie dokumentacji, która w ocenie Sądu pierwszej instancji niewątpliwie musiała zostać sporządzona, podczas gdy w sprawie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie w oparciu o art. 218 § 2 k.p.a., a z uwagi, na brak w posiadaniu organów ewidencji, rejestrów i innych danych w tym zakresie, wniosek skarżącego nie mógł być załatwiony pozytywnie,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. 217 § 2 pkt 2, 218 § 2 i 219 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organy obu instancji nie ustaliły czy zgromadzone dokumenty potwierdzają tezę skarżącego, podczas gdy przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie oraz dokonana analiza zgromadzonej dokumentacji nie dały podstaw do potwierdzenia żądanych treści, dotyczących podejmowania przez skarżącego czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury i skutkowały wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2, 218 § 2 i 219 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że dotychczasowe ustalenia organów nie wyczerpują ich obowiązku przeprowadzenia właściwego postępowania w trybie wymaganym dla sprawy w przedmiocie wydania zaświadczenia (art. 217 k.p.a. i nast.) podczas gdy organ pierwszej instancji ustalił i wyjaśnił w swojej decyzji, że zarówno w aktach osobowych skarżącego jak i w zasobach [...] Urzędu Celno-Skarbowego, brak jest dokumentów potwierdzających pełnienie przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a w szczególności zapisów świadczących o podejmowaniu, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia, a także dokumentów potwierdzających sytuacje, w których skarżący doświadczył zagrożenia rzeczywistego, obiektywnego i konkretnego podczas pełnienia służby, i w oparciu o te ustalenia organ pierwszej instancji odmówił wydania żądanego zaświadczenia,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2, 218 § 1 i 2 i 219 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu zaświadczeniowym w ramach gromadzenia dokumentacji i ustalenia czy na jej podstawie można wydać zaświadczenie o żądanej treści możliwym jest ustalenie wszystkich przypadków współpracy z jednostkami Policji, CBŚ, Żandarmerii Wojskowej, Służby Więziennej, Straży Granicznej, Straży Miejskiej czy ABW, poprzez wystąpienie do nich i uzyskanie informacji, w których przypadkach czynności zostały wskazane przez funkcjonariuszy jednostek uczestniczących w tych czynnościach służbowych, jako czynności spełniające warunki pełnienia służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, wbrew postanowieniom art. 218 § 1 k.p.a., który zobowiązuje organ do wydania zaświadczenia, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, podczas gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie w oparciu o art. 218 § 2 k.p.a., a z uwagi, na brak w posiadaniu organu ewidencji, rejestrów i innych danych w tym zakresie wniosek skarżącego nie mógł być załatwiony pozytywnie,
- art. 135 p.p.s.a., poprzez niezasadne uchylenie wydanych w sprawie postanowień organów obu instancji, podczas gdy rozstrzygnięcia te w całości odpowiadają prawu, a zatem skarga skarżącego powinna była zostać oddalona w całości przez Sąd pierwszej instancji,
- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a., poprzez sformułowanie niemożliwych do zrealizowania przez organy, w kontekście brzmienia art. 218 § 2 k.p.a. wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie w ramach wykonania wydanego wyroku.
Z uwagi na powyższe zarzuty Szef KAS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżącego, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Naruszenie przepisów postępowania może nastąpić przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a więc może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego.
W rozpoznawanej sprawie zgłoszone zostały jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zwrócić w związku z tym należy uwagę, że zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II GSK 784/10 i przywołane w nim: wyrok SN z 21 marca 2007 r., I CSK 459/06; wyrok SN z 21 marca 2006 r., I CSK 63/05; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508).
Oceniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należy przede wszystkim wskazać, że jest to przepis kompetencyjny, o ogólnym (blankietowym) charakterze. Co do zasady nie może on stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut jego naruszenia, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy.
W niniejszej sprawie naruszenie art. 141 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zostało powiązane kolejno z art. 218 § 2 i 219 k.p.a. (zarzut nr 1), art. 218 § 1 i 2 oraz art. 219 k.p.a. (zarzut nr 2), art. 217 § 2 pkt 2, 218 § 2 i 219 k.p.a. (zarzut nr 3), 217 § 2, 218 § 2 oraz 219 k.p.a. (zarzut nr 4), 217 § 2 pkt 2, 218 § 1 i 2 oraz 219 k.p.a. (zarzut nr 5).
Analiza konstrukcji skargi kasacyjnej wskazuje, że zarzuty naruszenia poszczególnych przepisów powtarzają się. Także skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje, że zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest treść art. 218 § 2 k.p.a., a naruszenie pozostałych przepisów było konsekwencją nieprawidłowej interpretacji pojęcia "postępowania wyjaśniającego". Uchwycenie istoty postępowania wyjaśniającego wymaga wcześniejszego scharakteryzowania instytucji wydawania zaświadczeń. Z uwagi na powyższe, wskazane zarzuty zostaną rozpatrzone łącznie i w pierwszej kolejności.
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter uproszczony i odrębny w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego. Przeciwnie do postępowania ogólnego, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza do załatwienia sprawy indywidualnej, a jedynie do urzędowego poświadczenia określonych faktów lub danego stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa.
Skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jego wydanie w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie, nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze istotę zaświadczenia, która sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych, w judykaturze zwraca się właśnie uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie, jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Zatem gdy kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Nie może ono bowiem rozstrzygać żadnych kwestii dyskusyjnych. Musi być oparte na dokumentach, a to co ma potwierdzać powinno być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Zaświadczenie wydaje się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest ewidentny i organ nie musi o czymkolwiek przesądzać (por. wyrok NSA z 12 lipca 2024 r., III OSK 222/23). Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (por. wyrok NSA z 26 lutego 2013 r., I OSK 1778/11).
W konsekwencji wydając zaświadczenie (lub odmawiając jego wydania) organ opiera się na prowadzonej przez siebie ewidencji, rejestrach, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Jedynie w wyjątkowych sytuacjach organ może w koniecznym zakresie przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).
Podkreślić należy przy tym, że postępowanie wyjaśniające ma ograniczony i pomocniczy charakter. Zważywszy na charakter instytucji wydawania zaświadczeń, może ono zmierzać jedynie do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów lub innych danych, czy też wyjaśnienia czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju zbiory dokumentów mogą zawierać żądane dane. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści (por. wyrok NSA z 10 października 2024 r., III OSK 642/23).
Jeżeli organ nie może pozytywnie rozpatrzyć wniosku, z uwagi na treść danych znajdujących się w jego posiadaniu, zobowiązany jest do odmowy wydania zaświadczenia w formie postanowienia (art. 219 k.p.a.).
Przekładając powyższe ustalenia na stan faktyczny niniejszej sprawy należy podkreślić, że w toku postępowania DIAS dokonał kompleksowej analizy będących w jego posiadaniu dokumentów, znajdujących się w szczególności w aktach osobowych skarżącego. Organ pierwszej instancji stwierdził, że dostępna mu dokumentacja przebiegu służby nie uzasadnia stwierdzenia, iż podczas wykonywania przez skarżącego obowiązków służbowych zaistniały warunki, o których mowa w § 4 rozporządzenia RM.
Niezależnie od tego, w związku z wątpliwościami dotyczącymi treści pisma Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego z 30 października 2019 r., nr [...], w trybie postępowania wyjaśniającego, organ pierwszej instancji zwrócił się do Naczelnika w celu potwierdzenia wykonywania przez skarżącego czynności w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu. W odpowiedzi uzyskał informację, że w zasobach [...] Urzędu Celno-Skarbowego brak jest dokumentów potwierdzających pełnienie przez funkcjonariuszy Referatu [...] służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a w szczególności zapisów świadczących o podejmowaniu przez skarżącego, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Dodatkowo Naczelnik wskazał, iż brak jest również dokumentów potwierdzających sytuacje, w których doszło do zagrożenia rzeczywistego, obiektywnego i konkretnego podczas pełnienia służby przez skarżącego.
Zważywszy na powyższe nie można podzielić oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wskazał, że w toku postępowania zarówno DIAS, jak i Szef KAS pominęli pismo Naczelnika z 30 października 2019 r., nr [...]. Organy obu instancji odniosły się do wskazanego dokumentu oraz wykazały dlaczego nie może wywołać on oczekiwanych przez skarżącego konsekwencji.
Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wobec ww. dokumentu było możliwe, ponieważ znajdował się on w posiadaniu DIAS oraz konieczne było wyjaśnienie związanych z nim okoliczności i wątpliwości co do jego skutków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, poza ramy postępowania wyjaśniającego wykraczałoby postulowane przez Sąd pierwszej instancji zwrócenie się do jednostek Policji, CBŚ, Żandarmerii Wojskowej, Służby Więziennej, Straży Granicznej, Straży Miejskiej, czy ABW z wnioskiem o ustalenie i uzyskanie informacji, w których przypadkach dokonywane czynności spełniały warunki pełnienia służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Tego rodzaju działanie stanowiłoby w istocie kompletowanie materiału dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, co jak zostało już powyżej wykazane, wykracza poza ramy postępowania wyjaśniającego w sprawie wydania zaświadczenia.
Aby możliwe było wydanie zaświadczenia, konieczna jest pewność, co do podejmowania przez skarżącego czynności służbowych w warunkach określonych w rozporządzeniu RM. Wynika to z natury zaświadczenia jako narzędzia do potwierdzenia występowania określonych faktów. W warunkach niniejszej sprawy, w oparciu o posiadaną przez DIAS dokumentację i przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, tego rodzaju pewność nie zaistniała.
W konsekwencji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe prowadzi do uznania zasadności naruszania wskazanej grupy zarzutów.
Nie oznacza to jednak, że skarżący nie może dochodzić swoich racji w innym postępowaniu. Należy wskazać na istniejącą możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie i przy pomocy innych środków dowodowych, np. zeznań świadków, niż na to pozwala charakter postępowania zaświadczeniowego. Zgodnie bowiem z § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 2373) organ emerytalny bada i ocenia całokształt sprawy o ustalenie prawa do emerytury lub wysokości świadczenia z tego tytułu na podstawie przedłożonych dokumentów, zeznań świadków oraz innych dowodów, a także oświadczeń wnioskodawcy. Postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym. Możliwe jest zatem w tym trybie, przy wykorzystaniu całego spektrum wniosków dowodowych, ustalanie tych okoliczności, które nie mogły zostać potwierdzone w drodze zaświadczenia. Możliwość tę sugerował także Szef KAS w wydanym przez siebie postanowieniu.
Chybiony jest natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., II OSK 1985/09).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia powyższe wymogi. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. Stanowi ją przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Poprawność tak określonej podstawy nie może być kwestionowana poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej.
Odnosząc się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 135 p.p.s.a. zauważyć należy, że przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, to jest w przypadku stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przesłanką zastosowania tegoż przepisu jest bowiem stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie . Skoro w niniejszej w sprawie, zdaniem Sadu pierwszej instancji, zaistniały przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., to mógł on zastosować art. 135 p.p.s.a.
Ponadto należy podkreślić, że art. 135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosi się do fazy orzekania przez sąd administracyjny. Kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r., I OSK 2852/14). Nie reguluje generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, ale kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., II GSK 1044/10). Z uwagi na to przepis ten nie może stanowić skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej.
Uwzględniając powyższe i uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.