III OSK 232/24

III OSK 232/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia X z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 434/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia X z siedzibą w W. na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta RP w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 434/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia X z siedzibą w W. (dalej" skarżący") na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta RP (dalej: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych
i prawnych sprawy.
Wnioskiem z dnia 15 marca 2023 r. skarżący zwrócił się do Kancelarii Prezydenta RP o udostępnienie informacji publicznej poprzez odpowiedź na pytanie: "w jakiej formie Kancelaria Prezydenta RP gromadzi informacje o lotach o statusie HEAD przed ich wysłaniem do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w celu zamieszczenia ich w Centralnym Rejestrze Lotów o statusie HEAD?" a także przesłanie informacji o lotach o statusie HEAD, które odbyły się w okresie od stycznia 2022 r. do dnia złożenia wniosku, gromadzonych przez Kancelarię Prezydenta RP
w celu przekazania ich do Centralnego Rejestru Lotów o statusie HEAD". Jako formę doręczenia odpowiedzi wskazano system ePUAP.
W odpowiedzi na wniosek organ w piśmie z dnia 30 marca 2023 r. nr BSK-ZOP.0605.80.2023 wskazał, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w odpowiedzi
z dnia 7 marca 2023 r. (z akt wynika, że odpowiedź z 7 marca 2023 r. udzielona była na wniosek doręczony organowi w dniu 21 lutego 2023 r.). Ponadto Kancelaria Prezydenta RP wskazała, że tryb i zasady udostępniania danych zawartych
w Centralnym Rejestrze Lotów o statusie HEAD określa ustawa z dnia 30 sierpnia 2019 r. o lotach najważniejszych osób w państwie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1967), zwanej dalej u.l.n.o.p. Przedmiotowy Rejestr, zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ww. ustawy, prowadzi Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Z kolei w art. 7 ust. 2 i 5 u.l.n.o.p ustawodawca wskazał formę i zakres danych przekazywanych do Rejestru. Żądane informacje o lotach o statusie HEAD, które odbyły się w okresie od stycznia 2022 r. do dnia złożenia wniosku, gromadzonych przez Kancelarię Prezydenta RP
w celu przekazania ich do Centralnego Rejestru Lotów o statusie HEAD", dotyczą
w istocie udostępnienia danych, które Kancelaria Prezydenta RP ma obowiązek przekazać do Rejestru. W odpowiedzi na wniosek wskazano też, że w uzasadnieniu do projektu ustawy jednoznacznie wyjaśniono, że Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów będzie mógł wskazać, które z danych umieszczonych w Rejestrze, dotyczących danego lotu, nie będą podlegały udostępnieniu w trybie ustawy
o dostępie do informacji publicznej, z zastrzeżeniem, iż takie dane, w stosunku do lotów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, określa sama Kancelaria Prezydenta. Przesłanką wyłączenia jawności danych zawartych w Rejestrze, jest interes państwa lub bezpieczeństwo najważniejszej osoby w państwie (por. uzasadnienie do projektu ustawy o lotach najważniejszych osób w państwie, druk nr 3763).
Odnosząc się do żądania dotyczącego udostępnienia informacji w zakresie formy, w jakiej Kancelaria Prezydenta RP "gromadzi informacje o lotach o statusie HEAD (...)" wyjaśniono, że żądanie to znajduje się poza zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Narzędzie biurowe, pomocnicze, wspomagające organizację pracy organu administracji publicznej nie jest nośnikiem informacji publicznej, ponieważ służy jedynie pomocniczo realizacji zadań publicznych przez organ, nie przesądza jednak kierunków działania organu.
Pismem z dnia 5 czerwca 2023 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta RP w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 15 marca 2023 r. Wnioskowała o zobowiązanie Kancelarii Prezydenta RP do rozpoznania wniosku z dnia 15 marca 2023r. o udostępnienie informacji, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał m.in., że Kancelaria Prezydenta RP jako organ pomocniczy Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, przedstawiając dotychczasowe wnioski Stowarzyszenia i udzielone na nie odpowiedzi. Odnosząc się do skargi pełnomocnik wskazał, że żądane przez skarżącego informacje dotyczyły danych o lotach głowy państwa, które Kancelaria Prezydenta RP jest zobowiązana przekazywać do Centralnego Rejestru Lotów o statusie HEAD. Skarżący, we wniosku z dnia 21 lutego 2023 r., wprost domagał się udostępnienia formularzy, które organ zgodnie z postanowieniami art. 7 ust. 2 i 5 u.l.n.o.p., zobowiązany jest przedkładać do Rejestru. Z kolei w następnym wniosku z dnia 16 marca 2023 r. Skarżący nie wskazując już, iż żąda udostępnienia przedmiotowych formularzy, wniósł o udostępnienie informacji o lotach o statusie HEAD, gromadzonych przez Kancelarię Prezydenta RP w celu przekazania ich do Rejestru. Domagał się nadto udostępnienia informacji w zakresie formy, w której Kancelaria gromadzi informacje przed ich wysłaniem do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, celem zamieszczenia ich
w Rejestrze. Co za tym idzie, obydwa żądania dotyczyły w istocie udostępnienia tych samych informacji. Skarżący, nie uzyskując żądanych informacji na podstawie wniosku z dnia 21 lutego 2023 r., wnioskiem z dnia 16 marca 2023 r. ponowił żądanie, inaczej formułując przedmiotowe zapytanie.
Organ podał, że dokonał szczegółowej analizy zarówno wniosku złożonego
w dniu 21 lutego 2023 r. jak również wniosku z dnia 16 marca 2023 r. Żądania sformułowane we wnioskach dotyczyły odpowiednio udostępnienia formularzy, które organ - zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o lotach najważniejszych osób w państwie - jest zobowiązany przekazywać do Rejestru oraz udostępnienia informacji gromadzonych przez Kancelarię w celu ich przekazania do Rejestru.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę. Sąd I instancji zważył, że w przedmiotowej sprawie nie było wątpliwości, że żądanie zawarte we wniosku z dnia 15 marca 2023 r. dotyczące udostępnienia "informacji
o lotach o statusie HEAD, które odbyły się w okresie od stycznia 2022 r. do dnia złożenia wniosku, gromadzonych przez Kancelarię Prezydenta RP w celu przekazania ich do Centralnego Rejestru Lotów o statusie HEAD" stanowi wniosek
o udostępnienie informacji publicznej, dotyczy ono bowiem lotów Prezydenta RP,
z których każdy, zgodnie z art. 2 ust. 2 u.l.n.o.p., jest lotem wykonywanym w misji oficjalnej.
Tego stanowiska nie kwestionował organ, który w odpowiedzi z dnia 30 marca 2023 r. w odniesieniu do tej części wniosku z dnia 15 marca 2023 r. wskazał na odrębny tryb udostępnienia żądanej wyżej informacji publicznej.
Sąd wyjaśnił, że regulacja art. 8 ust. 4 u.l.n.o.p. w zw. z art. 8 ust. 3 i art. 7 ust. 3 u.l.n.o.p. stanowi jednoznacznie o odmiennych zasadach i trybie dostępu do żądanej we wniosku informacji publicznej. Okoliczność, że informacjami o lotach
o statusie HEAD przed ich przekazaniem do Rejestru dysponował Szef Kancelarii Prezydenta nie oznacza, że informacje te mogą być udostępnione na zasadach wynikających z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) przez ten właśnie podmiot. Powyższe stanowiłoby zaprzeczenie regulacji u.l.n.o.p. i obejście przepisów tej ustawy. Ustawodawca bezspornie wyłączył taką możliwość poprzez określenie odrębnego trybu dostępu do informacji w tym zakresie. Wskazał też, odmiennie, niż ma to miejsce w u.d.i.p., że wniosek
o udostępnienie danych z Rejestru powinien być złożony na piśmie.
U.d.i.p. nie wskazuje na konieczność wystąpienia z pisemnym wnioskiem poza układem, gdy w ramach rozpatrywania żądania, do którego znajdują zastosowanie przepisy u.d.i.p., podmiot zobowiązany zmierza do wydania decyzji administracyjnej. Nadto, u.n.l.o.p. jednoznacznie określa jeden podmiot odpowiedzialny za udostępnianie danych z Rejestru i jest nim Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Sąd podzielił tym samym stanowisko Szefa Kancelarii Prezydenta RP zawarte
w piśmie z dnia 30 marca 2023 r., zgodnie z którym, udostępnienie informacji żądanych we wniosku z 15 marca 2023 r. "o lotach o statusie HEAD w trybie u.d.i.p. prowadziłoby do obejścia zasad i trybu udostępniania danych z Rejestru, określonych w u.l.n.o.p.
Z tych względów, zdaniem Sądu nie było podstaw do zobowiązania Szefa Kancelarii Prezydenta RP do rozpatrzenia wniosku z dnia 15 marca 2023 r., we wskazanym wyżej zakresie.
U.l.n.o.p., jak również inne powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie określają formy działania Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w zakresie realizacji zadania związanego z przekazaniem następnie do Rejestru w formie elektronicznej lub papierowej danych, o których mowa w art. 7 ust. 2 i w zw. z art. 8 ust. 3 u.l.n.o.p.
WSA uznał, że organ zasadnie przyjął, że informacja o tym, w jakiej formie Kancelaria Prezydenta RP gromadzi informacje o lotach o statusie HEAD przed ich wysłaniem do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (nie chodzi przy tym o samo przekazywanie do Rejestru informacji w formie elektronicznej lub papierowej na formularzu - art. 7 ust. 5 u.l.n.o.p.), stanowi informację wewnętrzną, nie jest zatem sprawą publiczną. Pytanie dotyczące formy gromadzenia informacji można kwalifikować jako pytanie dotyczące przygotowań do powstania elektronicznego bądź papierowego formularza, którym dane przekazywane są do Rejestru prowadzonego przez Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, co nie stanowi informacji publicznej. W związku z tym, że przedmiotem skargi była bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta RP w rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia z dnia 15 marca 2023 r.
o udostępnienie informacji publicznej (skarżący żądał zobowiązania Kancelarii Prezydenta RP do rozpoznania wniosku z dnia 15 marca 2023 r.) wszelkie inne kwestie podnoszone w uzasadnieniu skargi, a odnoszące się do innego wniosku, nie były oceniane przez Sąd w tej sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło skarżące Stowarzyszenie. Zakwestionowało wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
prawa materialnego:
a) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 Nr 78 poz. 483 z późn. zm.), art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (Dz. U. z 2022r. poz. 902 z późn. zm., dalej: u.d.i.p.), poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu informacji o lotach o statusie HEAD, które odbyły się w okresie od stycznia 2022 r. do dnia złożenia wniosku, pomimo podstaw do ich udostępnienia na zasadach wskazanych w u.d.i.p..
b) art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie
i nieudostępnienie Skarżącemu informacji o lotach o statusie HEAD, które odbyły się w okresie od stycznia 2022 r. do dnia złożenia wniosku, pomimo posiadania przez organ powyższych formularzy,
c) art. 1 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że ustawa
o lotach najważniejszych osób w państwie w sposób całościowy reguluje kwestię dostępności do informacji publicznej i jako taka wyłącza zastosowanie przepisów u.d.i.p., podczas gdy ustawa ta reguluje tylko zakres danych, które znajdują się rejestrze i ewentualne ich wyłączenie z publicznego udostępnienia,
przepisów prawa procesowego:
d) art. 149 § 1 i § 1a w zw. z art. 151 p.p.s.a, poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na bezczynność organu, wskutek wadliwego przyjęcia, iż organ nie był zobowiązany do udostępnienia informacji, ponieważ wniosek dotyczył kwestii uregulowanych
w ustawie o lotach najważniejszych osób w państwie,
e) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 u.d.i.p., co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez lakoniczne wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy wydawaniu wyroku oraz uznanie, że ustawa o lotach w sposób całościowy reguluje kwestię dostępu do informacji, a tym samym może wyłączyć stosowanie przepisów u.d.i.p. gdy tymczasem konstytucyjne prawo do informacji jest gwarantem interesu ogólnego i nie służy co do zasady ochronie jednostkowych interesów obywateli.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, zasądzenie od Szefa Kancelarii Prezydenta RP na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego,
w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie i rozpoznanie skargi kasacyjnej w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt.
W odpowiedzi organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183
§ 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia determinującym zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność z prawem wyroku wydanego przez Sąd pierwszej instancji wyłącznie w zakresie tych uchybień, które zostały wytknięte
w skardze kasacyjnej. Identyfikacja podstaw zaskarżenia wymaga podania przepisów, które naruszył sąd pierwszej instancji ze wskazaniem, czy są to przepisy prawa materialnego, czy procesowego, określenia, czy naruszenie to polegało na błędnej wykładni, czy też na niewłaściwym zastosowaniu oraz – jeżeli zarzut dotyczył naruszenia przepisów postępowania, wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Konstrukcja zarzutów kasacyjnych musi więc spełniać prawem wymagane rygory treściowe, na które składają się elementy formalne oraz logiczno-merytoryczne. W przedstawionym reżimie Naczelny Sąd Administracyjny zweryfikował zasadność podniesionych
w skardze kasacyjnej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Oceniany zarzut został sformułowany w ramach podstawy "niezastosowania prawa materialnego". Oba przepisy, pierwszy na poziomie konstytucyjnym, drugi ustawowym, definiują zakres normatywnego pojęcia "informacja publiczna" oraz ustanawiają publiczne prawo podmiotowe dostępu do takiej informacji. Strona skarżąca kasacyjnie nie podaje wprost na czym polegało naruszenie powołanych w zarzucie przepisów. Wytyka jedynie, że w okolicznościach sprawy WSA powinien sformułować ocenę prawną o obowiązku udostępniania wnioskowanej informacji publicznej.
Analogiczną lakonicznością cechuje się zarzut naruszenia art. 4 ust. 4 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Pierwszy z powołanych przepisów ustanawia obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.,
o ile pozostają w jej posiadaniu. Z kolei art. 13 ust. 1 u.d.i.p. określa termin realizacji wniosku dostępowego. Z układu faktycznego sprawy nie wynika, aby organ in genere kwestionował konieczność stosowania wzmiankowanych rygorów prawnych. Organ zareagował na wniosek dostępowy strony skarżącej w prawem zakreślonym terminie, co zresztą nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej. Odmowa udostępnienia wnioskowanych informacji była podyktowana dwoma względami, zindywidualizowanymi względem poszczególnych ich kategorii. Po pierwsze, WSA podzielił stanowisko organu, że informacja "w jakiej formie Kancelaria Prezydenta RP gromadzi informacje o lotach o statusie HEAD przed ich wysłaniem do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w celu zamieszczenia ich w Centralnym Rejestrze Lotów
o statusie HEAD" nie jest informacją publiczną, a zatem nie podlega reżimowi u.d.i.p. Po drugie, Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że informacja "o lotach
o statusie HEAD, które odbyły się w okresie od stycznia 2022 r. do dnia złożenia wniosku, gromadzonych przez Kancelarię Prezydenta RP w celu przekazania ich do Centralnego Rejestru Lotów o statusie HEAD" jest informacją publiczną, jednakże podlega udostępnieniu w reżimie przepisów ustawy o lotach najważniejszych osób
w państwie, a zatem ma do niej zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.l.n.o.p. Centralny Rejestr Lotów o statusie HEAD prowadzi Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Rejestr o lotach statków powietrznych o statusie HEAD zawiera dane o: 1) dacie lotu statku powietrznego;
2) miejscu startu i lądowania statku powietrznego oraz miejscu międzylądowań;
3) imionach i nazwiskach pasażerów lotu, ze wskazaniem, do której kategorii pasażerów należą – art. 7 ust. 2 u.l.n.o.p.
Przedmiotowe dane przekazywane są do Rejestru, w terminie 5 dni od dnia zakończenia lotu. W stosunku do lotów Prezydenta RP obowiązek przekazania danych spoczywa na Szefie Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej – art. 7 ust. 3 u.l.n.o.p. Dane te przekazywane są do Rejestru w formie elektronicznej lub papierowej na formularzu – art. 7 ust. 5 u.l.n.o.p.
Żądana do udostępnienia informacja dotyczyła formy, w jakiej formie Kancelaria Prezydenta RP gromadzi informacje o lotach o statusie HEAD przed ich wysłaniem do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w celu zamieszczenia ich
w Rejestrze. W istocie więc nie odnosiła się do działalności organu władzy publicznej, jakim jest Prezydent RP, czy Szef Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Wnioskowana informacja dotyczyła aktywności technicznej, polegającej na gromadzeniu danych o lotach Prezydenta RP, zanim zostaną one przeniesione na formularz, przesyłany następnie do organu prowadzącego rejestr.
Artykuł 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcie "prawa do uzyskania informacji" wiąże z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Oznacza to, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych
w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności, nie jest informacją publiczną. Odniesienie użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "działalności" do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, upoważnia do stwierdzenia, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Określając pojęcie "informacji publicznej", ustawodawca odwołał się do kategorii sprawy publicznej.
W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w rozumieniu tej ustawy informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Skoro zatem ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej
i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym
z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).
Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej - odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. - jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak
i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne
w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej - Państwa - por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, iż informacja o formie gromadzenia danych o lotach Prezydenta RP przed ich przekazaniem organowi prowadzącemu Rejestr nie jest informacją publiczną, gdyż nie stanowi dokumentu urzędowego, służy wyłącznie organizacji pracy i nie wyznacza kierunków działania organu, mając wyłącznie charakter roboczy i techniczny. Jest to w istocie informacja
o technicznym sposobie gromadzenia informacji publicznych przekazywanych do rejestru lotów HEAD. Nie jest to informacja, która dotyczy aktywności organu władzy publicznej, mającej jakikolwiek wpływ na funkcjonowanie wspólnoty publicznoprawnej.
Prawidłowa jest również ocena prawna Sądu pierwszej instancji względem informacji o lotach o statusie HEAD, które odbyły się w okresie od stycznia 2022 r. do dnia złożenia wniosku, gromadzonych przez Kancelarię Prezydenta RP w celu przekazania ich do Centralnego Rejestru Lotów o statusie HEAD. WSA prawidłowo przyjął, że kwestii dostępu do tych informacji została całościowo uregulowana
w przepisach u.l.n.o.p. Trzeba odnotować, iż literalna treść wniosku dostępowego dowodzi, że strona skarżąca domagała się danych, które zakresowo odpowiadają informacjom ujawnianym w Centralnym Rejestrze lotów HEAD. Przesądza o tym stwierdzenie, iż chodzi o informacje o odbytych lotach Prezydenta RP gromadzonych przez Kancelarię Prezydenta RP "w celu przekazania ich do Centralnego Rejestru Lotów o statusie HEAD". Nie ma zatem wątpliwości, że chodzi o dane, które podlegają ujawnieniu w Rejestrze. W tym stanie rzeczy prawidłowe jest stanowisko WSA, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Powołany przepis wyłącza stosowanie przepisów u.d.i.p. wobec informacji publicznych, których tryb i zakres udostępniania został uregulowany w innych ustawach. Orzecznictwo sądów administracyjnych konsekwentnie wskazuje, że przewidziane treścią art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłączenie ma miejsce tylko wówczas, gdy inny akt prawny, w odmienny sposób, całościowo reguluje problematykę dostępu do informacji publicznej - por. wyroki NSA: z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3301/21; z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 237/18; z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 232/16. Wsparciem tego stanowiska jest wykładnia systemowa art. 1 ust. 2 u.d.i.p. dokonana przez NSA w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, (ONSAiWSA 2014, Nr 3, poz. 38), w której stwierdzono, że "ograniczenie dostępu do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji i art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wymagałyby wyraźnego, niebudzącego wątpliwości postanowienia ustawy". Tak więc NSA podkreślił w uchwale, że "konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej może być ograniczona tylko w formie regulacji ustawowej, a treść ograniczenia powinna być jasna. Nie można zatem tworzyć ograniczeń w zakresie dostępu do informacji poprzez wykładnię. Ograniczenia w zakresie tego dostępu powinny wynikać wprost z jasno brzmiącego przepisu rangi ustawowej". Artykuł 8 ust. 4 u.l.n.o.p. przewiduje, że dane z Centralnego Rejestru lotów HEAD następuje na pisemny wniosek złożony do Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Jak
z powyższego wynika, postanowienia u.l.n.o.p. nie wprowadzają żadnych podmiotowych i przedmiotowych ograniczeń wobec danych ujawnionych w Rejestrze. O dostęp do danych ujawnianych w Rejestrze może zwrócić się każdy. Jedyny wymóg ma charakter formalny i sprowadza się do pisemnej formy wniosku. W tym stanie rzeczy, wobec faktu, że strona skarżąca domagała się informacji o lotach Prezydenta RP, które już się odbyły, a zatem informacji, które znajdują się Rejestrze, wyłącznym trybem ich pozyskania jest ten, regulowany przepisami u.l.n.o.p.
Negatywnej weryfikacji podlegał zarzut naruszenia art. 149 § 1 i § 1a w zw.
z art. 151 p.p.s.a. Oba przepisy mają charakter wynikowy, określają formułę rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia albo oddalenia skargi na bezczynność organu. Zarzut naruszenia tych przepisów można podnieść wyłącznie poprzez związkowe powołane się na inne przepisy prawa, których naruszenie przez sąd pierwszej instancji skutkuje wadliwością wydanego wyroku. Skarżąca kasacyjnie takich przepisów nie powołuje.
Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. WSA jednoznacznie określił przyjętą podstawę faktyczną rozstrzygnięcia oraz przepisy prawa, w oparciu o które skonstruował podstawę materialnoprawną wyroku. Ujawnione w uzasadnieniu oceny prawne są jasne
i pozwalają na odtworzenie procesu ich formułowania. To, że strona skarżąca kasacyjnie ich nie podziela, nie może uzasadniać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.