III OSK 2311/23

III OSK 2311/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Sz 72/23 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2023-05-18
II OSK 2311/23 - Wyrok NSA z 2024-03-05
VII SA/Wa 2589/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-04-04
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 7, art. 148
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 72/23 w sprawie ze skargi Województwa Zachodniopomorskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 28 listopada 2022 r. nr P-1.4131.343.2022.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie obniżki tygodniowego wymiaru godzin zajęć dla dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w B. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 72/23, po rozpoznaniu skargi Województwa Zachodniopomorskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 28 listopada 2022 r. nr P-1.4131.343.2022.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie obniżki tygodniowego wymiaru godzin zajęć dla dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w B., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i zasądził zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego podjął w dniu 25 października 2022 r. uchwałę nr XXXVII/431/22, którą przyznał D.S. Dyrektorowi [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w B. obniżkę tygodniowego wymiaru godzin zajęć w roku szkolnym 2022/2023 w liczbie 12 godzin. W ocenie organu nadzoru, powyższa uchwała istotnie narusza porządek prawny, ponieważ w świetle art. 42 ust. 7 pkt 2 i art. 42 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2021 r. poz. 1762 ze zm.), organ stanowiący jednostek samorządu terytorialnego prowadzących szkoły nie posiada kompetencji do indywidualnego zwolnienia dyrektora (wskazanego z imienia i nazwiska) placówki od obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru zajęć, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Regulacje te stanowią normy kompetencyjne dla sejmiku województwa do ustalenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dyrektora, które to zasady dotyczą wszystkich dyrektorów i ich zastępców, a także wszystkich innych osób zajmujących kierownicze stanowiska w szkołach. Z tego względu organ prowadzący nie posiada kompetencji do indywidualnego zwolnienia dyrektora (wskazanego z imienia i nazwiska) konkretnej placówki od obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru zajęć, co ma miejsce w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu wbrew temu co uważa organ nadzoru, dla oceny legalności aktu Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego w sprawie obniżki tygodniowego wymiaru godzin zajęć dla dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w B. zasadnicze znaczenie ma uchwała nr XXIII/519/18 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 28 czerwca 2018 r. w sprawie określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli, którym powierzono stanowiska kierownicze oraz przyznawania zwolnień z obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w szkołach i placówkach, dla których organem prowadzącym jest Województwo Zachodniopomorskie (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2021 r. poz. 4745). Objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała została podjęta na podstawie § 2 ust. 3 powyższego aktu prawa miejscowego, zgodnie z którym w przypadku, kiedy warunki funkcjonowania szkoły powodują znaczne zwiększenie zadań dyrektora, w ramach posiadanych przez szkołę środków finansowych Sejmik na umotywowany wniosek może przyznać całkowite zwolnienie dyrektora od obowiązku realizacji zajęć lub inną liczbę godzin obniżki, niż określona w ust. 1.
W zaistniałej sytuacji Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody, iż ww. uchwała w sprawie obniżki tygodniowego wymiaru godzin zajęć dla dyrektora została wydana z naruszeniem norm kompetencyjnych, w szczególności powoływanych przepisów z ustawy Karta Nauczyciela. Materialnoprawną, wyłączną podstawę kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały stanowił § 2 ust. 3 uchwały nr XXXII1/519/18, który na dzień podjęcia uchwały nr XXXVII/431/22 funkcjonował w obrocie prawnym. Bez wpływu na sprawę pozostaje przy tym okoliczność skierowania (na moment wydania rozstrzygnięcia nadzorczego) skargi do sądu administracyjnego celem wyeliminowania z obrotu prawnego § 2 ust. 3 uchwały nr XXXIII/519/18. Rację ma skarżący, że fakt ten w żaden sposób nie przesądza o tym, że przepis aktu prawa miejscowego przestał obowiązywać, a zatem zaistniała podstawa do wyeliminowania dalszego aktu wydanego na jego podstawie. W ramach niniejszego postępowania ani organ nadzoru, ani Sąd nie są kompetentni do badania legalności zapisów uchwały nr XXXIII/519/18 i oceny zaistnienia w stosunku do niej przesłanek stwierdzenia nieważności.
Zaakcentowano nadto, że w dniu 30 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 28 czerwca 2018 r. nr XXXIII/519/18 wydał wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1161/22, w którym stwierdził nieważność § 2 ust. 3 i ust. 4 tej uchwały. Zdaniem Sądu należy jednak pamiętać, że akty (uchwały) obarczone wadami nieważności obowiązują, podlegają wykonaniu, o ile nie zostaną unieważnione na mocy innego aktu, deklarującego taki właśnie skutek prawny. Jeśli brak jest deklaracji nieważności, akt pozostaje ważny. Innymi słowy, skutki prawne stwierdzenia nieważności aktu mają skutek ex tunc, jednakże aby do tego doszło niezbędna jest deklaracja tej nieważności, którą może być prawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze lub wyrok sądu. Skoro zapis uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego nr XXXIII/519/18, na podstawie którego wydano uchwałę XXXVII/431/22 obowiązywał w dniu jej wydania, to rozstrzygnięcie nadzorcze o unieważnieniu tej ostatniej uchwały wobec braku podstaw prawnych do jej wydania, jest niezgodne z prawem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Zachodniopomorski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) zwanej dalej P.p.s.a. w związku z art. 148 P.p.s.a. polegające na zaniechaniu merytorycznej kontroli legalności uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 25 października 2022 r. nr XXXVII/431/22 oraz na przyjęciu, iż skoro zapis uchwały Sejmiku Województwa z dnia 28 czerwca 2018 r. nr XXXIII/519/18, na podstawie którego wydano uchwałę XXXVII/431/22 obowiązywał w dniu jej wydania, to rozstrzygnięcie nadzorcze o unieważnieniu tej ostatniej uchwały wobec braku podstaw prawnych do jej wydania, jest niezgodne z prawem.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Stosowanie do art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. w związku z art. 148 P.p.s.a. poprzez zaniechanie merytorycznej kontroli legalności uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 25 października 2022 r. nr XXXVII/431/22 oraz przyjęcie, iż skoro przepisy uchwały Sejmiku Województwa z dnia 28 czerwca 2018 r. nr XXXIII/519/18, na podstawie którego wydano uchwałę XXXVII/431/22 obowiązywały w dniu jej wydania, to rozstrzygnięcie nadzorcze o unieważnieniu tej ostatniej uchwały wobec braku podstaw prawnych do jej wydania jest niezgodne z prawem.
Są to jedyne zarzuty skargi kasacyjnej i tylko w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzi kontrolę zaskarżonego wyroku.
Wskazany w podstawie kasacyjnej art. 3 § 1 P.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1636/11; wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 745/11).
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przepis ten określa zakres kontroli sądu administracyjnego. Naruszenie tego przepisu polegałoby na tym, że Sąd pierwszej instancji objąłby swoim rozstrzygnięciem akt nie będący aktem nadzoru i nie mieszczący się w katalogu art. 3 § 2 P.p.s.a. Taka sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie.
Nie budzi przy tym najmniejszej wątpliwości, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym wyrokiem przeprowadził kontrolę aktu nadzoru jakim było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 28 listopada 2022 r. nr P-1.4131.343.2022.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie obniżki tygodniowego wymiaru godzin zajęć dla dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w B.
Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. nie pozwala na dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku zarówno co do zastosowania prawidłowej wykładni lub właściwego zastosowania prawa materialnego, jak i prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Nie można podzielić i tego stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, jakoby w tej sprawie Sąd pierwszej instancji zaniechał kontroli legalności uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 25 października 2022 r. nr XXXVII/431/22. Uchwała ta podlegała, poprzez kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ocenie Sądu pierwszej instancji co do jej zgodności z prawem. Potwierdza to sama strona skarżąca kasacyjnie wskazując, że błędnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że podstawą do wydania ww. uchwały był przepis uchwały Sejmiku Województwa z dnia 28 czerwca 2018 r. nr XXXIII/519/18 obowiązujący w dniu jej wydania. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji w tej sprawie dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego ocenił również, czy unieważniona tym rozstrzygnięciem uchwała zawierała przepisy naruszające prawo. Sąd dokonał wykładni § 2 ust. 3 uchwały Sejmiku Województwa z dnia 28 czerwca 2018 r. nr XXXIII/519/18 jak i stwierdził, że art. 42 ust. 7 pkt 2 oraz art. 42 ust. 6 Karty Nauczyciela nie stanowiły podstawy do wydania uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 25 października 2022 r. nr XXXVII/431/22.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może w tej sprawie dokonać kontroli zaskarżonego wyroku ponad zarzuty zawarte w samej skardze kasacyjnej. Wymagałoby to od tego Sądu zredagowania innych jeszcze zarzutów, niż zawiera skarga kasacyjna, co stanowiłoby naruszenie art. 183 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, strony zaś mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Tym samym skoro w skardze kasacyjnej zostały zawarte tylko ww. zarzuty naruszenia przepisów postępowania i są one niezasadne, to także i skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona.
Na tej podstawie nie można również uznać, aby Sąd pierwszej instancji naruszył prawo uchylając na podstawie art. 148 P.p.s.a. zaskarżony akt nadzoru.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.