III OSK 2310/21

III OSK 2310/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
Sygn. powiązane
II SA/Wa 282/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-09-12
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 282/19 w sprawie ze skargi Z. W. na akt nadzoru Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2018 r. w przedmiocie wyznaczenia osoby do wykonywania zadań i kompetencji Wójta Gminy D. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 282/19, oddalił skargę Z. W. na akt nadzoru Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2018 r., w przedmiocie wyznaczenia osoby do wykonywania zadań i kompetencji Wójta Gminy D.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Prezes Rady Ministrów aktem nadzoru z dnia 20 grudnia 2018 r. (bez numeru), działając na podstawie art. 28h w zw. z art. 28g ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.) – dalej: "u.s.g.", z dniem 27 grudnia 2018 r. wyznaczył S. Ł. Z. do wykonywania zadań i kompetencji Wójta Gminy D. w okresie tymczasowego aresztowania Wójta Gminy D. Z. W., jednak nie dłużej niż do dnia wygaśnięcia mandatu Wójta. W uzasadnieniu podał, że Wojewoda Ł. wnioskiem z dnia 30 listopada 2018 r., przekazanym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wystąpił o wyznaczenie S. Ł. Z. do przejęcia zadań i kompetencji Wójta Gminy D. w okresie tymczasowego aresztowania Wójta Gminy D. – Z. W., który to środek zapobiegawczy został zastosowany postanowieniem Sądu Rejonowego dla Ł. Ś. w Ł. z dnia 25 maja 2018 r., a następnie przedłużony postanowieniem Sądu Okręgowego w Ł. z dnia 13 listopada 2018 r. na okres do dnia 14 lutego 2019 r. Tymczasowe aresztowanie, zgodnie z art. 28g ust. 1 pkt 1 u.s.g., stanowi przemijającą przeszkodę w wykonywaniu zadań i obowiązków wójta. W Gminie D. został powołany zastępca Wójta, który – na podstawie art. 28g ust. 1 u.s.g. – przejął obowiązki Wójta w okresie jego tymczasowego aresztowania, jednak nie dłużej, niż do dnia wygaśnięcia mandatu Wójta, tj. do dnia 16 listopada 2018 r. Z uwagi na fakt, że w wyborach samorządowych przeprowadzonych w dniu 21 października 2018 r. mandat Wójta Gminy D. ponownie uzyskał tymczasowo aresztowany Z. W., we wskazanej jednostce zaistniała sytuacja określona w art. 28g ust. 3a u.s.g. W myśl tego przepisu, w przypadku gdy przemijająca przeszkoda w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowana m.in. zawieszeniem w czynnościach służbowych zaistnieje przed złożeniem przez wójta ślubowania, zadania i kompetencje wójta przejmuje osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Z. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu.
W odpowiedzi na skargę, Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że brak jest legitymacji skargowej skarżącego z uwagi na brak interesu prawnego.
W piśmie procesowym do Sądu Wojewódzkiego skarżący wskazał, że posiada interes prawny w złożeniu skargi, zaś jego zastępca powinien kierować gminą, a komisarz kwestionuje wiele inwestycji gminnych i istnieje niebezpieczeństwo utraty wielomilionowych dotacji.
W kolejnym piśmie procesowym skarżący wniósł o załączenie do akt sprawy pisma prokuratora z dnia 22 listopada 2018 r., postanowienia K. W. z dnia 8 listopada 2018 r. i zaproszenia na pierwszą sesję Rady Gminy D. z dnia 8 listopada 2018 r. Dodał, że został wybrany na Wójta Gminy D., a odmawia mu się złożenia ślubowania.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie odniósł się do ewentualnego żądania organu odrzucenia skargi, które – w ocenie Sądu meriti – nie zasługuje na uwzględnienie. Akt Prezesa rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2018 r., należy uznać jako akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.". A zatem podlega on kontroli przez sąd administracyjny. Natomiast w myśl art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa jedynie w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Co zaś się tyczy rozstrzygnięcia merytorycznego to Sąd Wojewódzki wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżący Wójt Gminy D. zarządzeniem z dnia 24 maja 2018 r. nr [...] powołał M. G. na stanowisko zastępcy Wójta z dniem 24 maja 2018 r., po czym w dniu 25 maja 2018 r. został tymczasowo aresztowany. Należy zauważyć, że w tym czasie pełnił on obowiązki wójta, ponieważ w poprzedniej kadencji złożył ślubowanie, co przewiduje przepis art. 29a ust. 1 u.s.g. Natomiast w aktualnej kadencji skarżący, mimo że w wyborach samorządowych uzyskał mandat Wójta Gminy D., to nie złożył ślubowania, a zatem nie wykonywał zadań oraz kompetencji wójta i w tej sytuacji zarządzenie z dnia 24 maja 2018 r. nr [...] nie mogło już obowiązywać. Wobec tego, zastosowanie ma przepis art. 28g ust. 3a u.s.g., w myśl którego, w przypadku gdy przemijająca przeszkoda w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowana przez jedną z okoliczności, o których mowa w ust. 1, zaistnieje przed złożeniem przez wójta ślubowania, zadania i kompetencje wójta przejmuje osoba, o której mowa w art. 28h.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 oraz art. P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. W. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:
I. przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj. naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego i uznanie, że zaskarżone rozstrzygnięcie Prezesa Rady Ministrów odpowiada prawu, podczas gdy rozstrzygnięcie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2018 r. było co najmniej przedwczesne, zaś dotychczasowo pełniący funkcję zastępcy Wójta, M. G., nie przestał pełnić swoich obowiązków, a możliwość zastosowania art. 28g ust. 3 u.s.g. uaktualnia się dopiero w przypadku braku zastępcy Wójta;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego i bezpodstawne uznanie, że zaskarżone rozstrzygnięcie Prezesa Rady Ministrów odpowiada prawu, podczas gdy zarówno organy ścigania, jak i Komisarz Wyborczy bezpodstawnie uniemożliwiły skarżącemu złożenie ślubowania;
3. art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie zakresem orzekania znaczenia, charakteru i wagi wniosku skarżącego z dnia 6 listopada 2018 r. skierowanego do Komisarza Wyborczego w Ł. w przedmiocie umożliwienia złożenia ślubowania oraz wniosku z dnia 23 kwietnia 2019 r. o odebranie ślubowania w miejscu aktualnego pobytu,
4. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8, i art. 77 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do WSA w Warszawie oraz pisma stanowiącego uzupełnienie skargi, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 29a ust. 1 i 3 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uniemożliwienie złożenia skarżącemu ślubowania pomimo, że istniały ku temu przesłanki, tj. poprzez złożenie ślubowania przed właściwym terytorialnie komisarzem wyborczym lub poprzez przetransportowanie skarżącego z aresztu na sesję rady gminy.
II. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj. naruszenie:
1. art. 28g ust. 1 pkt. 1 u.s.g. w zw. z art. 26a ust. 1 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sytuacji przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowanych tymczasowym aresztowaniem nie doszło do przejęcia obowiązków przez zastępcę wójta ubiegłej kadencji,
2. art. 29a ust. 1 i 3 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uniemożliwienie złożenia skarżącemu ślubowania pomimo, że istniały ku temu przesłanki, tj. poprzez złożenie ślubowania przed właściwym terytorialnie komisarzem wyborczym lub poprzez przetransportowanie skarżącego z aresztu na sesję rady gminy,
3. art. 28g ust. 2 oraz 3a u.s.g. w zw. z art. 28h u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie doszło do powołania zastępcy wójta, a kolejno że istnieje podstawa wyznaczenia zastępcy, podczas gdy kompetencje wójta powinien przejęć zastępca poprzedniej kadencji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wymienione zarzuty szerzej umotywowano.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł:
1) na podstawie art. 188 P.p.s.a., w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz orzeczenie zgodnie z jej wnioskami;
2) ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
3) na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,
4) na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. wstrzymanie wykonania zarządzenia nadzorczego Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2018 r. z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, z powodu niesprawowania mandatu wójta przez skarżącego, ani jego zastępcy, co może spowodować trudne do odwrócenia skutki.
Nadto, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty dotyczące prawa procesowego i prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (zob. wyroki NSA z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094).
W realiach sprawy całkowicie chybione są zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. reguluje podstawę prawną stosowania środka prawnego wobec decyzji i postanowień (dopuszcza ich uchylenie), nie ma natomiast zastosowania wobec aktów nadzoru. W tej sprawie skarga nie została bowiem wniesiona na decyzję administracyjną, czy postanowienie, tylko na akt nadzoru wymieniony w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. Przepisem regulującym sposób orzekania przez sąd administracyjny w przypadku wniesienia zasadnej skargi na akt nadzoru jest art. 148 P.p.s.a., a w przypadku jej nieuwzględnienia – art. 151 P.p.s.a. Przedmiotem skargi był akt nadzoru Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie wyznaczenia osoby do wykonywania zadań i kompetencji Wójta Gminy D. Sąd ocenił, że akt ten jest zgodny z prawem i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a.
Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a jego naruszenie może nastąpić w przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice, albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji. W ramach zarzutu naruszenia 134 § 1 P.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu pod kątem zachowania przepisów proceduralnych obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 610/06, LEX nr 337811). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji, na podstawie materiału aktowego, rozważył wszystkie konieczne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne.
Pozbawiony jest także doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. przepis ten stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 P.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2015 r., s. 574). Ponadto to unormowanie nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny, kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi. W konsekwencji przepis ten w niniejszej sprawie nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej. Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, to zarzut naruszenia powołanego przepisu nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8, i art. 77 K.p.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd Wojewódzki do wszystkich wskazanych zarzutów skargi oraz pisma stanowiącego uzupełnienie skargi.
Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa jedynie co ma zawierać uzasadnienie wyroku sądu. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.
Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Natomiast z treści zarzutu i jego uzasadnienia wynika, że za jego pomocą autor skargi kasacyjnej w istocie zarzuca brak odniesienia się Sądu Wojewódzkiego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi. Wskazać zatem należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. I GSK 1329/15, ONSAiWSA 2019, nr 1, poz. 9). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał zaskarżony akt nadzoru za zgodny z prawem.
Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Podjęcie przez Prezesa Rady Ministrów aktu nadzoru w przedmiocie wyznaczenia osoby do wykonywania zadań i kompetencji organu wykonawczego gminy, nie jest poprzedzone jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. W tych sprawach nie mamy bowiem do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu K.p.a. Akt nadzoru nie jest decyzją administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że postępowanie nadzorcze ma specyficzną naturę. Ma ono za przedmiot kontrolę prawidłowości stosowania prawa przez jednostki samorządu terytorialnego (tzw. kryterium legalności). Nadzór nad działalnością samorządu służy ochronie obiektywnego porządku prawnego. Należy też podkreślić, że akt nadzoru rozstrzyga spór prawny w interesie publicznym.
Nie mogą podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzuty naruszenia prawa materialnego. W realiach sprawy Sąd Wojewódzki dokonał bowiem prawidłowej subsumpcji przepisów art. 28g ust. 1, 2, 3a w zw. z art. 28h u.s.g. oraz art. 29a ust. 1 i 3 u.s.g.
Ustawodawca w art. 28g ust. 1 u.s.g. przewidział sytuację, gdy w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowanej tymczasowym aresztowaniem, odbywaniem kary pozbawienia wolności wymierzonej za przestępstwo nieumyślne, odbywaniem kary aresztu, niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni lub zawieszeniem w czynnościach służbowych, jego zadania i kompetencje przejmuje zastępca, a w gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę – pierwszy zastępca. Tak więc w sytuacji, gdy w danej gminie wójt nie powołał żadnego zastępcy – zastosowanie znajduje przepis art. 28h u.s.g., kiedy to Prezes Rady Ministrów, na wniosek wojewody przekazany niezwłocznie za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która przejmie wykonywanie zadań i kompetencji wójta.
Wskazana regulacja w sposób jednoznaczny określa zasady kierowania gminą, z tego względu, przy zaistnieniu okoliczności nieprzewidzianych, nieobsadzenie stanowiska zastępcy wójta może doprowadzić do naruszenia ciągłości organu wykonawczego gminy (por. M. Hebda, Obligatoryjność powołania zastępcy wójta, "Przegląd Prawa Publicznego", 2022 r., nr 10, s. 106-107).
Wójt jest organem wykonawczym gminy pochodzącym z wyborów powszechnych, bezpośrednich i równych. Kadencja wójta rozpoczyna się w dniu rozpoczęcia kadencji rady gminy lub wyboru go przez radę gminy i upływa z dniem upływu kadencji rady gminy (art. 26 ust. 1 i 2 u.s.g.). Wójt obejmuje urząd po złożeniu wobec rady ślubowania (art. 29a ust. 1 u.s.g.). Ustawodawca przewidział, że w celu złożenia przez wójta ślubowania komisarz wyborczy zwołuje sesję rady na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia ogłoszenia zbiorczych wyników wyborów wójtów na obszarze kraju. Jeżeli sesja zwołana w tym trybie nie odbyła się, to wójt składa ślubowanie przed właściwym terytorialnie komisarzem wyborczym. Złożenie ślubowania wójt potwierdza podpisem pod treścią ślubowania. Informację o dacie złożenia ślubowania komisarz wyborczy podaje do publicznej wiadomości mieszkańców gminy w formie komunikatu w Biuletynie Informacji Publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia ślubowania (art. 29a ust. 2 i 3 u.s.g.).
Zgodnie z art. 26a ust. 1 u.s.g. wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę. W myśl art. 28g ust. 2 u.s.g. jeżeli nie powołano zastępcy, albo pierwszego zastępcy w trybie określonym w art. 26a, to w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowanej przez jedną z okoliczności, o których mowa w ust. 1, zadania i kompetencje wójta przejmuje osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów. Skarżący Wójt Gminy D. wykonywał zadania i kompetencje wójta w poprzedniej kadencji 2014-2018. Zarządzeniem z dnia 24 maja 2018 r. nr [...] powołał M. G. na stanowisko Zastępcy Wójta. W dniu 25 maja 2018 r. został tymczasowo aresztowany.
Nie można podzielić stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, że: "dotychczasowo pełniący funkcję zastępcy Wójta, M. G., nie przestał pełnić swoich obowiązków, a możliwość zastosowania art. 28g ust. 3 u.s.g. uaktualnia się dopiero w przypadku braku zastępcy Wójta". Trafna jest ocena zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wprawdzie skarżący nabył mandat wójta na kadencję 2018-2023, jednakże nie objął urzędu, ponieważ nie złożył ślubowania. Nie mógł, więc powołać zastępcy, a zarządzenie z dnia 24 maja 2018 r. o powołaniu zastępcy straciło moc obowiązującą. Na gruncie art. 28g ust. 1 i 2 oraz 3a u.s.g. w zw. z art. 28h u.s.g., w przypadku wystąpienia przemijającej przeszkody, w nowej kadencji nie obowiązuje zarządzenie wójta o ustanowieniu zastępcy wydane w poprzedniej kadencji. Jeżeli wójt nie złożył ślubowania to zadania i kompetencje organu wykonawczego gminy ex lege przejmuje osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów.
Ustawa stanowi, że wyznaczony zastępca wójta, albo osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów wykonuje zadania i kompetencje wójta od dnia zatrzymania do dnia zwolnienia z tymczasowego aresztowania, jednak nie dłużej niż do dnia wygaśnięcia mandatu wójta (art. 28g ust. 6 pkt 1 u.s.g.). Tymczasowe aresztowanie, zgodnie z art. 28g ust. 1 pkt 1 u.s.g., stanowi przemijającą przeszkodę w wykonywaniu zadań i obowiązków wójta. Potwierdzeniem zaistnienia tej okoliczności jest zawiadomienie pracodawcy, o którym mowa w art. 261 § 3 Kodeksu postępowania karnego (art. 28g ust. 4 pkt 1 u.s.g.). W Gminie D. został powołany zastępca Wójta, który przejął jego obowiązki w okresie tymczasowego aresztowania, jednak nie dłużej, niż do dnia wygaśnięcia mandatu Wójta. Należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że w tym czasie pełnił on obowiązki wójta, ponieważ w poprzedniej kadencji wójt złożył ślubowanie. Natomiast w aktualnej kadencji skarżący, mimo że w wyborach samorządowych uzyskał mandat Wójta Gminy D., to nie złożył ślubowania, a zatem nie wykonywał zadań oraz kompetencji wójta, gdyż w tej sytuacji zarządzenie z dnia 24 maja 2018 r. już nie obowiązywało. Ziściła się zatem przesłanka przewidziana w art. 28g ust. 3a u.s.g., że w przypadku, gdy przemijająca przeszkoda w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowana m.in. tymczasowym aresztowaniem, zaistnieje przed złożeniem przez wójta ślubowania, zadania i kompetencje wójta przejmuje osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów.
Wobec powyższego Prezes Rady Ministrów miał obowiązek wydać akt wyznaczający inną osobę do wykonywania zadań i kompetencji Wójta Gminy D.
W sprawie kontroli legalności aktu nadzoru w przedmiocie wyznaczenia osoby do wykonywania zadań i kompetencji organu wykonawczego gminy, nie mają natomiast znaczenia podnoszone przez skarżącego okoliczności niezłożenia przez wójta ślubowania.
Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.