III OSK 2307/21

III OSK 2307/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Kr 705/19 - Wyrok WSA w Krakowie z 2019-09-19
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 184, art. 204 pkt 1, art. 3 § 2 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 265
§ 14 ust. 1 pkt 2 lit.a)
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Dz.U. 2016 poz 1688
art. 12 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 705/19 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w N. na zarządzenie pokontrolne Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zaprzestania prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. sp. z o.o. z siedzibą w N. na rzecz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez B. sp. z o.o. z siedzibą w N. (powoływanej dalej również jako: "skarżąca", "spółka") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (powoływanego dalej również jako: "WSA", "Sąd I instancji" z dnia 19 września 2019r. sygn. II SA/Kr 705/19 oddalający skargę ww. spółki na zarządzenie pokontrolne Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie powoływanego dalej również jako "MWIOŚ", "organ") z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zaprzestania prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów.
Powyższy wyrok Sąd I instancji wydał w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 1688 ze zm.) – powoływanej dalej jako "u.i.o.ś." oraz ustaleń kontroli pozaplanowej problemowej interwencyjnej, przeprowadzonej w dniach [...] marca 2017 r., [...] marca 2017 r. i [...] maja 2017 r. w B. sp. z o.o., udokumentowanej protokołem Nr [...] zarządził 1. zaprzestać prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania (odzysku) odpadów o kodzie 16 03 04 – nieorganiczne odpady inne niż wymienione w 16 03 03, 16 03 80, na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego piasku "S." w m. S. (działka o nr ewid. [...]), do czasu uregulowania stanu formalno-prawnego w tym zakresie oraz uszczelnienia podłoża i skarp ww. wyrobiska poeksploatacyjnego zgodnie z pkt. IV decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego znak: [...] z dnia [...].10.2014 r. zmienionej decyzjami znak: [...] z dnia [...].04.2015 r. oraz znak: [...] z dnia [...].12.2016r. w terminie: od zaraz tj. od dnia otrzymania niniejszych zarządzeń. Organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń wskazanych w pkt 1 zarządzeń na dzień 31 maja 2017 r.
W uzasadnieniu powyższego zarządzenia organ wskazał, że w dniach [...] marca 2017 r., [...] marca 2017 r. i [...] maja 2017 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Krakowie – Delegatury w T. przeprowadzili w B. Spółka z o.o. pozaplanową problemową interwencyjną kontrolę. W toku kontroli stwierdzono, że spółka posiada decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego znak: [...] z dnia [...] października 2014 r., zmienioną decyzjami znak: [...] z dnia [...] maja 2015 r. i znak: [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., w której udzielono zezwolenia na przetwarzanie w procesie odzysku na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego piasku "S." w m. S. (działka o nr ewid. [1]) następujących rodzajów odpadów: *ex 10 01 01 – żużle, popioły paleniskowe i pyły z kotłów (z wyłączeniem pyłów z kotłowi wymienionych w 10 01 04) – niepochodzące z palenisk fluidalnych, w ilości 20 000 Mg; *ex 10 01 80 – mieszanki popiołowo-żużlowe z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych – niepochodzące z palenisk fluidalnych, w ilości 70 000 Mg. Podczas czynności kontrolnych dniu [...] marca 2017r. w południowo-wschodniej części działki o nr ewid. [1], w obrębie wyrobiska poeksploatacyjnego piasku "S.", stwierdzono obecność substancji stałej, sypkiej o kolorze brunatnym i wyczuwalnym zapachu cementowo-wapiennym. Substancja ta została zdeponowana od strony drogi gminnej S. – Ż. (działka drogowa nr ewid. [...]) przy granicy z działką o nr ewid. [2] i zepchnięta spycharką po skarpie wyrobiska piasku. Na podstawie przedłożonej faktury sprzedaży [...] z dnia [...] marca 2017 r. wystawionej przez firmę M. S.A. ustalono ilość dostarczonej na teren wyrobiska substancji na 2123,42 Mg. Nadto na podstawie badań laboratoryjnych wykonanych przez Laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Krakowie ustalono, że zawartość chlorków w pobranych próbkach substancji znajdujących się na terenie i działki o nr ewid. [1] w m. S., wynosząca odpowiednio 1,7 % i 1,65 % przekracza wartość dopuszczalną (0,3%) określoną w pkt 4 aprobaty technicznej [...] z dnia 3 marca 2015 r.
Zgodnie z zapisem znajdującym się w pkt 1.2.2. decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 14 lipca 2014r., zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. w której udzielono firmie M. S.A. pozwolenia zintegrowanego dla instalacji odzysku odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne o zdolności produkcyjnej większej niż 10 ton na dobę: "produkt niespełniający wymagań aprobaty technicznej – jest zawracany do procesu R5 lub sklasyfikowany jako odpad 16 03 04 i przekazywany do zagospodarowania poza teren instalacji objętej niniejszą decyzją". W związku z powyższym znajdująca się na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego piasku "S." substancja określana według aprobaty technicznej [...] z dnia 3 marca 2015 r. jako "Granulat cementowy M." (kruszywo sztuczne z materiałów odpadowych do nie związanych i związanych hydraulicznie materiałów do dróg i betonów), ze względu na bardzo dużą zawartość chlorków, nie spełnia wymagań ww. aprobaty technicznej IBDiM i jest odpadem, klasyfikowanym zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów pod kodem 16 03 04 – nieorganiczne odpady inne niż wymienione w 16 03 03,16 03 80. Tym samym stwierdzono, że spółka nie posiada wymaganego zezwolenia na ich przetwarzanie.
W toku postępowania ustalono również, że obowiązki nałożone na spółkę w pkt IV decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] października 2014 r., zmienionej decyzjami z dnia [...] maja 2015 r. i z dnia [...] grudnia 2016 r., dotyczące: uszczelnienia gliną lub iłem dna i skarp bocznych części wyrobiska poeksploatacyjnego piasku "S."; przemieszczenia zdeponowanych w północnej części wyrobiska odpadów o kodzie 10 01 80 na uszczelnioną gliną lub iłem południową część wyrobiska – nie zostały zrealizowane. Stan stwierdzony w trakcie kontroli stanowi naruszenie art. 41 ustawy o odpadach.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. spółka wniosła – poprzedzoną wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa – skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu zarządzeniu naruszenie:
1) art. 14 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy o odpadach poprzez błędne uznanie, że granulat cementowy "M." stanowi odpad, podczas gdy stanowi on pełnowartościowy produkt i utracił status odpadu;
2) art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez błędne uznanie, że skarżący wykonuje działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów o kodzie 16 03 04, na którą wymagane jest pozwolenie, podczas gdy skarżący nie przetwarza odpadów o wskazanym kodzie;
3) art. 12 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. poprzez bezpodstawne wydanie zarządzenia pokontrolnego w sytuacji, gdy kontrola nie wykazała żadnych naruszeń, w szczególności tych wskazanych w treści zarządzenia.
Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.
W uzasadnieniu skargi skarżąca sformułowała argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Argumentacja ta została rozwinięta w piśmie procesowym z dnia [...] października 2017 r.
Skarżąca wskazała w szczególności, że zastosowany przez nią do rekultywacji wyrobiska produkt, tj. granulat cementowy "M." spełnia wszystkie wymogi aprobaty technicznej Nr [...], która została wydana przez Instytut Badania Dróg i Mostów we wrześniu 2007 r. Ważność aprobaty była przedłużana i zmieniana. Skarżąca podkreśliła, że aprobata w pkt 4 określa właściwości użytkowe i techniczne wyrobu budowlanego. Jak wynika z pisma Instytutu Badania Dróg i Mostów z dnia [...] maja 2017 r., w aprobacie technicznej na skutek oczywistej omyłki błędnie wpisano wartość ≤0,3% chlorków, podczas gdy prawidłowa wartość to ≤3%. W związku z tym pismem, zdaniem spółki, uznać należy, iż prawidłową wartością od początku wskazaną w aprobacie technicznej dla zawartości chlorków w produkcie jest wartość ≤3%, a z uwagi na oczywistą omyłkę zastąpiona została wielkością ≤0,3%. W ocenie skarżącej pismo Instytutu Badania Dróg i Mostów z dnia [...] maja 2017 r. nie stanowi zmiany aprobaty technicznej, a wyłącznie prostuje oczywistą omyłkę pisarską w treści aprobaty. Tym samym prawidłowa treść, niezawierająca oczywistej omyłki, obowiązuje od chwili wydania aprobaty technicznej. Natomiast poprawienie oczywistych omyłek nie wywołuje zmiany merytorycznej treści oświadczenia woli, nie może również prowadzić do wytworzenia nowej treści oświadczenia woli. Ponadto w ocenie skarżącej bez znaczenia dla ustalenia prawidłowej treści aprobaty pozostaje okoliczność, kiedy nastąpiło sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej i czy organ wydający pozwolenie zintegrowane na odzysk odpadów brał pod uwagę informację o pomyłce. Informacja ta w ocenie strony skarżącej nie mogłaby mieć żadnego wpływu na wydaną przez Marszałka Województwa Małopolskiego treść decyzji, albowiem treść aprobaty nie była przedmiotem prowadzonego postępowania przez Marszałka. Dla Marszałka istotny był wyłącznie fakt posiadania aprobaty technicznej, nie zaś jej dokładna treść. Odzwierciedleniem tego jest treść pozwolenia zintegrowanego, w którym Marszałek Województwa Małopolskiego, odnosząc się do właściwości produktu powstającego w wyniku procesu odzysku wskazuje, że musi on spełniać wymagania aprobaty technicznej, jednakże nie odnosi się do konkretnych wymagań, a co więcej, nie wskazuje nawet konkretnego numeru aprobaty technicznej. Nadto skarżąca podkreśliła, że aprobata techniczna nie stanowi integralnej części pozwolenia zintegrowanego. Podniosła, że organ związany jest informacją o oczywistej omyłce w treści aprobaty. Zatem winien uwzględnić treść pisma Instytutu Badawczego Dróg i Mostów z dnia [...] maja 2017 r. i uznać, że prawidłowa treść aprobaty technicznej ustala zawartość chlorków na <3% a produkt zbadany przez organ spełniał wymogi aprobaty technicznej dla zawartości chlorków. Tym samym, w ocenie spółki, nie zachodzą okoliczności, o których mowa w decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] lipca 2014 r., zgodnie z którymi produkt niespełniający wymogów aprobaty technicznej zwracany jest do procesu R5 lub sklasyfikowany jako odpad 16 03 04 i przekazywany do zagospodarowania poza teren instalacji objętej przedmiotową decyzją. Substancja będąca przedmiotem badań organu stanowi produkt objęty aprobatą techniczną. Granulat cementowy nie stanowi odpadu, a pełnowartościowy produkt. Tym samym nie można zgodzić się z twierdzeniem, że spółka prowadzi działalność polegającą na przetwarzaniu (odzysku) odpadów o kodzie 16 03 04 – nieorganiczne odpady inne niż wymienione w 16 03 03, 16 03 80. Spółka podkreśliła, że takiej działalności nie prowadzi, tym samym jej zakazywanie jest bezpodstawne. Skarżąca prowadzi wyłącznie proces rekultywacji, do którego wykorzystuje granulat cementowy "M.", i z racji tego, że nie narusza w związku z taką działalnością przepisów prawa, działalność tę winna mieć prawo kontynuować.
Nadto w ocenie skarżącej, nie można zarzucić jej naruszenia pkt IV wskazanej decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] października 2014 r., który zawiera szczegółowy opis dopuszczonej metody przetwarzania odpadów w procesie odzysku ze wskazaniem procesu przetwarzania oraz opis stosowanego procesu technologicznego. Ze względu na to, że naturalne podłoże w dnie i skarpach otaczających wyrobisko nie posiadało naturalnej bariery uszczelniającej, miała zostać wykonana sztucznie bariera geologiczna, a dopiero w dalszej kolejności odpady o kodzie 10 01 80 mieszanki popiołowo żużlowe z mokrego odprowadzenia odpadów nie pochodzące z palenisk fluidalnych w ilości około 10 000 Mg miały zostać przemieszczone na wcześniej uszczelnioną, wyznaczoną część wyrobiska i tam pozostawione. W punkcie tym nie wskazano terminu wykonania obowiązku, a decyzja w dalszym ciągu obowiązuje. Spółka wskazała, że obecnie jest w trakcie przygotowywania procesu uszczelniania.
W ocenie skarżącej, organ bezpodstawnie wydał zarządzenie pokontrolne, naruszając tym samym art. 12 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., albowiem w niniejszej sprawie nie miały miejsca żadne naruszenia, zwłaszcza wskazane w treści zarządzenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.
Wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1049/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne. W uzasadnieniu tego wyroku WSA wskazał w szczególności, że zarządzenie pokontrolne zostało wydane w oparciu o wadliwy protokół, albowiem nie udokumentowany w zakresie ustaleń faktycznych i nie dający się zweryfikować pod względem zgodności z wzorcem kontroli, a to decyzjami właściwych organów, z uwagi na ich brak. Podstawą takiej konkluzji było ustalenie, że w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy nie ma relewantnych dokumentów, w tym notatki służbowej z dnia [...] marca 2017 r., dokumentacji fotograficznej z dnia [...] i [...] marca 2017 r., protokołu oględzin z dnia [...] marca 2017 r., raportów z badań z dnia [...] kwietnia 2017 r., raportów badań z dnia [...] kwietnia 2017 r., decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego znak [...] wraz z decyzjami zmieniającymi, decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego znak [...] wraz z decyzją zmieniającą znak [...], aprobaty technicznej nr [...]. Sąd zasadniczo uznał, że w zaistniałej sytuacji nie ma potrzeby ustosunkowywania się do zarzutów skargi. Niemniej jednak Sąd zauważył, że kluczowym dla niniejszej sprawy byłoby ustalenie, na podstawie właściwych decyzji, jakie materiały może – po uprzednim uszczelnieniu – umieszczać w wyrobisku spółka B. i w jakim miejscu wyrobiska. W szczególności, dysponując decyzjami, można by ustalić, czy poza odpadami określonymi w zezwoleniu Spółka może umieszczać w wyrobisku inne materiały. Jeśli bowiem nie może, to rozważania na temat zgodności z aprobatą techniczną produktu pod nazwą "granulat cementowy M.", a w szczególności co do procedury prostowania aprobaty, są bezprzedmiotowe, podobnie jak rozważania, czy materiał ten może być użyty do rekultywacji. Jednak tę okoliczność można by ustalić tylko w oparciu o kompletny protokół kontroli, zawierający wspomniane wyżej decyzje administracyjne, co w niniejszym przypadku nie jest możliwe. Podobnie, nietrafne byłyby rozważania dotyczące konsekwencji braku terminu dla uszczelnienia wyrobiska, gdyby jasno można ustalić, czy materiał pod nazwą "granulat cementowy M." był wysypywany w miejscu, które zostało przeznaczone do uszczelniania. Jeśli bowiem tak było, to kwestia braku określenia terminu nie ma znaczenia, gdyż jest oczywistym, że nie wolno spółce wysypywać czegokolwiek w miejscu przeznaczonym do uszczelnienia – bez takiego uszczelnienia.
Na skutek skarg kasacyjnych B. sp. z o.o. oraz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie, wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 993/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok WSA z dnia 21 listopada 2017 r. i przekazał sprawę temuż Sądowi do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji z naruszeniem normy wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a. zaniechał wezwania organu do przedłożenia oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem istotnych dokumentów m. in. w postaci notatki służbowej z dnia [...] marca 2017 r., dokumentacji fotograficznej z dnia [...] i [...] marca 2017 r., protokołu oględzin z dnia [...] marca 2017 r., raportów z badań z dnia [...] kwietnia 2017 r., raportów badań z dnia [...] kwietnia 2017 r., decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego znak [...] wraz z decyzjami zmieniającymi, decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego znak [...] wraz z decyzją zmieniającą znak [...], aprobaty technicznej nr [...], i w konsekwencji niezasadnie wydał wyrok, w którym uchylił zarządzenie pokontrolne w warunkach błędnego przeświadczenia, że zarządzenie to zostało wydane na podstawie wadliwego protokołu, albowiem nie był on udokumentowany w zakresie ustaleń faktycznych i nie można było go zweryfikować pod względem zgodności z wzorcem kontroli, a to decyzjami właściwych organów. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd, że orzekanie sądu administracyjnego na podstawie akt sprawy, w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a., nie oznacza podejmowania rozstrzygnięcia wyłącznie na gruncie przesłanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę akt, lecz wszystkich materiałów dowodowych zgromadzonych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Jeżeli z lektury akt sprawy wynika, że zgromadzony został stosowny materiał dowodowy, lecz nie przesłano sądowi administracyjnemu kompletnych akt sprawy, to obowiązkiem tego sądu jest ich skompletowanie. W razie gdyby organ administracji nie przedłożył sądowi pełnych akt sprawy, sąd wojewódzki nie powinien orzekać w sprawie, lecz powinien wezwać organ administracyjny do uzupełnienia akt sprawy. Jeżeli tego nie uczyni, wydany wyrok nie będzie zgodny z prawem. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. W niniejszej sprawie Sąd I instancji wiedział, że akta przesłane Sądowi nie są kompletne i mimo stwierdzonych braków wydał wyrok. W rezultacie Sąd I instancji nie przeprowadził w sposób prawidłowy kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie-Delegatura w T. z [...] maja 2017 r. w przedmiocie zaprzestania prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedwczesne – z uwagi na brak kompletnych akt sprawy – były rozważania merytoryczne Sądu I instancji dotyczące ewentualnych konsekwencji braku terminu dla uszczelnienia wyrobiska oraz tego, że nie wolno spółce wysypywać czegokolwiek w miejscu przeznaczonym do uszczelnienia – bez takiego uszczelnienia.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy WSA w Krakowie wezwał organ do uzupełniania akt – tj. przedłożenia:
1) załączników wymienionych w pkt 5 protokołu kontroli Nr [...] (sygnatura [...]), tj. a) upoważnienia do kontroli Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Nr [...] z dnia [...].03.2017 r.; b) zawiadomienie znak: [...] z dnia [...].03.2017 r. o zawieszeniu czynności kontrolnych; c) notatki służbowej z dnia [...].03.2017 r.; d) dokumentacji fotograficznej z dn. [...] i [...].03.2017 r.; e) protokołu oględzin z dnia [...].03.2017 r.; f) raportów z badań z dnia [...].04.2017 r. o numerach: [...], [...], [...] i [...], g) raportów z badań z dnia [...].04.2017 r. o numerach: [...], [...], [...] i [...];
2) decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] października 2014 r., znak [...] oraz decyzji zmieniających tę decyzję, tj. decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...], i z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] (decyzje udzielające zgody B. Sp. z o.o. na przetwarzanie odpadów);
3) decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...], oraz decyzji zmieniającej tę decyzję z dnia [...] grudnia 2014r., znak [...] (pozwolenie zintegrowane dla M. S.A. dla instalacji odzysku odpadów); 4) dokumentów przedstawionych w trakcie kontroli objętej protokołem kontroli Nr [...] (sygnatura [...]), tj. a) Aprobaty Technicznej [...] z dnia [...] marca 2015 r.; b) opinii Instytutu Ochrony Środowiska – Państwowego Instytutu badawczego w Warszawie znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r.; c) faktury VAT [...] z dnia [...] marca 2017 r.; d) opinii Głównego Instytutu Górnictwa z dnia [...] października 2015r. Dokumenty te zostały przedłożone.
Wyrokiem z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 705/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę spółki.
W motywach uzasadnienia Sąd I instancji zaznaczył, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 993/18, wobec stwierdzenia w odniesieniu do wyroku z dnia 21 listopada 2017 r., naruszenia prawa procesowego (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie zawiera wykładni prawa zrelatywizowanej do istoty sprawy sądowoadministracyjnej. Nie kreuje on zatem determinanty rozstrzygnięcia tejże sprawy.
WSA wskazał, że normatywnym punktem odniesienia do oceny legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego są przepisy u.i.o.ś. Przede wszystkim art. 2 tej ustawy, który określa zakres zadań kontrolnych Inspekcji Ochrony Środowiska, oraz przepisy rozdziału 3, regulujące sposób ich wykonywania.
Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że sama kontrola przeprowadzona w dniach [...] marca 2017 r., [...] marca 2017 r. i [...] maja 2017 r. przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Krakowie – Delegatury w T. w B. Spółka z o.o. miała odpowiednie podstawy prawne, została przeprowadzona przez organ właściwy, a czynione w jej toku ustalenia mieściły się w jej wyznaczonym normatywnie zakresie.
WSA zaznaczył, że przedmiotowe postępowanie kontrolne nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, do którego znajdują zastosowanie wszystkie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W ramach tego postępowania działania organu i kontrolowanego są ograniczone i ukierunkowane. Nie ma możliwości prowadzenia w jego toku pełnego postępowania dowodowego.
Sąd I instancji wskazał, że specyfika zarządzenia pokontrolnego wpływa też na sposób jego legalnościowej oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dokonywanej przy odpowiednim zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego uwarunkowana jest prawidłowym zrekonstruowaniem odnośnej normy indywidualnej (praw i obowiązków), prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, trafnym zidentyfikowaniem niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym oraz wskazaniem adekwatnego działania bądź zaniechania, dzięki któremu wspomniana niezgodność ustanie. Te elementy podlegają zatem weryfikacji, aczkolwiek przy uwzględnieniu proceduralnych determinant i formy działania organu, znacząco odbiegającej od typowego aktu administracyjnego (aktu jurysdykcji administracyjnej).
Sąd I instancji zaznaczył, że w niniejszej sprawie organ stwierdził nieprawidłowość (niezgodność stanu rzeczywistego ze stanem powinnym) polegającą przede wszystkim na tym, że skarżąca – mimo braku wymaganego zezwolenia – przetwarza odpady o kodzie 16 03 04. Brak wspomnianego zezwolenia jest bezsporny, natomiast kwalifikacja przetwarzanej substancji jako odpad o kodzie 16 03 04 jest rezultatem analizy: 1) wyników przeprowadzonych badań laboratoryjnych wskazujących na zawartość chlorków powyżej 0,3% (w poszczególnych próbkach 1,7% i 1,65%); 2) treści decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego (z uwzględnieniem jej zmian), zwłaszcza pkt. I.2.2.; 3) treści aprobaty technicznej [...] z dnia [...] marca 2015 r. (pkt 4). W ocenie WSA, w świetle tych ustaleń i dokumentów sformułowany przez organ wniosek jest uprawniony. Wszak wyniki przeprowadzonych badań laboratoryjnych pokazują, że sprawdzana substancja nie spełnia wymagań aprobaty technicznej, a skoro tak, to – zgodnie z treścią wspomnianej decyzji – jest odpadem o kodzie 16 03 04.
Zdaniem Sądu I instancji wymienione wyżej przesłanki wnioskowania organu, nie budzą wątpliwości – dotyczy to także treści aprobaty technicznej. Ta treść nie mogła być rekonstruowana inaczej niż podstawie brzemienia obejmującego ją dokumentu – a, co jest bezsporne, w czasie podejmowania przez organ zaskarżonego aktu była w nim mowa o dopuszczalnej zawartości chlorków niżej lub równej 0,3%. Organowi nie można tedy zarzucić naruszenia prawa, nawet procesowego – organ czynił ustalenia w pełni prawidłowo. Zdaniem WSA, oceny tej w żaden sposób nie może zmienić suponowane przez skarżącą "sprostowanie oczywistej omyłki" mające wywoływać skutek ex tunc – i to z kilku niezależnych od siebie powodów. Po pierwsze, relewantne przepisy w odniesieniu do aprobat technicznych nie przewidują instytucji "sprostowania oczywistej omyłki" (była natomiast możliwa jej zmiana, przy czym wymagało to zachowania określonego trybu), a przepisy k.p.a. dotyczące decyzji tudzież poglądy orzecznictwa i doktryny formułowane na ich podstawie z istoty rzeczy nie mają tu zastosowania. Sąd I instancji zauważył przy tym, że to, czy rzeczywiście można by w okolicznościach niniejszej sprawy mówić o omyłce, a zwłaszcza "oczywistej" – jest samo w sobie nader dyskusyjne. Po drugie, postępowanie aprobacyjne było sformalizowane i sformalizowany jest też sam dokument aprobaty technicznej, co znajdowało wyraz w szczególności w tym, że musiał być podpisany przez kierownika jednostki aprobującej, który był zarazem jedyną osobą uprawnioną do reprezentowania tejże jednostki w odnośnym zakresie (analogiczne regulacje obowiązują obecnie). W ocenie WSA lakoniczne w swym brzmieniu pismo z dnia [...] maja 2017 r. nie zostało podpisane przez osobę uprawnioną – kierownika jednostki aprobującej (w świetle przepisów ustawy oraz danych powszechnie dostępnych w BIP oraz w KRS – rejestr przedsiębiorców nr 0000158240). Po trzecie – przy czym to jest okoliczność bodaj najważniejsza i mająca sama w sobie rozstrzygające znaczenie, gdy idzie o kontrolę działania organu – twierdzenie i argumentacja skarżącej o sprostowaniu aprobaty technicznej zasadza się na dokumencie (piśmie) następczym, nieistniejącym w czasie wydawania przez organ zaskarżonego aktu (zarządzenia pokontrolnego), a zatem – z uwagi na istotę kontroli, która musi być zrelatywizowana do ówczesnego stanu rzeczy – w założeniu nie mogą mieć znaczenia.
Zważywszy na przedstawioną wcześniej specyfikę zarządzenia pokontrolnego jako aktu niemającego bezpośredniego wpływu na niczyje prawa i obowiązki, a nadto pozostającego poza zakresem zastosowania przepisów k.p.a., w tym zasady trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.) i zasady związania organu własnym rozstrzygnięciem (art. 110 k.p.a.) – Sąd I instancji stwierdził, że twierdzeń i argumentacji skarżącej w ogóle nie sposób rozważać w kategoriach ewentualnych przyczyn wznowienia postępowania, nawet rozumianych odpowiednio. Zaznaczył, że hipotetycznie rzecz ujmując, gdyby następczo zaistniały lub choćby tylko wyszły na jaw nowe, istotne okoliczności, to wprawdzie mogą one być brane pod uwagę, ale wyłącznie jako potencjalna przyczyna zmiany bądź dezaktualizacji zarządzeń. W żadnym zaś razie nie stanowią one o naruszeniu prawa przez organ i tym samym nie mogą być podstawą do uwzględnienia skargi.
Sąd I instancji wyjaśnił, że w świetle ustaleń poczynionych w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym kwalifikacja przedmiotowej substancji jako odpad o kodzie 16 03 04 ma dwie determinanty – są to: ilość zawartych w niej chlorków oraz treść relewantnej aprobaty technicznej. Kwalifikacja ta i w konsekwencji zarządzenie pokontrolne mogą zatem ulec dezaktualizacji w przypadku, gdy któraś z tych determinant odpadnie, tj. w przypadku zmiany składu granulatu albo w przypadku zmiany treści aprobaty technicznej. Kwestia, czy i ewentualnie w jaki sposób do tego drugiego skutku może dojść, pozostaje poza granicami niniejszego postępowania – nie ma ona znaczenia z puntu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy sądowoadministracyjnej. W tym kontekście – nawiązując do uzasadnienia skargi i twierdzeń organu – Sąd I instancji zauważył, że decyzja Marszałka Województwa Małopolskiego w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego rzeczywiście traktuje aprobatę techniczną w sposób niejako blankietowy, wobec czego liczy się bieżąca treść tej aprobaty (notabene jej obecny dokument ma późniejszą datę niż wspomniana decyzja). Stąd też – jak tu wskazano – nie można wykluczyć zniesienia objętej zarządzeniem pokontrolnym niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym w drodze modyfikacji aprobaty technicznej, ale – co jeszcze raz trzeba podkreślić – jest to kwestia, która może być rozpatrywania w kontekście aktualności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, a nie jego legalności. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne zarówno w części dyspozytywnej, jak i w uzasadnieniu traktuje tylko o kwalifikacji przedmiotowej substancji jako odpad o kodzie 16 03 04 z uwagi na niezgodność z aprobatą techniczną – i ta kwalifikacja, w świetle wspomnianego zarządzenia, stanowi przeszkodę do jej dalszego stosowania przez skarżącą. WSA wyjaśnił, że zarządzenie, o którym mowa, nie odnosi się do tego, czy "Granulat cementowy M.", jeżeli spełnia warunki aprobaty technicznej (nie ma zatem statusu odpadu o kodzie 16 03 04), w ogóle może być stosowany do rekultywacji terenów niekorzystnie przekształconych z uwagi na swoje odmienne przeznaczenie. Kwestia ta pojawia się wprawdzie w argumentacji stron formułowanej w toku postępowania, ale – skoro nie jest ona przedmiotem zaskarżonego aktu – nie ma podstaw do jej szerszego rozważania w ramach niniejszego postępowania.
Sąd I instancji wskazał, że druga nieprawidłowość, której dotyczy zaskarżone zarządzenie, polega na niewykonaniu określonego w pkt IV decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] października 2014 r. (z uwzględnieniem jej zmian) obowiązku uszczelnienia podłoża i skarp wyrobiska poeksploatacyjnego przed przystąpieniem do przemieszczania odpadów na odnośną część wyrobiska. Obowiązek, o którym mowa, został nałożony na skarżącą jako adresata decyzji uprawniającej – ma on charakter akcesoryjny w stosunku do przyznanego decyzją uprawnienia, a zatem jest zbliżony czy też wręcz nosi znamiona zlecenia administracyjnego. Termin jego wykonania nie został wprawdzie sprecyzowany wskazaniem konkretnej daty, ale – zważywszy na jego istotę oraz treść decyzji – nie ulega wątpliwości, że powinno to nastąpić uprzednio, przed przystąpieniem do przemieszczania odpadów. W tym stanie rzeczy – w ocenie WSA - ogół okoliczności sprawy znajdujących odzwierciedlenie w protokole kontroli i w załącznikach do niego, wskazujący na to, że wspomniane przemieszczanie odpadów się rozpoczęło względnie w każdej chwili może się rozpocząć – uzasadniał przyjęcie, że przedmiotowy obowiązek uszczelnienia podłoża i skarp wyrobiska poeksploatacyjnego został zaktualizowany. Skoro zaś w czasie kontroli nie był jeszcze wykonany (w protokole podkreślono, że w trakcie kontroli nie przedstawiono nawet dokumentów potwierdzających zakup lub możliwości pozyskania materiału uszczelniającego), istniały podstawy do sformułowania stosownego zarządzenia pokontrolnego.
Od powyższego wyroku spółka wniosła skargę kasacyjną zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", naruszenie:
1. art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że MWIOŚ był uprawniony do wydana zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] maja 2017 r., podczas gdy naprowadzony organ administracji przeprowadził kontrolę w sposób nierzetelny, zaś poczynione w jej toku ustalenia nie mogą zostać uznane za prawidłowe - a tym samym stanowić podstawy do wydania przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego, a czego nietrafnie nie zauważył Sąd I instancji,
2. art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. 2016, poz. 1987), poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, iż "Granulat cementowy M." stanowi odpad, podczas gdy jest to pełnowartościowy produkt stanowiący wyrób budowlany, który może zostać wykorzystywany w związku z procesem rekultywacji terenu wyrobiska poeksploatacyjnego złoża piasku "S." zlokalizowanego na działce nr [1], m. S., gm. Ż.,
3. art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, iż Spółka powinna legitymować się zezwoleniem na przetwarzanie odpadów o kodzie 16 03 04, podczas gdy twierdzenie to jest całkowicie nieuzasadnione, a to z uwagi na fakt, że skarżąca nie przetwarza odpadów o wskazanym kodzie w prowadzonej przez siebie działalności.
Wobec podniesionych zarzutów spółka wniosła o:
1. uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd;
2. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie;
3. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Skarżąca podniosła, że z uwagi na brak szczegółowego unormowania postępowania dotyczącego trybu wydawania zarządzeń pokontrolnych kontrola tychże aktów musi obejmować weryfikację prawidłowości ustalenia przez organ administracji stanu faktycznego (ustaleń kontroli), co z kolei potwierdza literalne brzmienie art. 12 ust. 1 u.i.o.ś., zgodnie z którym zarządzenie pokontrolne wydawane jest na podstawie ustaleń kontroli. Tym samym nieprawidłowo poczynione przez organ administracji ustalenia skutkują wadliwością samego protokołu kontroli, będącego przecież ich (ustaleń) bezpośrednią konsekwencją. W dalszej kolejności ocenie poddać należy normę prawną stanowiącą wzorzec postępowania oraz sposób porównania przez organ administracji stanu rzeczywistego ze stanem oczekiwanym przez prawodawcę (wzorcem normatywnym). Suma wszystkich wskazanych elementów decyduje więc o prawidłowości zarządzenia pokontrolnego, przy czym wadliwość któregokolwiek z nich musi być uznana za jednoznaczną z nielegalnością omawianego aktu w stopniu uzasadniającym jego eliminację z obrotu prawnego.
W ocenie skarżącej Sąd I instancji błędnie przyjął, że MWIOŚ był uprawniony, z uwagi na treść aprobaty technicznej [...] z dnia [...] marca 2015 r., do przyjęcia, iż "Granulat cementowy M." stanowi odpad o kodzie 16 03 04. Nadto WSA nietrafnie przyjął, iż nie było dopuszczalne sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej ze skutkiem ex tunc (tj. sprostowanie parametru dotyczącego stężenia chlorków z błędnie wskazanego 0,3% na 3,0%), którą w ww. dacie zawierała aprobata techniczna, a która to omyłka została sprostowana pismem Instytutu Badawczego Dróg i Mostów z dnia [...] maja 2017 r. (znak: [...]). Powyższe nietrafne ustalenie spowodowało zaś, że Sąd I instancji w istocie nie dokonał weryfikacji prawidłowości przeprowadzenia przez MWIOŚ ustaleń w ramach postępowania kontrolnego, stanowiącego przecież swoisty fundament do wydania zarządzenia pokontrolnego.
Skarżąca zakwestionowała jednocześnie próbki pobrane z terenu działki ewid. nr [1] w m. S., które zostały poddane badaniu przez Laboratorium MWIOŚ. Stwierdziła, że próbki te stanowiły zmieszaną glebę oraz substancję zdeponowaną na terenie przedmiotowej nieruchomości (co bezpośrednio wynika z zawiadomienia z dnia [...] marca 2017 r. o zawieszeniu czynności kontrolnych oraz protokołu kontroli nr [...], znak: [...]), co oznacza, że przedmiotem badań nie był Granulat cementowy, a stanowiła go mieszanina różnorodnych substancji, z których jedną był ww. produkt. W ocenie spółki prowadzi to w konsekwencji do oczywistego wniosku, iż wyniki przeprowadzonych przez MWIOŚ badań nie mogą odnosić się do tegoż granulatu, bowiem produkt ten nie został w trakcie ich przeprowadzania wyodrębniony, a jego skład chemiczny nie został w efekcie poddany analizie. Skarżąca wskazała, że kwestia ta została całkowicie pominięta przez Sąd I instancji, który niejako bezrefleksyjnie przyjął, że poddane analizie próbki stanowią ww. granulat, podczas gdy badaniu została poddana bliżej nieokreślona mieszanina. W oparciu o tak przeprowadzone badania nie można dokonać jakiejkolwiek kwalifikacji nabytego przez spółkę towaru, jakim jest Granulat cementowy, w tym nie można zestawić wyników przeprowadzonych badań z parametrami zawartymi w aprobacie technicznej.
W ocenie skarżącej poczynione przez MWIOŚ ustalenia były wadliwe i nie mogły stanowić podstawy do wydania przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego, co nie zostało zauważone przez Sąd I instancji, skutkując istotnym wpływem na wynik sprawy poprzez pozostawienie w obrocie prawnym wadliwego aktu administracyjnego.
Nadto, zdaniem skarżącej Sąd I instancji błędnie stwierdził, że pismo z dnia [...] maja 2017 r. (sprostowanie omyłki) zostało podpisane przez osobę nieuprawnioną. WSA pominął dualistyczny charakter podmiotu jakim jest Instytut. Z jednej bowiem strony Instytut jest podmiotem prawa cywilnego, którego zasady reprezentacji są ustalane w oparciu o aktualne dane zawarte w Krajowym Rejestrze Sądowym nr 0000158240 (z którego wynika także pełnomocnictwo Zastępcy Dyrektora Instytutu –M.K. do działania w imieniu Instytutu) oraz Zarządzeniu Nr 21 Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 12 maja 2017 r. w sprawie statutu Instytutu Badawczego Dróg i Mostów (Dz. Urz. MliB z 2017 r. poz. 34), zaś z drugiej jest to podmiot administrujący - działający także w oparciu o przywołaną już wcześniej ustawę o instytutach badawczych. Naprowadzone akty wskazują, że organem uprawnionym do reprezentowania Instytutu jest dyrektor jednakże, biorąc pod uwagę możliwość udzielania upoważnienia do działania w jego imieniu, dopuszczalne jest działanie innych podmiotów uprawnionych do reprezentowania Instytutu, w szczególności zastępcy dyrektora. Dlatego też - zdaniem skarżącej - na gruncie niniejszej sprawy przyjąć trzeba, dokonując całościowych ustaleń, a nie jedynie, jak to błędnie uczynił WSA w Krakowie, cząstkowo analizując treść rejestru KRS - że Zastępcy Dyrektora Instytutu powierzona została kompetencja do podjęcia czynności w imieniu Instytutu, w tym działań z zakresu sprostowania przedmiotowej omyłki, co skutkować musi uznaniem, że pismo to zostało opatrzone podpisem osoby uprawnionej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną MWIOŚ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.
Organ podniósł, że WSA zasadnie przyjął, iż z uwagi na treść aprobaty technicznej IBDiM nr [...] granulat cementowy M. stanowi odpad o kodzie 16 03 04, bowiem zawartość chlorków w pobranych próbkach przekraczała wartość dopuszczalną (0,3%) określoną w pkt 4 tej aprobaty technicznej. W związku z czym zgodnie z zapisem znajdującym się w pkt 1.2.2. decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] lipca 2014 r., zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. dotyczącej pozwolenia zintegrowanego dla instalacji odzysku odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne o zdolności produkcyjnej większej niż 10 ton na dobę: "produkt niespełniający wymagań aprobaty technicznej - jest zawracany do procesu R5 lub sklasyfikowany jako odpad 16 03 04 i przekazywany do zagospodarowania poza teren instalacji objętej niniejszą decyzją".
W ocenie organu zarzut skarżącej, iż przedmiotem badań próbek pobranych w toku kontroli, nie był granulat cementowy, jest zarzutem chybionym, bowiem nie był nigdy formułowany przez skarżącą, w szczególności na etapie postępowania kontrolnego (w tym w zakresie ewentualnych uwag do protokołu kontroli nr [...] jak i do raportu z badania przeprowadzonego przez laboratorium) jak i na etapie postępowań przed WSA.
Organ podzielił stanowisko Sądu I instancji, że zmiany w zakresie wymagań określonych w punkcie 4 aprobaty technicznej dotyczących zawartości chlorków z 0,3% na 3% nie można uznać za "oczywistą omyłkę" tj. widoczną, niezamierzoną niedokładność, błąd pisarski lub inną podobną usterkę w tekście. Zaznaczył, że pomimo takiego stanowiska skarżącego wymagania określone w aprobacie technicznej IBDiM nr [...] przyjęte zostały m.in. przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla badania próbek wyrobów budowlanych, o czym świadczą publikowane na stronach internetowych Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wyniki badań i sprawozdanie z badań nr [...]. Na uzasadnienie "oczywistej omyłki" nie mogą być brane pod uwagę przedłożone dopiero na tym etapie raporty z badań przeprowadzonych przez Laboratorium Badawcze M. S.A. jak również opinia sporządzona w dniu [...] listopada 2019 r.
W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2020 r. skarżąca spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci:
1. decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] marca 2020 r. (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie cofnięcia Spółce decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] października 2014r. (znak: [...] ze zm.) udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku poprzez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego — wyrobiska poeksploatacyjnego złoża piasku "S." zlokalizowanego w miejscowości S.,
2. protokołu kontroli nr [...] (znak: [...]) przeprowadzonej przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie — Delegatura w T.,
— oba na okoliczność braku naruszenia przez Spółkę warunków ww. zezwolenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 403/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiła.
Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 7318/21). Zaznaczyć jednak trzeba, że nawet wadliwe przyporządkowanie zarzutu do podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej. W świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz.1), zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, Naczelny Sąd Administracyjny może - korzystając z przytoczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jednostek redakcyjnych tekstu prawnego – spróbować samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1091/21 oraz powołane tam orzecznictwo).
Z uwagi na to, że niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 993/18 uchylił wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1049/17 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, wskazać należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Mając jednak na uwadze, że w wyroku z dnia 2 kwietnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jedynie, że Sąd I instancji nie przeprowadził w sposób prawidłowy kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie-Delegatura w T. z [...] maja 2017 r. w przedmiocie zaprzestania prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów bowiem wydał orzeczenie na podstawie niekompletnych akt sprawy oraz, że zarzucane w skardze kasacyjnej skarżącego kasacyjnie rozważania merytoryczne Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie są co najmniej przedwcześnie, trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że ww. wyrok nie zawiera wykładni prawa zrelatywizowanej do istoty sprawy sądowoadministracyjnej, a tym samym nie kreuje on determinanty rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca podniosła zarzuty sformułowane na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.o.i.ś; art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach oraz art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są chybione.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zarządzenie pokontrolne jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przypadku zaskarżenia ww. aktu, ewentualne uwzględnienie skargi opiera się na art. 146, a nie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Wskazać też trzeba na szczególny charakter aktu jakim jest zarządzenie pokontrolne. Jest ono bowiem władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej.
Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. (w jego brzmieniu mającym zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy) na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Natomiast zgodnie z ust. 2 art. 12 u.i.o.ś. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.
Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z ww. przepisu, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a u.o.i.ś. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może na nich ciążyć na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 10009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2011 r., nr 3, s. 93).
Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa.
Postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Jednak prawnie skuteczne jest zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Tak więc, zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1239/21).
Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów K.p.a., strona skarżąca kasacyjnie może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 935/21).
Sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy:
1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ;
2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli;
3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.
Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.
Chybiona jest argumentacja skarżącej spółki jakoby Sąd I instancji błędnie przyjął, że MWIOŚ był uprawniony do wydania zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] maja 2017 r. z uwagi na to, że organ ten przeprowadził kontrolę w sposób nierzetelny. Zdaniem skarżącej o wadliwości działań organu, a także Sądu I instancji, świadczyć ma m.in. to, że pobrane z terenu działki ewid. nr [1] w m. S., gm. Ż. próbki, które zostały poddane badaniu przez Laboratorium MWIOŚ stanowiły zmieszaną glebę oraz substancję zdeponowaną na terenie przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, że przedmiotem badań nie był Granulat cementowy, a stanowiła go mieszanina różnorodnych substancji, z których jedną był ww. produkt. Skarżąca zarzuca Sądowi I instancji, że całkowicie pominął ww. kwestię, a tym samym niejako bezrefleksyjnie przyjął, że poddane analizie próbki stanowią ww. granulat, podczas gdy badaniu została poddana bliżej nieokreślona mieszanina.
Skarżąca pomija jednak zupełnie fakt, że do momentu złożenia przedmiotowej skargi kasacyjnej, na żadnym etapie postępowania nie kwestionowała sposobu poboru próbek ani ich jakości. W zastrzeżeniach do protokołu kontroli spółka sprzeciwiała się jedynie temu w jaki sposób organ ustalił parametry odniesienia dla uzyskanych wyników badań. Skoro zatem skarżąca czynności tych nie kwestionowała trudno czynić uwagi w tym zakresie Sądowi I instancji
WSA prawidłowo ocenił, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne koreluje z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli.
Oceny tej nie podważa również akcentowana przez skarżącą możliwość sprostowania aprobaty technicznej. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że treść tej aprobaty nie mogła być rekonstruowana inaczej niż na podstawie jej brzmienia obowiązującego w czasie podejmowania przez organ zaskarżonego aktu, z uwagi na istotę kontroli, która musi być zrelatywizowana do stanu rzeczy stwierdzonego podczas tej kontroli. Z tego też względu chybiona jest argumentacja skarżącej, która zasadza się na piśmie następczym, które nie istniało w czasie wydawania przez organ zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela wniosek Sądu I instancji, że nie można wykluczyć zniesienia objętej zarządzeniem pokontrolnym niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym w drodze modyfikacji aprobaty technicznej, ale jest to kwestia, która może być rozpatrywania w kontekście aktualności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, a nie jego legalności.
WSA trafnie spostrzegł, że relewantne przepisy w odniesieniu do aprobat technicznych nie przewidują instytucji "sprostowania oczywistej omyłki", a przepisy K.p.a. dotyczące decyzji, tudzież poglądy orzecznictwa i doktryny formułowane na ich podstawie z istoty rzeczy nie mają tu zastosowania.
W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie aprobat technicznych oraz jednostek organizacyjnych upoważnionych do ich wydawania (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1040) – mającym zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy - przewidziano jedynie możliwość zmiany i uchylenia aprobat technicznych z zachowaniem określonego tam trybu. Podobnie uczyniono w obecnie obowiązującym Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 17 listopada 2016 r. w sprawie krajowych ocen technicznych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak w ww. przepisach regulacji dotyczącej sprostowania oczywistych omyłek, wbrew opinii skarżącej, nie oznacza luki prawnej lecz to, że możliwość taka została w tym przypadku wyłączona. Specyfika aprobat technicznych wymaga ich precyzyjności, a każda ich zmiana wywołuje określone skutki. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącej, że wskazanie w aprobacie technicznej parametru danego produktu (w przypadku niniejszej sprawy zawartości chlorków) w wysokości "≤ 0,3" zamiast "≤ 3,0" jest oczywistą omyłką, której sprostowanie nie prowadzi do istotnej zmiany aprobaty. Gdyby bowiem tak było nie doszłoby do sporu miedzy stronami niniejszego postępowania.
Wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie stwierdził, że "Granulat cementowy M." stanowi odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach ani, że spółka powinna legitymować się zezwoleniem na przetwarzanie odpadów o kodzie 16 03 04. WSA wskazał jedynie, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zarówno w części dyspozytywnej, jak i w uzasadnieniu traktuje tylko o kwalifikacji przedmiotowej substancji jako odpad o kodzie 16 03 04 z uwagi na niezgodność z aprobatą techniczną i ta kwalifikacja, w świetle wspomnianego zarządzenia, stanowi przeszkodę do jej dalszego stosowania przez skarżącą. Zarządzenie, o którym mowa, nie odnosi się natomiast do tego, czy "Granulat cementowy M.", jeżeli spełnia warunki aprobaty technicznej (nie ma zatem statusu odpadu o kodzie 16 03 04), w ogóle może być stosowany do rekultywacji terenów niekorzystnie przekształconych z uwagi na swoje odmienne przeznaczenie. Sąd I instancji zaznaczył, że kwestia ta pojawia się wprawdzie w argumentacji stron formułowanej w toku postępowania, ale – skoro nie jest ona przedmiotem zaskarżonego aktu – nie ma podstaw do jej szerszego rozważania w ramach niniejszego postępowania.
W ocenie NSA powyższe stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe i w żaden sposób nie świadczy o naruszeniu przez ten Sąd art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 i art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach.
Odnosząc się natomiast do zawartego w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. wniosku skarżącej spółki o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie cofnięcia spółce decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] października 2014 r. udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku poprzez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego - wyrobiska poeksploatacyjnego złoża piasku "S." oraz protokołu kontroli nr [...] przeprowadzonej przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie - Delegatura w T., na okoliczność braku naruszenia przez Spółkę warunków ww. zezwolenia, wyjaśnić należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów może bowiem polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II GSK 1795/22). Ponadto co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń Sądu I instancji a nie zastępowanie tego Sądu w dokonywaniu takich ustaleń. Przeprowadzenie po raz pierwszy dowodu z dokumentu w postępowaniu kasacyjnym, w rzeczywistości prowadziłoby do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 866/21). Stąd też powyższy wniosek nie mógł być uwzględniony.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił (pkt 1 wyroku). O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie dla reprezentującego organ pełnomocnika, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit.a) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) w kwocie 360 zł.