III OSK 2304/25

III OSK 2304/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-11-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SAB/Op 45/25 - Postanowienie WSA w Opolu z 2025-07-31
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31 lipca 2025 r., sygn. akt I SAB/Op 45/25 w sprawie ze skargi P.C. na bezczynność Prezesa Agencji Rozwoju [...] Sp. z o.o. [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, postanowieniem z dnia 31 lipca 2025 r., sygn. akt I SAB/Op 45/25, odrzucił skargę P.C. na bezczynność Prezesa Agencji Rozwoju [...] Sp. z o.o. [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że P.C. wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2025 r., zwrócił się do Agencji Rozwoju [...] Sp. z o.o. [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: czy w okresie od 11 marca 2025 r. do dnia udzielenia odpowiedzi, osoby fizyczne lub inne podmioty wykupiły w spółce usługi najmu, dzierżawy lub w innej formie, polegającej na wywieszeniu banerów antyreferendalnych. W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej: 1) ile takich banerów zostało wykupionych i w jakich miejscach zostały one rozmieszczone, ze wskazaniem adresu; 2) udostępnienie kopii umów, faktur i treści potwierdzeń przelewów wraz z udostępnieniem imion i nazwisk lub nazw podmiotów zamawiających taką usługę w spółce.
W odpowiedzi na wniosek Spółka pismami z dnia 9 i 26 maja 2025 r. poinformowała wnioskodawcę, że złożony wniosek zawiera żądanie udostępnienia informacji o charakterze niejednorodnym. I tak, wskazała, że udostępniła powierzchnie reklamowe, podając, iż: 1) wynajęła tylko raz swoje miejsce na reklamę w okresie od 11 do 28 kwietnia osobie fizycznej nie prowadzącej działalności gospodarczej; 2) wynajęte zostały bilbordy będące w dyspozycji AR[...] Sp. z o.o. – dwa jednostronne przy ulicy [...] i dwa dwustronne przy [...]. Z kolei odpowiadając na żądanie sformułowane w pkt 3 przedłożyła kopię umowy, faktury oraz potwierdzenia przelewu w formie zanonimizowanej. Zdaniem Spółki, powodem anonimizacji przekazanych dokumentów, a tym samym nieudostępnienia imienia i nazwiska osoby, na zlecenie której wynajęto powierzchnię tablic reklamowych należących do AR[...] Sp. z o.o., było uznanie, że dane te nie stanowią informacji publicznej, a zatem nie podlegają udostępnieniu. Osoba będąca stroną umowy nie otrzymała żadnych płatności ze środków publicznych, a była podmiotem dokonującym zapłaty na rzecz Spółki. Tym samym, rozpatrując pkt 3 wniosku, Spółka uznała, że informacja o samym fakcie zawarcia umowy, zasadach jej realizacji i wysokości opłaty stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, natomiast imienia i nazwiska kontrahenta nie można zakwalifikować jako informacji publicznej, stąd też dane te, jako niepodlegające udostępnieniu, zostały zanonimizowane.
Z takim stanowiskiem nie zgodził się wnioskodawca wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Prezesa Agencji Rozwoju [...] Sp. z o.o. [...]
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, podnosząc, że nie było podstaw do wydania ewentualnej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bowiem część z wnioskowanych informacji nie miała charakteru informacji publicznych. Zatem, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), obowiązkiem organu jest poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej.
Powołanym na wstępie postanowieniem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: "P.p.s.a."), uznał że skarga podlega odrzuceniu, ponieważ przeszkodę do jej merytorycznego rozpoznania stanowi okoliczność wniesienia skargi po dniu, w którym organ pismem zakończył już postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na zadane pytania. WSA w Opolu odwołał się do uchwały 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, wskazując, że uchwała ta ma zastosowanie również do spraw z zakresu udostępniania informacji publicznej. Formy aktywności organu wobec wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikają wprost z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej "u.d.i.p."). Ustawa ta stanowi, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, to powinien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) lub przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W formie zwykłego pisma informuje się zaś wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje - ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też o tym, że zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, na gruncie u.d.i.p. - nie można zatem mówić o bezczynności organu, gdy organ ten uprzednio, uwzględniając wniosek, udostępni informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej, albo udzieli odpowiedzi, że nie posiada żądanej informacji publicznej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, kwestią sporną pozostaje to, czy wszystkie objęte żądaniem skarżącego informacje posiadają walor informacji publicznej, a więc, czy został spełniony warunek przedmiotowy u.d.i.p.
Zdaniem WSA w Opolu, Spółka udzieliła informacji dotyczącej gospodarowania swoim mieniem w zakresie zawartej umowy dzierżawy, miejscach, w których udostępniono dzierżawione powierzchnie oraz kwocie, jaką uzyskała na tej podstawie. Informacje w tym zakresie, mieszczą się w katalogu informacji publicznych. Sąd zgodził się też, że informacji publicznej nie stanowią dane osób fizycznych, niepełniących funkcji publicznych i nieczerpiących korzyści majątkowych z majątku publicznego – jak imię i nazwisko dzierżawcy. Przede wszystkim, co zasadnie podniosła Spółka, na podstawie zawartej przez nią z osobą fizyczną umowy dzierżawy nie miało miejsca wydatkowanie środków publicznych.
Z tych powodów Sąd uznał, że Spółka załatwiła wniosek strony skarżącej w sposób komplementarny. Zasadnie Spółka podnosiła, że dane identyfikujące jej kontrahenta, który jest osobą prywatną, fizyczną, nie prowadzącą działalności publicznej, będącą poza strefą wykonywanych przez nią zadań publicznych, niemającą żadnego związku z działalnością Spółki, nie dają podstaw do zakwalifikowania ich jako informacji publicznej. Jedynym zatem prawidłowym sposobem rozpoznania wniosku w tej części była odmowa udostępnienia żądanych informacji w drodze pisma, co Spółka uczyniła udostępniając dokumenty po ich uprzednim zanonimizowaniu i złożeniu wyjaśnień w piśmie kierowanym do skarżącego.
Zdaniem Sądu, w istniejącym stanie prawnym, od dnia przekazania odpowiedzi nie istniał podlegający badaniu stan ewentualnej bezczynności, której mogłaby dotyczyć skarga, a tym samym nie istniał również przedmiot skargi w rozpatrywanej sprawie. Załatwienie wniosku w drodze czynności materialno-technicznej skutkuje bowiem tym, że ewentualny stan bezczynności staje się stanem historycznym, a postępowanie zainicjowane wnioskiem zostało zatem zakończone przez organ przed wniesieniem skargi, poprzez udzielenie odpowiedzi z zachowaniem ustawowego terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Oznacza to, że w dniu wniesienia skargi, organ nie pozostawał bezczynny w sprawie z wniosku strony skarżącej, zasadnie bowiem udzielił jej wystarczającej odpowiedzi pismem wysłanym za pomocą poczty elektronicznej. Organ nie był przy tym zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, ponieważ nie zostały spełnione ustawowe przesłanki wydania takiego aktu administracyjnego (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Z tych też względów WSA w Opolu, odrzucił skargę.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznania skargi poprzez zobowiązanie Prezesa Agencji Rozwoju [...] Sp. z o.o. [...] do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdzenie, że Prezes Agencji Rozwoju [...] Sp. z o. o. dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie kosztów postępowania przed sądami I i II instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z normami przepisanymi; ewentualnie przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z normami prawnymi. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
1. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie i przyjęcie, że wnioskowana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia albowiem biorąc pod uwagę, że osoba fizyczna, która zawarła ze Spółką umowę dzierżawy mienia Spółki, w której 100% udziału ma Gmina [...] nie może zasługiwać na ochronę i jej dane co do imienia i nazwiska powinny zostać udostępnione, w szczególności mając na uwadze, że przedmiotem dzierżawy było miejsce na powieszenie banneru antyreferendalnego, a tym samym zaangażowaniu się tej osoby w kampanię referendalną, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia;
2. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy Sąd powinien stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązać organ do rozpoznania wniosku skarżącego, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, albowiem wnioskowana informacja stanowiła informację publiczną, a podmiot zobowiązany nie udostępniając tej informacji dopuścił się bezczynności;
3. art. 163 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w zakresie uznania przez Sąd I instancji, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, albowiem sąd nie odniósł się do kontekstu niniejszej sprawy, związanego z zaangażowaniem się osoby zawierającej umowę dzierżawy ze Spółką w kampanię referendalną, a podnoszonego przez pełnomocnika skarżącego;
4. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieprawidłową jego wykładnię i przyjęcie, że osoba fizyczna, która wydzierżawiła mienie należące do Spółki gminnej, w której Gmina posiada 100 % udziałów, nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, albowiem prawidłowa wykładnia powinna skłonić sąd do wniosku, że osoba taka nie zasługuje na ochronę prywatności;
5. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie przejawiające się w stwierdzeniu przez Sąd I instancji, że "dane identyfikujące jej (Spółki) kontrahenta, który jest osobą prywatną, fizyczną, nie prowadzącą działalności publicznej, będącą poza strefą wykonywanych przez nią zadań publicznych, niemającą żadnego związku z działalnością Spółki, nie dają podstaw do zakwalifikowania ich jako informacji publicznej", co de facto było powołaniem się na prywatność osoby fizycznej, a tym samym niewłaściwe zastosowanie art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p., co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia albowiem w konsekwencji sąd uznał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej mogła nastąpić zwykłym pismem, podczas gdy przepisy wymagają w takiej sytuacji wydania decyzji administracyjnej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Pismem procesowym z dnia 30 grudnia 2025 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił swój udział w postępowaniu oraz złożył stanowisko w sprawie, wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej. W piśmie tym RPO podniósł, że WSA w Opolu dokonał nieuprawnionej wykładni rozszerzającej uchwały NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, poprzez zastosowanie analogii pomiędzy decyzją administracyjną a czynnością o charakterze materialnotechnicznym, polegającą na udostępnieniu informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności, odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, lecz Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony. Zauważyć należy, że możliwość skierowania sprawy na posiedzenie jawne i wyznaczenia rozprawy także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym została pozostawiona uznaniu Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Rozpoznając skargę kasacyjną w jej granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Jako usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., ponieważ brak było podstaw prawnych do przyjęcia, że skarga, jako z innych przyczyn niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu. Sąd pierwszej instancji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, wskazał, że skoro skarżący wniósł skargę na bezczynność organu po udzieleniu mu przez organ odpowiedzi na złożony wniosek, to zachodzi przeszkoda w merytorycznym rozpoznaniu skargi na bezczynność na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., co z kolei uzasadnia jej odrzucenie jako niedopuszczalnej.
W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć jednak na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.
Na gruncie u.d.i.p. o bezczynności można mówić wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej (art. 10 ust. 1 ud.i.p.) w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. Inną formą realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej przewidzianą w przepisach u.d.i.p. jest decyzja o odmowie udostępnienia informacji z uwagi na ziszczenie się przesłanek przewidzianych w u.d.i.p. (art. 5 w zw. z art. 16 u.d.i.p.) bądź decyzja o umorzeniu postępowania z tej przyczyny, że nie można udostępnić informacji w sposób lub w formie wskazanej we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Jedynie w przypadkach, gdy wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bądź nie znajduje się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Zatem gdy podmiot obowiązany udzieli wnioskodawcy odpowiedzi na jego wniosek w drodze czynności materialno-technicznej bądź w drodze pisma informującego, wnioskodawca może zakwestionować przedstawione mu stanowisko, w drodze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W przypadku złożenia takiej skargi, obowiązkiem Sądu jest ocena zasadności tej skargi w zakresie: 1) czy adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym w myśl art. 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej; 2) czy w sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu w skardze podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w kontekście obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.; 3) czy informacja której skarżący żądał, posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. oraz 4) czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej został w sposób prawidłowy załatwiony (podmiot zobowiązany udzielił pełnej odpowiedzi na złożony wniosek). W przypadku gdy Sąd uzna, że skarga na bezczynność w udostępnieniu informacji jest niezasadna, bowiem podmiot zobowiązany w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udzielił, pełnej, zgodnej z żądaniem strony informacji publicznej, tj. uzna, że podmiot nie pozostaje w bezczynności, wówczas oddala skargę (art. 151 P.p.s.a.). Jeżeli zaś Sąd uzna, że odpowiedź na złożony wniosek została złożona po terminie lub jest niepełna, wymijająca, nieadekwatna do treści wniosku lub przedstawiona w innym zakresie i w inny sposób niż wynika to z wniosku, wówczas obowiązany jest do uwzględnienia skargi na bezczynność w oparciu o art. 149 § 1 P.p.s.a. Skoro zatem Sąd bada zasadność wniesionej skargi na bezczynność, czyli odnosi się do jej zarzutów w sposób merytoryczny, to nie ma podstaw do twierdzenia, że skarga taka jest niedopuszczalna.
Z powyższych względów, za chybioną należy uznać argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, odnoszącą się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19. Pogląd zaprezentowany w uchwale dotyczy spraw zakończonych ostateczną decyzją administracyjną, a nie zakończonych czynnością materialno-techniczną lub pismem informującym o powodach nieudostępnienia żądanej informacji. Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest bowiem postępowaniem prowadzonym w trybie k.p.a.
Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Ogólne pojęcie informacji publicznej ustawodawca konkretyzuje w art. 6 u.d.i.p. W przepisie tym wskazuje jakiego rodzaju informacje publiczne polegają udostępnieniu, lecz nie tworzy ich zamkniętego katalogu. Wśród nich wymienia informacje o majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt. 5 lit. c u.d.i.p.). W art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ustawodawca stanowi natomiast, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
W niniejszej sprawie spór toczy się o to, czy dane personalne (imię i nazwisko) osoby fizycznej - innej niż przedsiębiorca - zawierającej umowę cywilnoprawną ze Spółką wykonującą zadania publiczne lub gospodarującą mieniem publicznym, zwłaszcza której jedynym udziałowcem jest Gmina, mają walor informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest w tym zakresie stanowisko, zgodnie z którym dane o kontrahentach jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej i nie podlegają wyłączeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na prywatność tych osób. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w świetle art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. informacje o majątku jednostek samorządu terytorialnego podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Wobec braku ograniczeń w tym przepisie co do zakresu pojęcia "majątek" przyjąć należy, że pojęcie to należy odnosić nie tylko do nieruchomości, ale i zasobów pieniężnych, w tym pożytków uzyskiwanych z dysponowania majątkiem publicznym; mienia ruchomego oraz innych składników majątku w szerokim rozumieniu. Oznacza to, że informacją publiczną o majątku jednostek samorządu terytorialnego będzie w konsekwencji treść każdej umowy cywilnoprawnej dotyczącej tego majątku, w tym mającej wpływ na stan tego majątku, czy sytuację prawną składników tego majątku. Sposób zarządzania tym majątkiem oraz sposób gospodarowania środkami publicznymi powinien być bowiem transparentny, tym bardziej gdy chodzi o pożytki uzyskiwane przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., pochodzące z dysponowania majątkiem publicznym.
W orzecznictwie wskazuje się, że ujawnieniu podlegają dane stron zawieranych umów cywilnoprawnych, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą realizować zadania publiczne. Stanowisko takie uzasadnione jest funkcją kontrolną dostępu do informacji publicznej, ponieważ poprzez kontrolę, z jakimi osobami podpisywane są umowy, można stwierdzić, czy środki publiczne są wydawane w sposób racjonalny i gospodarny oraz czy umowa nie stanowi swego rodzaju narzędzia "korupcji politycznej", czy też przejawu nepotyzmu, co w oczywisty sposób niszczy zasady działania demokracji lokalnej, której odzwierciedleniem jest funkcjonowanie samorządu terytorialnego. W celu realizacji konstytucyjnej zasady transparentności działania podmiotów wykonujących funkcje publiczne i gospodarujących mieniem publicznym oraz jawności wydatkowania funduszy publicznych koniecznym jest zatem zapewnienie obywatelom wiedzy na temat tego, kto zawierając umowy z takimi podmiotami, staje się beneficjentem środków publicznych (por. wyrok z 2 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2399/21).
Ujawnieniu podlegają również dane osoby, która zasiliła majątek publiczny. Wpływ do budżetu jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego środków pieniężnych, które podmiot ten uzyskał w związku z realizacją zawartej umowy cywilnoprawnej, ma wpływ na stan majątku tego podmiotu, bowiem doszło do zwiększenia jego majątku. Korzyści finansowe uzyskane przez jednostkę samorządu terytorialnego lub inny podmiot publicznoprawny, a wynikające z realizacji umowy cywilnoprawnej z osobą fizyczną mają związek z majątkiem publicznym. Zatem uznać należy, że przychody z najmu i dzierżawy stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c, d i e u.d.i.p. Zawierają bowiem informację o gospodarowaniu (wykorzystaniu) majątkiem publicznym. Korzystaniem z majątku publicznego jest również uzyskiwanie przychodów przez jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.
Oznacza to, że osoba zawierająca umowę z podmiotem publicznoprawnym, w oparciu o którą korzysta z mienia publicznego w zamian za ustaloną opłatę nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko, przedmiot umowy, wysokość opłaty pozostanie anonimowa i zachowa prawo do prywatności. Decydując się na zawarcie umowy z podmiotem publicznoprawnym musi liczyć się z tym, że jej imię i nazwisko może być ujawnione właśnie w trybie dostępu do informacji publicznej. Kwestia kto wynajmuje, dzierżawi mienie komunalne jest z punktu widzenia dostępu do informacji publicznej i społecznej kontroli niekiedy o wiele ważniejsza od samej treści umowy. Zatem informacja o tym kto konkretnie wynajmuje, dzierżawi mienie komunalne w związku z realizacją zawartej umowy cywilnoprawnej mieści się w pojęciu informacji publicznej, gdyż jest informacją o majątku i sposobie jego rozdysponowywania.
Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że prawo do informacji publicznej nie jest absolutne. Zgodnie chociażby z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Tym niemniej odmowa udostępnienia danych z uwagi na prywatność osób z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., powinna znaleźć wyraz w decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a która w rozpoznawanej sprawie nie została wydana.
Z powyższych względów za zasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie w sprawie.
Usprawiedliwionych podstaw nie miał zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, bowiem Sąd pierwszej instancji przepisu tego nie stosował, zatem nie mógł dokonać błędnej jego wykładni.
Zamierzonego skutku nie mógł uzyskać zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 163 § 1 P.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie postanowienia. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.
Zdaniem NSA uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. wymogi, zawiera bowiem wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawił opis tego, co działo się w sprawie oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia, wskazując z jakich przyczyny odrzucił skargę. Uzasadnienie zostało sporządzone w sposób, który umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej stanowiska Sądu pierwszej instancji w kwestionowanym skargą kasacyjną zakresie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie mógł zatem zostać uwzględniony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu, zobowiązując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu do ponownego rozpoznania sprawy.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.