III OSK 2301/23

III OSK 2301/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2029/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-06-20
III OZ 794/22 - Postanowienie NSA z 2023-01-13
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 137 poz 926
art. 68 par 1
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 189g par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 545 ust. 3d i ust. 3a pkt 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2029/22 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości A.B. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "[...]" na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 13 lipca 2022 r. nr DI-420/403/2018/kb w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz A.B. kwotę 4.067 (słownie: cztery tysiące sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2029/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości A.B. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "[...]" na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 13 lipca 2022 r. nr DI-420/403/2018/kb w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 15 grudnia 2017 r. nr LDI.7061.2.8.2017.SW (pkt 1); umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2); zasądził od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Syndyka Masy Upadłości A.B. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "[...]" kwotę 1.500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "WWIOŚ" lub "organ pierwszej instancji") decyzją z dnia 15 grudnia 2017 r. nr LDI.7061.2.8.2017.SW wymierzył A.B. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "[...]" (dalej w skrócie: "skarżąca" lub "strona") administracyjną karę pieniężną w wysokości 54 016 zł za wprowadzanie do środowiska w 2014 r. ścieków przemysłowych z przyzakładowej oczyszczalni w [...] z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia 4 listopada 2009 r. nr OS.6223-13/09. W wyniku wniesienia przez stronę odwołania, Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "GIOŚ" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 13 lipca 2022 r.nr DI-420/403/2018/kb utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że WWIOŚ właściwie zastosował wskazane przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm., dalej w skrócie: "p.o.ś.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. z 2005 r. Nr 260, poz. 2177 ze zm., dalej w skrócie: "rozporządzenie"), jak również dokonał prawidłowej subsumpcji stosownych przepisów. Wskazał, że art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. jest podstawą swego rodzaju niewzruszalnego domniemania faktycznego, nakazuje bowiem przyjąć, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska m.in. nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, to przekracza warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określone w pozwoleniu wodnoprawnym lub pozwoleniu zintegrowanym, odpowiednio w stopniu określonym w tym przepisie. Ustalony w oparciu o to domniemanie fakt może być następnie podstawą wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Tłumaczenie strony o zleceniu laboratorium wykonania pomiaru temperatury w pomiarze z 21-22 lipca 2014 r. nie ma zatem wpływu na rozstrzygnięcie w tej sprawie. Ustawodawca nie uzależnił bowiem zastosowania tej normy sankcyjnej od winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Faktem jest, że przedmiotowy pomiar nie został wykonany i nie miały na to wpływu żadne okoliczności łagodzące. Administracyjna kara pieniężna została wymierzona za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym 2014 na podstawie przepisów p.o.ś., które wskazują sposób postępowania organu Inspekcji Ochrony Środowiska w takim przypadku. W sytuacji stwierdzenia, że warunki pozwolenia zostały przekroczone (a w świetle art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. przekroczeniem jest również niewykonanie pomiarów w wymaganej liczbie), wojewódzki inspektor ochrony środowiska jest zobowiązany do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a wielkość przekroczenia, a co za tym idzie wysokość kary, musi ustalić w sposób określony w przepisach. W niniejszej sprawie podstawą stwierdzenia przekroczenia był właśnie brak odpowiedniej liczby pomiarów w zakresie temperatury w I okresie oceny oraz rzeczywiste przekroczenia stężeń zanieczyszczeń w obu ocenianych okresach. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia prawa do doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej organ odwoławczy wyjaśnił, że jest on nietrafny. Zgodnie bowiem z art. 281 ust. 1 p.o.ś., do ponoszenia administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1540 ze zm., dalej w skrócie: "o.p."). Natomiast jeżeli przekroczenie warunków zezwolenia w danym roku objętym decyzją, w której nałożono administracyjną karę pieniężną, obejmowało dwa roczne okresy obowiązywania pozwolenia, to brak jest przeszkód prawnych, aby organ ochrony środowiska mógł stwierdzić przekroczenie warunków pozwolenia już dnia następnego po zakończeniu pierwszego ze wskazanych okresów. W tej sprawie prawo organu do doręczenia decyzji ustalającej wymiar administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie stwierdzone w I okresie oceny (który biegł od dnia 24 listopada 2013 r. do dnia 23 listopada 2014 r.) upłynęło więc dopiero z końcem 2017 r. (w związku z art. 68 § 1 o.p.), a decyzja z dnia 15 grudnia 2017 r. została doręczona stronie w dniu 18 grudnia 2017 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, uznać należy, iż organ pierwszej instancji doręczył stronie decyzję przed upływem terminu przedawnienia, tj. przed końcem 2017 r. Odnosząc się natomiast do przypadku określonego w art. 189f § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej w skrócie: "k.p.a."), GIOŚ stwierdził, że w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak jest prawomocnej decyzji o nałożeniu na stronę kary pieniężnej przez inny uprawniony organ administracji publicznej, a także brak jest informacji o tym, aby skarżąca została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, albo prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe w tym zakresie. Strona nie przedłożyła w tym aspekcie jakichkolwiek dokumentów i informacji, w związku z tym organ nie miał podstaw do przyjęcia, że spełnione są przesłanki zawarte w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję organu odwoławczego skarżąca zarzuciła naruszenie wskazanych przepisów k.p.a. oraz p.o.ś.
W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W toku postępowania sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powziął informacje, że z dniem 31 stycznia 2022 r. skarżąca utraciła zarząd swym majątkiem, a następnie w dniu 28 listopada 2022 r. ogłoszono jej upadłość. W związku z tym Sąd podjął szereg czynności mających na celu sanowanie zaistniałej sytuacji, skutkiem czego był udział w sprawie po stronie skarżącej Syndyka Masy Upadłości A.B. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "[...]".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku podzielił stanowisko organu odwoławczego, że stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo, co skutkowało zastosowaniem właściwych przepisów prawa materialnego, jednak organ pierwszej instancji przyjął błędną stawkę kary odnośnie temperatury ścieków za 2014 r., gdyż wynosiła ona 13,11 zł/m3, a nie 1,31 zł/m3 – jak wynika z decyzji WWIOŚ. Słusznie jednak organ odwoławczy zastosował zakaz reformationis in peius, co zostało przedstawione wyżej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadzał się do przedawnienia prawa do wydania decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej, który należało rozważyć z urzędu. Jak stanowi art. 281 ust. 1 p.o.ś., do ponoszenia administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Z art. 68 o.p. wynika zaś, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (§ 1), natomiast jeżeli podatnik: 1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego; 2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego – zobowiązanie podatkowe nie powstaje pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (§ 2). W ocenie WSA w Warszawie, GIOŚ naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 68 § 1-2 o.p. Organ nie zwrócił bowiem uwagi na istotną rzecz, a mianowicie, że w rozpoznawanej sprawie, wobec treści art. 68 § 1 i 2 o.p., doszło do przedawnienia możliwości wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzanie do środowiska w 2014 r. ścieków przemysłowych z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że choć w tej sprawie ma zastosowanie art. 68 § 1 i 2 o.p., to w przypadkach, o których przepisy te literalnie stanowią, musi istnieć wcześniej obowiązek podatkowy określony w ustawie, który ciąży na podatniku, zaś zobowiązanie podatkowe powstaje dopiero z dniem prawidłowego doręczenia wydanej przez organ podatkowy decyzji ustalającej wysokość tego zobowiązania (decyzji wymiarowej). Stosunek prawnopodatkowy powstaje więc przed wydaniem podatkowej decyzji wymiarowej. W przypadku decyzji wymiarowej dochodzi w ten sposób do przekształcenia obowiązku podatkowego w zobowiązanie podatkowe. Nie ulega zatem wątpliwości, że stosunek prawnopodatkowy powstaje przed wydaniem decyzji. Taka decyzja wymiarowa jest aktem późniejszym i wtórnym w stosunku do powstania obowiązku podatkowego. Tymczasem wydana w niniejszej sprawie decyzja w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej jest decyzją kształtującą stosunek administracyjnoprawny, a zatem posiada charakter konstytutywny (ustalający). Jednocześnie jest decyzją całkowicie odmienną niż podatkowa decyzja wymiarowa, która jest konkretyzacją istniejącego wcześniej stosunku prawnego. Po stronie skarżącej nie powstała zatem przed wydaniem decyzji w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej żadna skonkretyzowana powinność zapłaty tej kary. Do momentu wydania takiej decyzji na skarżącej w ogóle nie ciążył żaden, nawet abstrakcyjny i ogólny, ustawowy obowiązek zapłaty kary pieniężnej, co wynika z samej natury sankcji administracyjnej i jest zasadniczą okolicznością różniącą zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej od zobowiązania podatkowego. Przesądza to w konsekwencji o konieczności zastosowania w odniesieniu do decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej norm z art. 68 § 1 i 2 o.p., ale z uwzględnieniem wskazanych wyżej różnic w stosunku do decyzji podatkowej. W odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 i art. 305 ust. 4 p.o.ś. nie można ustalić istnienia jakiegokolwiek obowiązku zapłaty kary w związku z przekroczeniem określonych w pozwoleniu wodnoprawnym warunków dotyczących m.in. ilości ścieków, ich stanu i składu oraz stwierdzonym w danym roku kalendarzowym przekroczeniem warunków korzystania ze środowiska – aż do czasu ustalenia tego obowiązku w decyzji (co należy podkreślić – ostatecznej) przez właściwy organ. Obowiązek taki nie wynika bowiem z żadnego przepisu ustawowego. W związku z tym, rozważyć należało zastosowanie art. 68 § 1 i § 2 o.p. W niniejszej sprawie badaniu podlegał rok 2014, który jednak składał się z dwóch okresów: pierwszego – do dnia 23 listopada 2014 r. oraz drugiego – od dnia 24 listopada 2014 r., przy czym pierwszy biegł od dnia 24 listopada 2013 r., zaś drugi biegł do dnia 23 listopada 2015 r. W kontekście art. 68 o.p. odnośnie do pierwszego okresu możliwość oceny istniała więc od końca 2014 r., a odnośnie do drugiego okresu – od końca 2015 r. Stąd też przyjmując dla całego 2014 r. nawet tę drugą, mniej korzystną dla skarżącej datę (koniec 2015 r.), to bez względu na to, czy zastosujemy art. 68 § 1 o.p. (3 lata od końca 2015 r.), czy też art. 68 § 2 o.p. (5 lat od końca 2015 r.), stwierdzić należy, że decyzja w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej winna zostać wydana najpóźniej w dniu 31 grudnia 2020 r., przy czym chodzi o decyzję ostateczną, gdyż dopiero ona rodzi obowiązek uiszczenia kary. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, GIOŚ błędnie uznał, że w sprawie nie doszło do przedawnienia wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Decyzja ostateczna została bowiem wydana dopiero w dniu 13 lipca 2022 r., a więc po upływie tak 3, jak i 5 lat od końca drugiego roku kalendarzowego, w którym stwierdzono podstawy do wymierzenia tej kary, czyli od końca 2015 r. Biorąc pod uwagę powyższe, uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana po przedawnieniu możliwości wymierzenia kary administracyjnej. Dlatego też, w ocenie WSA w Warszawie, decyzja organu odwoławczego została wydana bez podstawy prawnej, tj. z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 298 ust. 1 pkt 2 i art. 305 ust. 4 p.o.ś. oraz art. 68 § 1 i 2 o.p. Powyższe uchybienie w sposób istotny wpłynęło na wynik rozstrzygnięcia sprawy, a zatem Sąd był zobligowany do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Jednocześnie, z uwagi na to, że skutkiem przedawnienia prawa do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej jest bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania administracyjnego, WSA w Warszawie uznał za konieczne, w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia tej kary.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:
I) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189g § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż w sprawie mają zastosowanie wskazane przepisy k.p.a. w zakresie biegu terminu przedawnienia;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189g § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania polegającego na zastosowaniu art. 68 § 1 o.p. zamiast art. 189g § 1 k.p.a.;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 o.p., poprzez przyjęcie, iż wskazane przepisy o.p. nie mają zastosowania w sprawie;
4) art. 145 § 3 p.p.s.a., poprzez umorzenie postępowania administracyjnego, pomimo braku przesłanek ku temu w postaci przedawnienia możliwości nałożenia kary administracyjnej;
II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 o.p., poprzez przyjęcie, iż wskazane przepisy o.p. nie mają zastosowania w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, iż decyzja organu pierwszej instancji nie tworzy zobowiązania;
2) art. 545 ust. 3d i ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2233, dalej w skrócie: "p.w."), poprzez przyjęcie, iż wskazany przepis nie regulował kwestii przedawnienia w niniejszej sprawie, podczas gdy w/w przepis materialny wiąże termin wydania decyzji w sprawie z dniem doręczenia decyzji wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Wobec wydanego przez Sąd Okręgowy w [...] Wydział Gospodarczy Odwoławczy postanowienia z dnia 24 maja 2023 r. sygn. akt [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w przedmiocie ogłoszenia upadłości A.B. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "[...]" oraz umorzenia postępowania w przedmiocie ogłoszenia upadłości – postanowieniem z dnia 20 czerwca 2023 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] Wydział Gospodarczy do spraw Upadłościowych i Restrukturyzacyjnych uchylił postępowanie upadłościowe. W dniu 7 lipca 2023 r. w Monitorze Sądowym i Gospodarczym nr [...] pod poz. [...] opublikowane zostało stosowne obwieszczenie w tym zakresie.
W związku z powyższym, A.B. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczyła, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 189g § 1 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji nie wyraził stanowiska, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 189g § 1 k.p.a. o przedawnieniu administracyjnych kar pieniężnych. Stąd powołany zarzut jest niezrozumiały.
Istota pozostałych zarzutów sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy do przerwania biegu przedawnienia wystarczające jest wydanie i doręczenie decyzji organu pierwszej instancji przed upływem tego terminu, czy też konieczne jest wydanie i doręczenie decyzji ostatecznej. Przepis art. 281 ust. 1 p.o.ś stanowi, że: "Do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska". Na gruncie prawa podatkowego i interpretacji przepisu art. 68 § 1 o.p. przyjmuje się, że zasadnicze znaczenie dla przerwania biegu terminu przedawnienia ma wydanie decyzji organu pierwszej instancji. Po upływie terminu przedawnienia możliwe jest wydanie przez organ odwoławczy decyzji określającej wysokość zobowiązania, o ile nie zwiększa ona zakresu zobowiązania, a decyzja organu pierwszej instancji została wydana z zachowaniem terminu (por. L. Etel (w:) R. Dowgier, G. Liszewski, B. Pahl, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, K. Teszner, L. Etel, Ordynacja podatkowa. Komentarz aktualizowany do art. 68 oraz przywołane tam orzecznictwo). W przypadku administracyjnej kary pieniężnej nie można jednak ustalić istnienia jakiegokolwiek obowiązku jej zapłaty. Obowiązek taki nie wynika bowiem z żadnego przepisu ustawowego. Podkreślenia wymaga, iż decyzja w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest decyzją kształtującą stosunek administracyjnoprawny, a zatem posiada charakter konstytutywny (ustalający). Jednocześnie jest ona decyzją całkowicie inną, aniżeli decyzja wymiarowa, której istotą jest konkretyzacja istniejącego wcześniej stosunku prawnego. Po stronie skarżącej kasacyjnie nie powstała przed wydaniem decyzji w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej żadna skonkretyzowana powinność zapłaty tej kary. Do momentu wydania takiej decyzji na stronie w ogóle nie ciążył zatem żaden, nawet abstrakcyjny i ogólny, ustawowy obowiązek zapłaty kary pieniężnej, co wynika z samej natury sankcji administracyjnej i jest zasadniczą okolicznością różniącą zobowiązanie z tytułu administracyjnej kary pieniężnej od zobowiązania podatkowego. Z tych też względów w sprawie nie mógł mieć odpowiedniego zastosowania przepis art. 68 § 1 o.p. Odesłanie zawarte w przepisach p.o.ś. do odpowiedniego stosowania przepisów działu III p.p. nie może prowadzić do wypaczenia instytucji i konstrukcji prawnych właściwych prawu administracyjnemu. Stosowanie przepisów o przedawnieniu określonych w przepisach o.p. musi się bowiem odbywać z uwzględnieniem specyfiki prawa administracyjnego i aksjologii jego instytucji. Cechą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpoznanie sprawy. Rozpoznając sprawę, organ odwoławczy ponownie prowadzi postępowanie i dokonuje ustaleń. Wydając własną decyzję organ odwoławczy ponownie stosuje normy prawa materialnego, a rozstrzygnięcie tego organu uwzględnia stan faktyczny i prawny w dacie jego wydania. Działanie organu odwoławczego nie ogranicza się zatem tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, gdyż organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do merytorycznego załatwienia sprawy. W konsekwencji w przypadku, gdy do upływu terminu przedawnienia dojdzie na etapie postępowania przed organem odwoławczym, to organ ten powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie w sprawie. Podkreślić należy, że decyzją wiążącą strony jest decyzja ostateczna. Decyzja, która nie ma przymiotu ostateczności, zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. powoduje jedynie związanie organu, który ją wydał, od daty jej doręczenia albo ogłoszenia (por. W. Piątek, Aksjologiczne podstawy trwałości decyzji administracyjnej w czasie [w:] Aksjologia prawa administracyjnego, t. I, red. J. Zimmermann, Warszawa 2017, s. 1036-1037). Postępowanie administracyjne jest prowadzone w celu nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Celem takiego postępowania jest załatwienie sprawy co do jej istoty, a takie załatwienie sprawy ma miejsce wówczas, gdy decyzja, która jest w sprawie wymagana, ma walor ostateczności. Postępowanie administracyjne nie jest bowiem celem samym w sobie, ale jego założeniem jest doprowadzenie do rozstrzygnięcia, które będzie mogło być wykonane. Trzeba także zwrócić uwagę, że przedawnienie administracyjnych kar pieniężnych, oprócz funkcji gwarancyjnych względem podmiotu administrowanego, ma również dyscyplinować aparat administracyjny do działania. Dlatego też ustanowiony w art. 68 o.p. 5-letni termin przedawnienia należy odnosić do ostatecznych decyzji w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych.
Chybione okazały się również zarzuty naruszenia art. 545 ust. 3d i ust. 3a pkt 1 p.w. Według przepisu art. 545 ust. 3a pkt 1 p.w., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, dotyczących administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy zmienianej w art. 493 (chodzi o ustawę Prawo ochrony środowiska), w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy – stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei przepis art. 545 ust. 3d p.w. stanowi, że: "W terminie nie dłuższym niż 36 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza, na podstawie przepisów dotychczasowych, administracyjne kary pieniężne, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy zmienianej w art. 493, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, za przekroczenie określonych w pozwoleniach wodnoprawnych oraz pozwoleniach zintegrowanych warunków, dotyczących ilości pobranej wody oraz ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej cna jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, które wystąpiło do dnia 31 grudnia 2017 r." Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, pierwszy z powołanych przepisów nie stanowi o przedawnieniu nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a jedynie o tym, że do spraw w toku stosuje się przepisy dotychczasowe – co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z kolei drugi z powołanych przepisów nie miał zastosowania w tej sprawie, bowiem decyzja organu pierwszej instancji została wydana przed wejściem w życie ustawy Prawo wodne (ustawa ta zaczęła obowiązywać od dnia 1 stycznia 2018 r., natomiast kwestionowana decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu 15 grudnia 2017 r.). Niezależnie od owej okoliczności stwierdzić jednak należy, że powołany przepis przejściowy nie może być interpretowany w oderwaniu od racji systemowych – przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w terminie 5 lat.
Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. Skoro doszło do przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, która to okoliczność powinna być uwzględniona z urzędu przez organ odwoławczy, to zasadnie Sąd pierwszej instancji, uchylając decyzje organów obu instancji, umorzył postępowanie administracyjne.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 oraz art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013, nr 3, poz. 38).
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.