III OSK 2300/22

III OSK 2300/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Kazimierz Bandarzewski
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2235/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-14
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 360
art. 92 ust. 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Nina Muszyńska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2235/21 w sprawie ze skargi K.R. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji w Warszawie z dnia 31 marca 2021 r., nr 6/2021 w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia 16 lutego 2021 r., nr 8/2021; 2. zasądza od Komendanta Stołecznego Policji na rzecz K.R. kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2235/21, oddalił skargę K.R. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 31 marca 2021 r., nr 6/2021 w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
K.R. wnioskami z dnia 19 stycznia 2021 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji [...] o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. Pierwsze oświadczenie mieszkaniowe (rejestr KPP nr 9/21), dotyczyło ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za miesiąc: lipiec, sierpień, wrzesień, październik 2020 r., w którym zainteresowany wskazał, że posiada dom położony w miejscowości D., gdzie czas dojazdu, w obie strony wynosi ponad 2 godziny. Ponadto oświadczył, że nie posiada członków rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., dalej "ustawa o Policji"), gdyż jest osobą rozwiedzioną. Drugie oświadczenie mieszkaniowe (rejestr KPP nr 10/21), dotyczyło ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za miesiąc listopad i grudzień 2020 r., w którym zainteresowany wskazał, że posiada dom położony w miejscowości D., gdzie czas dojazdu, w obie strony wynosi ponad 2 godziny. Ponadto oświadczył, że posiada członka rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji, tj. żonę, z którą zawarł związek małżeński w dniu 23 października 2020 r. Dodatkowo wnioskodawca załączył do sprawy kserokopię aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 28 listopada 2019 r. stanowiącego umowę sprzedaży oraz oświadczenie o ustanowieniu hipoteki, dotyczącą sprzedaży lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość nr 5 położonego w miejscowości R., którego był właścicielem.
Komendant Powiatowy Policji [...], decyzją z dnia 16 lutego 2021 r., nr 8/2021, wydaną na podstawie art. 92 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w zw. z § 1 ust. 2 pkt 1 oraz § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 946; dalej "rozporządzenie"), odmówił przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od lipca do października 2020 r. w wysokości obowiązujących stawek wynikających z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia oraz odmówił przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od listopada do grudnia 2020 r. w wysokości obowiązujących stawek wynikających z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu. Z akt sprawy wynika natomiast, że funkcjonariusz dokonał sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego w R., który to lokal znajdował się w miejscowości pobliskiej względem miejsca pełnienia służby, jak również, lokal ten, spełniał normy zaludnienia przysługujące policjantowi, który wówczas był policjantem nie posiadającym członków rodziny.
Komendant Stołeczny Policji, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 31 marca 2021 r., nr 6/2021, utrzymał w mocy decyzję z dnia 16 lutego 2021 r.
W uzasadnieniu decyzji KSP wskazał, że w myśl art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Organ podkreślił, że prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne, to jest pomoc finansowa, o której stanowi art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego określony w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, policjantowi przysługuje równoważnik, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Istotą tego przepisu jest to, aby z równoważnika pieniężnego korzystali jedynie ci policjanci, którzy w miejscowości pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej nie posiadają lokalu mieszkalnego ani w takich miejscowościach - lokalu mieszkalnego nie posiadają członkowie rodziny policjanta.
Organ wskazał ponadto, że w sprawie istotna jest treść art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, z którego wynika, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, w tym także równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jako formy zastępczej do przydziału lokalu, nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, w razie zbycia przez niego lub jego małżonka, własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3.
Natomiast z treści § 1 ust. 2 rozporządzenia wynika m.in., że równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli: 1) utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1; 2) otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości; 3) jego małżonek otrzymał pomoc finansową, o której mowa w pkt 2.
KSP podał, że funkcjonariuszowi przysługiwał tytuł prawny do lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, który znajdował się w miejscowości pobliskiej, w stosunku do miejsca pełnienia przez niego służby, a zatem funkcjonariusz miał zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe. Następnie funkcjonariusz zbył lokal mieszkalny, tj. zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego. Oznacza to spełnienie przesłanki określonej w § 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, która nakazuje organowi w takiej sytuacji odmówić uwzględnienia wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
KSP podał, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji pojęciem "przysługuje" oznacza kategoryczne określenie jednego z uprawnień związanych z pełnieniem służby w Policji. Tym samym ocenę, czy funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie do równoważnika, należy oceniać bezpośrednio i wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy. Wynika z nich zaś, że nabycie prawa do równoważnika uzależnione jest od spełnienia dwóch przesłanek: pełnienia służby stałej oraz nieposiadania przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Nie można przyjąć, że zbycie zajmowanego lokalu w miejscowości pobliskiej, zgodnego z normami i zmiana miejsca zamieszkania w miejscowości nie pobliskiej, spowodowane zaistnieniem zdarzenia w postaci zamachu na jego życie, nie wyklucza możliwości przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ustawodawca nie daje bowiem takiej możliwości, wskazując jednoznacznie, że zrzeczenie się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego przez policjanta wyłącza możliwość przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Funkcjonariusz z własnej woli, na skutek własnych działań utracił prawo do lokalu mieszkalnego, którego był właścicielem, czym wyczerpał przesłankę negatywną zawartą w § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.
Z powyższą decyzją nie zgodził się policjant, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwutorowo, albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), bądź przez przyznanie określonych w ustawie o Policji świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne, to jest pomoc finansowa, o której stanowi art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego określony w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji.
WSA w Warszawie przypomniał, że art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, iż policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast w myśl art. 95 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, lokalu mieszkalnego nie przydziela się policjantowi, w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3. Z przepisów tych wynika zatem, że prawo do równoważnika pieniężnego nie przysługuje policjantowi jeżeli on sam lub jego małżonek zbył lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej odpowiadający przysługującym temu funkcjonariuszowi normom zaludnienia i na skutek tego przestał mieć zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Potwierdzeniem powyższego jest treść § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, który stanowi, że równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o którym mowa w ust. 1.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż skarżącemu przysługiwał tytuł prawny do lokalu mieszkalnego stanowiący odrębną nieruchomość, który znajdował się w miejscowości pobliskiej, w stosunku do miejsca pełnienia przez niego służby. Ponadto lokal ten spełniał normy zaludnienia dla skarżącego, a zatem policjant miał zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe. Następnie lokal ten skarżący zbył, tj. zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego. Skoro skarżący, mając zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pobliskiej, pozbył się ich poprzez zbycie lokalu, to w sprawie spełniona została przesłanka określona w § 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, która nakazuje organowi odmówić uwzględnienia wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
WSA w Warszawie zgodził się z organem, że zbycie zajmowanego lokalu w miejscowości pobliskiej, który spełniał normy zaludnienia i zmiana miejsca zamieszkania na miejscowość znacznie oddaloną od miejsca pełnienia służby, co wg skarżącego spowodowane było zamachem na jego życie, wyklucza możliwość przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przepisy w tej kwestii są jednoznaczne i wskazują, że zrzeczenie się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego przez policjanta wyłącza możliwość przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuprawnionym uznaniu, że sprzedaż w dniu 28 listopada 2019 r. lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej względem miejsca pełnienia służby spowodowała, że K.R. nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości obowiązujących stawek, podczas gdy okoliczności sprawy bezspornie wskazują, że K.R., z uwagi na swoją sytuację życiową został zmuszony do sprzedaży lokalu mieszkalnego i w związku z tym, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji oraz organów administracji, uprawniony jest do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości obowiązujących stawek;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez WSA w Warszawie, że zarówno organ I, jak i II instancji naruszyły normy art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z dokumentacji przedstawionej przez stronę, a zaniechanie przeprowadzenia dowodu z urzędu w postaci dokumentacji postrzału K.R. w dniu 07 lipca 2018 r., w wyniku czego nie ustalono, faktycznych motywów, dla których K.R. sprzedał mieszkanie, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do nieuprawnionej odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a w konkluzji również miało wpływ na treść wyroku WSA w Warszawie, który w zupełności nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania organów obu instancji.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 Pp.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania polegający na niedostrzeżeniu przez WSA w Warszawie, że zarówno organ I, jak i II instancji naruszyły normy art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z dokumentacji przedstawionej przez stronę i pominięcie faktycznych motywów, dla których skarżący kasacyjnie sprzedał mieszkanie, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji. Zauważyć zatem należy, że zakres koniecznego postępowania dowodowego wyznaczają przesłanki określone przepisami prawa materialnego. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą kwestionowanej decyzji był art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Przepis art. 92 ust. 1 stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W myśl natomiast § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli: 1) utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1. Obowiązkiem zatem organu w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego jest ustalenie okoliczności posiadania lub nie przez funkcjonariusza Policji bądź członków jego rodziny lokalu mieszkalnego lub domu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej oraz okoliczności utraty bądź zrzeczenia się takiego lokalu przez policjanta lub członka jego rodziny. Innych okoliczności organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku ustalać. Tym samym nie zaistniała potrzeba ustalenia motywów sprzedaży dotychczasowego lokalu mieszkalnego przez policjanta. Podnieść należy, że gdy organy ustalą – na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego – że określona sytuacja ma lub nie ma miejsca w sprawie, to co do zasady nie są zobligowane do poszukiwania dalszych dowodów w tym zakresie, zwłaszcza w sytuacji, gdy określone, istotne dla sprawy fakty zostały już ustalone. Dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy, a nie w celu poszukiwania ewentualnych okoliczności, które mogą zaprzeczyć dotychczasowym ustaleniom. Organy, rozpoznając wniosek o przyznanie równoważnika, zasadnie zatem oparły się na oświadczeniu mieszkaniowym policjanta złożonym do sprawy oraz kserokopii aktu notarialnego potwierdzającego sprzedaż dotychczasowego lokalu mieszkalnego. Skoro organy dokonały ustaleń, które były wystarczające dla oceny, czy policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, nie zachodziła konieczność prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Takiego obowiązku z całą pewnością nie rodziły motywy, którymi kierował się policjant zbywając lokal mieszkalny. To, że skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość prowadzonego postępowania dowodowego, nie oznacza, że organ nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego.
Z powyższych względów zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., w powiązaniu z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. okazały się bezzasadne.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego wyjaśnić należy, że podstawę do rozstrzygania o uprawnieniach funkcjonariuszy Policji do uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stanowią przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 88 ust. 1 tej ustawy, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, szczegółowo sprecyzowane w wydanym na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o Policji rozporządzeniu ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Prawo to może być zrealizowane przez przydzielenie lokalu z zasobów, o których mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o Policji. W sytuacji, gdy policjant nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych określonych w art. 88 ust. 1, może ubiegać się o: pomoc finansową na uzyskanie takiego lokalu (art. 94 ust. 1 ustawy o Policji) oraz równoważnik za brak lokalu mieszkalnego (art. 92 ust. 1 ustawy o Policji). Zasadniczą formą realizacji uprawnień mieszkaniowych policjantów jest więc przydział odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny lub pomoc finansowa. A zatem w razie niemożności przydziału lokalu mieszkalnego, zastosowanie znajduje art. 92 ust. 1 w zw. z art.95 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Równoważnik pieniężny jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego; uprawnieniem pochodnym prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Ma on zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacić określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się równoważnika, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych. Jedną z negatywnych przesłanek przydziału lokalu mieszkalnego, w myśl art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, jest zbycie przez policjanta lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom (...). Z przepisem tym koresponduje § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1. Jak wynika z treści § 1 ust. 1 rozporządzenia chodzi tu m.in. o lokal mieszkalny przydzielony na podstawie decyzji administracyjnej, spółdzielczy lokal mieszkalny, w tym lokatorski lub własnościowy oraz spółdzielczy lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu, dom jednorodzinny, dom mieszkalno-pensjonatowy lub lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość. Przy czym, co należy podkreślić, chodzi tu o lokale zaspokajające potrzeby funkcjonariusza Policji w zakresie norm powierzchni mieszkaniowej i uwzględniający stan jego rodziny.
Zgodnie już z utrwalonym orzecznictwem, policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal mieszkalny nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Jeżeli zatem policjant lub jego małżonek posiadają lokal mieszkalny o mniejszej niż mu przysługuje norma powierzchni mieszkalnej, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. To zaś oznacza, że w takim przypadku może otrzymać, w myśl art. 92 ustawy o Policji, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 14 marca 2000 r., sygn. I SA 658/99, LEX nr 55283, z dnia 23 lipca 1999 r., sygn. I SA 866/98, LEX nr 48581, z dnia 10 października 2006 r., sygn. I OSK 1320/05). Oznacza to również, że zbycie prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego niespełniającego przysługujących policjantowi norm powierzchni mieszkalnej, nie może skutkować odmową przyznania mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Świadczenie to przysługuje bowiem policjantowi nie tylko wtedy, gdy nie posiada on w ogóle lokalu mieszkalnego, ale również wtedy, gdy nie posiada on odpowiedniego lokalu mieszkalnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. I OSK 1806/06). W konsekwencji przyjąć należy, że tylko zbycie lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym normom powierzchniowym stanowi przesłankę negatywną określoną w art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, tj. stanowi podstawę do odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, bowiem funkcjonariusz mając zaspokojone potrzeby mieszkaniowe sam ich się wyzbył.
W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że skarżący kasacyjnie w dniu 28 listopada 2019 r. zbył (sprzedał) lokal mieszkalny, który znajdował się w miejscowości pobliskiej względem miejsca pełnienia służby, jak również że lokal ten spełniał normy zaludnienia przysługujące policjantowi nie posiadającemu członków rodziny. Ponadto organy ustaliły, że policjant w dniu 19 stycznia 2021 r. złożył dwa oświadczenia mieszkaniowe dla celów ustalenia równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W pierwszym oświadczeniu, w którym wnioskował o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres od lipca do października 2020 r. wskazał, że od 1 lipca 2020 r. zamieszkuje w domu położonym w miejscowości D. i nie posiada członków rodziny. W drugim natomiast oświadczeniu, w którym wnioskował o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres listopad i grudzień 2020 r. wskazał, że posiada dom położony w miejscowości D., oraz że od dnia 23 października 2020 r. członkiem jego rodziny jest żona.
Mając na uwadze te ustalenia organy winny ocenić, czy policjant spełnia warunki do przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres od lipca do października 2020 r., czy też zaistniały przesłanki, które prawo to wykluczają. Jak również organy miały obowiązek ocenić, czy policjant spełnia bądź nie spełnia warunków do przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres listopad i grudzień 2020 r., kiedy to nastąpiła zmiana sytuacji rodzinnej policjanta – pojawił się członek rodziny. Organy obowiązane były w tym wypadku ocenić, czy pojawienie się członka rodziny wpłynęło na zmianę przysługujących policjantowi normom powierzchniowym oraz czy w związku z tym posiadany i zbyty przez niego lokal mieszkalny zaspokajał potrzeby mieszkaniowe rodziny policjanta na dzień zbycia (odpowiadał przysługującym policjantowi normom powierzchniowym). Zbycie lokalu, który nie odpowiada przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia, nie może skutkować odmową przyznania mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W sytuacji, gdy lokal mieszkalny odpowiadał przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom powierzchniowym, wówczas równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje, bowiem funkcjonariusz, mając zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, sam ich się wyzbył.
Takich ustaleń w sprawie organy jednak nie poczyniły, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji.
Mając na względzie powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę.
Przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia 31 marca 2021 r., nr 6/2021 oraz poprzedzającej jej decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia 16 lutego 2021 r., nr 8/2021, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 w zw. z art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.