III OSK 2295/24

III OSK 2295/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 13/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Skwarek-Światłoń po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Centralnego Portu Komunikacyjnego Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 maja 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 13/24 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Centralnego Portu Komunikacyjnego Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia punktu 1 i 2 wniosku z 22 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Centralnego Portu Komunikacyjnego Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 maja 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 13/24 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Warszawie (dalej: "Stowarzyszenie", "skarżący") na bezczynność Centralnego Portu Komunikacyjnego Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej: "CPK", "spółka", "organ") w przedmiocie rozpatrzenia punktu 1 i 2 wniosku z 22 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w pkt 1 zobowiązał CPK do rozpatrzenia punktu 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej Stowarzyszenia z 22 czerwca 2022 r. w zakresie wskazania kto był pomysłodawcą projektowanego wariantu 44 oraz punktu 2 wniosku w zakresie wskazania kto zaprojektował ten wariant, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność CPK, o której mowa w punkcie 1 wyroku, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 wymierzył CPK grzywnę w wysokości 2000 złotych; w pkt 4 oddalił skargę w pozostałym zakresie; w pkt 5 zasądził od CPK na rzecz Stowarzyszenia kwotę 580 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Pismem z 22 czerwca 2022 r. Stowarzyszenie na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), wystąpiło do CPK o udostępnienie informacji publicznej poprzez:
1. wskazanie kto jest pomysłodawcą projektowanego wariantu 44, który powstał na przełomie roku 2019/2022; wariant ten nie był procedowany w ramach poprzednich wariantów w ramach pierwotnego planu i planowanej Kolei Dużych Prędkości w przebiegu trasy [...] (tzw. "Y"). Dlaczego do tego doszło?
2. podanie skąd pomysł na ten wariant?; kto go zaprojektował?
3. przesłanie szczegółowych danych jaki środek chwastobójczy stosowany jest przy budowie torów i nasypu linii [...]?
4. przesłanie szczegółowych informacji co do wyników analizy 3 hybrydowych wariantów linii [...] ([...]), powstałych w ramach wykonania studium techniczno-ekonomiczno-środowiskowego, tzw. [...], a w szczególności raportu oddziaływania na środowisko dla budowy linii kolejowej nr [...] na odcinku [...] oraz linii kolejowej [...] na odcinku [...],
5. podanie nazwy firmy/podmiotu, który przeprowadził badania roślin, zwierząt i grzybów (badania w zakresie siedlisk przyrodniczych i gatunków flory, bezkręgowców, ryb, płazów, gadów, ptaków i ssaków w tym nietoperzy) i opracował inwentaryzację przyrodniczą dla przebiegu wariantów [...] na terenie województwa dolnośląskiego w ramach "[...]"; w szczególności zwrócono się o podanie składu osobowego (imię i nazwisko) zespołu prowadzącego te badania,
6. podanie z jakimi RDOŚ były prowadzone konsultacje w ramach oceny "[...]", będące podstawą wyboru wariantu?
7. podanie z jakimi instytucjami/urzędami były prowadzone konsultacje w ramach oceny "[...]", będące podstawą wyboru wariantu?
8. udzielenie informacji dotyczącej algorytmu doboru punktów w zakresie prowadzonych badań geologicznych,
9. udzielenie informacji na temat tego, jak były prowadzone badania środowiskowe dotyczące stanu jakości powietrza w obrębie przebiegu wariantów [...] na terenie województwa dolnośląskiego - metodyka badań, czas ich trwania, stosowana aparatura pomiarowa, posiadane potwierdzone kompetencje wykonawcy tych badań (akredytacja, udokumentowane doświadczenie);
10. przekazanie lokalizacji miejsc z niekorzystnymi warunkami geologicznymi ze wskazaniem punktu do przeprowadzenia odwiertów - czy odwiert we wskazanym punkcie został wykonany?
11. podanie czy wariant 44 był negatywnie oceniony przez wiele podmiotów - burmistrz [...], rada miasta [...], rada powiatu [...], komitet kryzysowy powiatu [...], porozumienie 8 sołectw ([...]), petycja 3000 głosów, Stowarzyszenia [...] - czy spółka odpisała na te pisma?
Skarżący wniósł o przesłanie informacji pocztą elektroniczną na wskazany we wniosku adres mailowy.
Spółka pismem z 8 lipca 2022 r. poinformowała Stowarzyszenie o przedłużeniu terminu na udostępnienie informacji publicznej, wskazując, że żądana informacja nie może zostać udostępniona w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przyczyną opóźnienia w udostępnieniu informacji publicznej jest okoliczność, że do obsługi wniosku, w tym weryfikacji informacji posiadanych przez spółkę oraz ich analizy prawnej i faktycznej należy zaangażować znaczną liczbę pracowników z różnych działów spółki. Powodem opóźnienia jest także wielość dokumentów, o udostępnienie których wniesiono, a tym samym konieczność ich zebrania oraz przeanalizowania z uwagi na obowiązujące przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazano, że wobec powyższego termin załatwienia wniosku, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., wydłużono do 23 sierpnia 2022 r.
Pismem z 2 sierpnia 2022 r. spółka przekazała wnioskodawcy odpowiedź na jego wniosek z 22 czerwca 2022 r.
W zakresie pkt 1 i pkt 2 wniosku poinformowała, że odpowiedź na sformułowane w nich pytania jest wspólna. Wariant 44 był jednym z możliwych wariantów przebiegu linii kolejowej rozpatrywany pod względem możliwości technicznych (parametry linii Kolei Dużych Prędkości), jak i środowiskowych oraz ekonomicznych (potencjał przewozowy). We wstępnych fazach procesu inwestycyjnego naturalnym jest analizowanie wszystkich możliwych wariantów, a następnie w toku uszczegółowienia technicznego oraz konsultacji z interesariuszami eliminowanie najmniej korzystnych rozwiązań. Taki właśnie proces jest w trakcie realizacji przez spółkę.
Z zakresie pytania z pkt 3 wniosku wskazano, że budowa torów linii [...] będzie realizowana co najmniej za 2 lata, dziś jeszcze spółka nie planuje szczegółowo zamówień materiałów budowlanych, w tym środków chwastobójczych do usuwania wegetacji. Warunki w tym zakresie zostaną określone przez RDOŚ w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W zakresie pkt 4, tj. przesłania szczegółowych informacji co do wyników analizy 3 hybrydowych wariantów linii [...] ([...]), powstałych w ramach wykonania studium techniczno-ekonomiczno-środowiskowego, tzw. [...], a w szczególności raportu oddziaływania na środowisko dla budowy linii kolejowej nr [...] na odcinku [...] oraz linii kolejowej [...] na odcinku [...], wyjaśniono, że w dniu udzielenia odpowiedzi jeszcze nie są znane wyniki Analizy Wielokryterialnej opracowywanej w Etapie III [...], która ma za zadanie odpowiedzieć na zadane pytanie. Opracowanie raportu o środowiskowych oddziaływaniach dla inwestycji nie jest jeszcze wykonane i będzie przedmiotem odrębnego zlecenia.
W zakresie pkt 5 wniosku poinformowano, że inwentaryzacje przyrodnicze na terenie województwa dolnośląskiego wykonywane były przez dwóch wykonawców, w podziale na następujące odcinki:
- "[...]" - wykonawca: [...] sp. z o.o.,
- "[...]" - wykonawca: konsorcjum firm [...]
Skład osobowy zespołu wykonawcy nie stanowi natomiast informacji publicznej.
W zakresie pkt 6 wniosku wskazano, że spółka zorganizowała spotkania informacyjno-konsultacyjne z RDOŚ we [...], które odbyły się w 2021 r. Na etapie [...], w myśl polskiego prawa, inwestor nie ma obowiązku prowadzić konsultacji z żadnymi instytucjami - tym bardziej z tymi, które nie wydają opinii dla inwestycji na etapie studialnym. Są to więc działania ponadstandardowe, które zostały przeprowadzone przez spółkę w ramach dobrej woli inwestora.
Odnośnie do pkt 7 wniosku wskazano, że na etapie [...] inwestor nie ma prawnego obowiązku prowadzić konsultacji z żadnymi instytucjami, tym bardziej z tymi, które nie wydają opinii dla inwestycji na etapie studialnym. Mimo to, spółka - bazując na dobry praktykach - zorganizowała spotkania informacyjno-konsultacyjne z szeregiem interesariuszy instytucjonalnymi i branżowymi, w tym m.in. z nadleśnictwami terenowo objętym zakresem inwestycji, Przedsiębiorstwem [...], przedstawicielami Wojewódzkich Urzędów Ochrony Zabytków oraz organizacjami pozarządowymi zaangażowanymi w ochronę środowiska, jednostkami samorządu terytorialnego wraz z mieszkańcami zainteresowanych gmin (2 tury spotkań we wszystkich gminach). W odpowiedzi zamieszczono listę podmiotów, z którymi odbyły się takie spotkania.
Jeśli chodzi o pkt 8 wniosku, wskazano, że badania geologiczne zaprojektowano zgodnie z wytycznymi rozpoznania i badań podłoża budowlanego dla inwestycji kolejowych dużych prędkości, które dostępne są pod adresem: https://www.cpk.pl/pl/aktualnosci-2/spolka-cpk-przedstawila-wytyczne-badan-podloza- budowlanego-dla-[...].
Wobec wnioskowanej w pkt 9 informacji, podano, że w ramach prac studialnych nie są prowadzone badania jakości powietrza w zakresie objętym obszarem inwestycji.
Wobec informacji ujętej w pkt 10 wniosku, wskazano, że szczegółowe wyniki badań geologicznych będą opracowane na Etapie 4 [...] do listopada 2022 r. W dniu udzielania odpowiedzi spółka nie dysponuje materiałami obejmującymi wyniki badań geotechnicznych w ostatecznej wersji.
Jeśli chodzi o pkt 11 wniosku, spółka wyjaśniła, że co do zasady odpowiada na każde pismo w ramach kierowanej do niej korespondencji.
Skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność spółki w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 22 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 2 wniosku zarzucając naruszenie:
a) art. 61 ust. 1 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu informacji dotyczącej projektowanego wariantu 44, tj. odpowiedzi na pytania 1 i 2 wniosku, pomimo podstaw do jej udostępnienia na zasadach wskazanych w u.d.i.p.,
b) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu informacji dotyczącej projektowanego wariantu 44, tj. odpowiedzi na pytania 1 i 2 wniosku, pomimo że była to informacja publiczna w rozumieniu u.d.i.p..
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, kiedy zachodzi bezczynność organu i stwierdził, że żadna z podstaw orzekanej bezczynności w niniejszej sprawie nie miała miejsca, spółka poinformowała bowiem skarżącego pismem w ustawowym terminie jak wyglądał proces uzgodnień.
Jak podał organ, wniosek zawierał łącznie 11 pytań i znajduje się w aktach sprawy administracyjnej. Spółka udzieliła odpowiedzi na wszystkie pytania. Pozostałe odpowiedzi na pytania nr 3-11 wniosku nie były kwestionowane przez skarżącego, dlatego pozostają poza przedmiotem niniejszej sprawy.
Organ wyjaśnił, że udzielił wspólnej odpowiedzi na pytania nr 1 i 2 wniosku o następującej treści: "Wariant 44 był jednym z możliwych wariantów przebiegu linii kolejowej rozpatrywany pod względem możliwości technicznych (parametry linii Kolei Dużych Prędkości), jak i środowiskowych oraz ekonomicznych (potencjał przewozowy). We wstępnych fazach procesu inwestycyjnego naturalnym jest analizowanie wszystkich możliwych wariantów, a następnie w toku uszczegółowienia technicznego oraz konsultacji z interesariuszami eliminowanie najmniej korzystnych rozwiązań. Taki właśnie proces jest w trakcie realizacji przez spółkę CPK".
Z uwagi na to, że w trakcie redagowania ww. odpowiedzi nie wskazano w pełni jednoznacznie, że projekt był dokonany siłami własnymi spółki, w ślad za udzieloną odpowiedzią na skargą, spółka wysłała 4 grudnia 2023 r. do skarżącego pismo zawierające informację, że pomysł i projekt wariantu 44 powstał w ramach działań siłami własnymi spółki. W tym stanie rzeczy skarga na bezczynność jest, w ocenie organu, ponad wszelką wątpliwość niezasadna.
Zdaniem organu, w sprawie brak jakichkolwiek podstaw do uznania, że miało miejsce naruszenie prawa, ponieważ skarżącemu udzielono odpowiedzi na wniosek, odpowiedź została udzielona w ustawowym terminie i jedynie jedna z jedenastu odpowiedzi nie była bardzo precyzyjna.
W piśmie z 4 grudnia 2023 r. skierowanym do Stowarzyszenia, spółka poinformowała, że pomysł i projekt wariantu 44 powstały w ramach "sił własnych" CPK.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę.
W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że żądana we wniosku w pkt 1 i 2 informacja w zakresie wskazania kto był pomysłodawcą projektowanego wariantu 44 (punkt 1 wniosku) oraz punktu 2 wniosku w zakresie wskazania, kto zaprojektował ten wariant, jest informacją o sprawie publicznej i powyższe nie było kwestionowane w sprawie. Realizacja inwestycji i inwestycji towarzyszących stanowi cel publiczny w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344).
Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie CPK podejmowała próby udzielenia odpowiedzi w powyższym zakresie, jednak zdaniem Sądu były to odpowiedzi, co najmniej wymijające. W odpowiedzi z 2 sierpnia 2022 r. wskazano, że "(...) Wariant 44 był jednym z możliwych wariantów przebiegu linii kolejowej rozpatrywany pod względem możliwości technicznych (parametry linii Kolei Dużych Prędkości), jak i środowiskowych oraz ekonomicznych (potencjał przewozowy). We wstępnych fazach procesu inwestycyjnego naturalnym jest analizowanie wszystkich możliwych wariantów, a następnie w toku uszczegółowienia technicznego oraz konsultacji z interesariuszami eliminowanie najmniej korzystnych rozwiązań. Taki właśnie proces jest w trakcie realizacji przez spółkę." Natomiast w piśmie z 4 grudnia 2023 r. skierowanym do wnioskodawcy, spółka poinformowała, że pomysł i projekt wariantu 44 powstały w ramach sił własnych CPK.
W ocenie Sądu I instancji, żadna z tych odpowiedzi nie wskazuje kto był pomysłodawcą projektowanego wariantu 44 (punkt 1 wniosku) oraz kto zaprojektował ten wariant. Użycie w pytaniu zaimka "kto" ma na celu pozyskanie informacji o imieniu i nazwisku konkretnej osoby będącej pomysłodawcą i projektantem danego wariantu.
W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że w tym zakresie CPK pozostawała w bezczynności i koniecznym było zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi w powyższym zakresie.
Organ wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając naruszenie:
1. art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., w konsekwencji czego Sąd I błędnie zastosował art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") i nie zastosował art. 151 p.p.s.a., tj. Sąd błędnie zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego, w sytuacji gdy organ udzielił pisemnej odpowiedzi skarżącemu i dlatego skarga do WSA powinna być oddalona w zakresie zobowiązania do załatwienia pkt 1 i 2 wniosku o udzielenie informacji publicznej jako bezzasadna, tj. WSA błędnie przyjął, że CPK jest zobowiązana do udostępnienia informacji, w zakresie "kto jest pomysłodawcą projektowanego wariantu 44, który powstał na przełomie roku 2019/2022. Wariant ten nie był procedowany w ramach poprzednich wariantów w ramach pierwotnego planu i planowanej Kolei Dużych Prędkości w przebiegu trasy [...] (tzw. "Y"). Dlaczego do tego doszło", w konsekwencji czego Sąd niewłaściwie zastosował art. 151 p.p.s.a., tj. uwzględnił skargę nakazując organowi rozpoznanie pkt 1 i 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji, gdy wniosek został rozpoznany i Wnioskodawczyni otrzymała odpowiedź, zatem Sąd powinien był oddalić skargę na bezczynność organu;
2. art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i poprzez błędną ocenę wniosku Stowarzyszenia oraz wynikające z niej błędne ustalenie, iż informację publiczną stanowią wyłącznie informacje o imieniu i nazwisku pomysłodawcy Wariantu 44, poprzez gdy proces tworzenia Wariantu 44 odbywa się wieloetapowo, a nie w wyniku jednego działania czy myśli twórczej i jest na tyle skomplikowany, iż nie ma jednego głównego autora - osoby fizycznej; powstanie Wariantu to tak jak wyjaśniono w odpowiedzi złożony proces, w którym bierze udział setki osób fizycznych i został dokonany siłami własnymi CPK w wyniku powyższego naruszenia Sąd I niezasadne zobowiązał Skarżącej kasacyjnie do rozpoznania pkt 1 i 2 wniosku Stowarzyszenia - podczas gdy dane wskazane w pkt 1 i 2 wniosku o dostęp do informacji publicznej zostały już Stowarzyszeniu przekazane w formie pisemnej. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowa ocena oraz ustalenie Sądu I instancji doprowadziłaby do oddalenia skargi na bezczynność, z powodu braku podstaw, bowiem przekazania informacji publicznej;
3. art. 149 § 1 pkt 1 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 4 ust. 3 u.d.i.p. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przejawiające się niewłaściwą kontrolą przez Sąd I instancji legalności działania organu administracji publicznej i w rezultacie uwzględnienie skargi przyjąwszy wadliwie, na podstawie akt sprawy, że organ dopuścił się bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, podczas gdy organ udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej pismem z 4 sierpnia 2022 r oraz 4 grudnia 2023 r. Naruszenie ww. miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji uznał, że Skarżąca kasacyjnie udzieliła wymijającej odpowiedzi i pozostaje w bezczynności;
4. 149 § 1 pkt 1 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. polegające na dokonaniu oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy w sposób wadliwy, nieprawidłowy i niepełny, ponieważ Sąd I instancji rozpatrując kwestię informacji publicznej w zakresie tego kto jest pomysłodawcą i projektantem Wariantu 44 błędnie przyjął, że w procesie tworzenia Wariantu istnieje kategoria pomysłodawcy, podczas, gdy tworzenie wariantu nie polega na ustaleniu jego przebiegu na podstawie jednej idei przez osobę fizyczną ale ustalenie przebiegu następuje w wielu etapach przez zespół branżystów i takiej odpowiedzi udzielono Wnioskodawcy, w konsekwencji błędnych ustaleń Sąd przyjął błędnie, iż odpowiedź jest wymijająca podczas, gdy odpowiedź udzielona Skarżącej oddawała w 100 % przebieg zdarzeń przy tworzeniu Wariantu 44; naruszenie ww. miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji uznał, że Skarżąca kasacyjnie udzieliła wymijającej odpowiedzi i pozostaje w bezczynności;
5. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 u.d.i.p., polegające na braku należytego wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych oraz podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, jak też motywów Wyroku, to jest przez pominięcie odpowiedzi udzielonej Wnioskodawcy przez Skarżącą kasacyjnie w dniu 2 sierpnia 2022 r.:
6. art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. przez dokonanie przez Sąd I instancji własnych ustaleń faktycznych nieznajdujących potwierdzenia w aktach sprawy to jest w procesie tworzenia wariantu istnieje kategoria "pomysłodawcy" rozumianego jako osoba fizyczna , podczas, gdy tworzenie wariantu nie polega na ustaleniu jego przebiegu przez osobę fizyczną ale ustaleniu przebiegu w wielu etapach przez zespół branżystów; naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji uznał, że skarżąca udzieliła wymijającej odpowiedzi i pozostaje w bezczynności;
7. art. 149 § 2 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że w sprawie zachodził szczególnie naganny - rażący przypadek zwłoki oraz w niewłaściwym w stanie faktycznym sprawy zastosowaniu sankcji wobec CPK w nim przewidzianej w postaci grzywny, w sytuacji, gdy udzielono odpowiedzi w konsekwencji ww. naruszeń Sąd I błędnie zastosował art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. niezasadnie obciążają CPK kosztami postępowania w sprawie w sytuacji, gdy były podstawy do oddalenia skargi Skarżącej.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez oddalenie skargi Stowarzyszenia, a w przypadku uznania, iż okoliczności sprawy nie są dostatecznie wyjaśnione o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. o uwzględnienie dwóch map stanowiących załączniki nr 1 i 2 do niniejszej skargi kasacyjnej na okoliczność przebiegu w terenie wariantu 44 w kolejnych etapach fazy koncepcyjnej, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu a wszelkie zarzuty w niej zawarte nie zasługiwały na uwzględnienie.
2. W wyroku z 21 maja 2024 r. (sygn. akt II SAB/Wa 13/24) WSA w Warszawie na bezczynność CPK w przedmiocie rozpatrzenia dwóch punktów wniosku Stowarzyszenia z 22 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej: a) zobowiązał CPK do rozpatrzenia punktu 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej Stowarzyszenia w zakresie wskazania kto był pomysłodawcą projektowanego wariantu 44 oraz punktu 2 wniosku w zakresie wskazania kto zaprojektował ten wariant w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; b) stwierdził, że bezczynność CPK odnośnie do pkt 1 wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; c) wymierzył CPK grzywnę (2000 zł), d) a w pozostałym zakresie oddalił skargę.
Sąd I instancji w uzasadnieniu wskazał przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie, prawidłowo opisał rozumienie znaczenia pojęcia "informacja publiczna" i uznał zasadność wniosku w pkt 1 i 2. Wskazał, że: a) CPK podejmowała próby udzielenia odpowiedzi w powyższym zakresie, jednak były to odpowiedzi, co najmniej wymijające; b) żadna z odpowiedzi nie wskazywała kto był pomysłodawcą projektowanego wariantu 44 (punkt 1 wniosku) oraz kto zaprojektował ten wariant. CPK pozostawała w bezczynności przez ponad rok, a wiec Sąd uznał, że bezczynność ta miała miejsce z "rażącym naruszeniem prawa", co w konsekwencji wiązało się z wymierzeniem organowi grzywny.
NSA, w pełni zgadza się z oceną faktyczną i prawna wskazaną przez Sąd I instancji z kilku zasadniczych powodów.
Po pierwsze – w niniejszej sprawie Stowarzyszenie chciało dowiedzieć się "kto" był pomysłodawcą projektowanego wariantu 44 planowanej Kolei Dużych Prędkości w przebiegu trasy [...] oraz "skąd się wziął pomysł" na ten wariant i "kto" go zaprojektował. Wniosek zawierał łącznie 11 pytań i odpowiedzi na pytania 3-11 nie były kwestionowane przez skarżącego. W niniejszej sprawie:
- wniosek z 22 czerwca 2023 r. nie został rozpatrzony w terminie a CPK pismem z 8 lipca 2022 r. poinformowała wnioskodawcę o przedłużeniu terminu na udostępnienie informacji publicznej, wskazując, że żądana informacja nie może zostać udostępniona w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.;
- termin załatwienia wniosku (zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) wydłużono do 23 sierpnia 2022 r.;
- pismem z 2 sierpnia 2022 r. CPK przekazała wnioskodawcy odpowiedź na jego wniosek;
- w zakresie pkt 1 i pkt 2 wniosku poinformowała, że "odpowiedź na sformułowane w nich pytania jest wspólna. Wariant 44 był jednym z możliwych wariantów przebiegu linii kolejowej rozpatrywany pod względem możliwości technicznych (parametry linii Kolei Dużych Prędkości), jak i środowiskowych oraz ekonomicznych (potencjał przewozowy). We wstępnych fazach procesu inwestycyjnego naturalnym jest analizowanie wszystkich możliwych wariantów, a następnie w toku uszczegółowienia technicznego oraz konsultacji z interesariuszami eliminowanie najmniej korzystnych rozwiązań. Taki właśnie proces jest w trakcie realizacji przez spółkę";
- w piśmie z 4 grudnia 2023 r. skierowanym do wnioskodawcy, CPK poinformowała, że pomysł i projekt wariantu 44 powstały w ramach "sił własnych CPK";
- Sąd I instancji wskazał, że żadna z opisanych odpowiedzi nie wskazuje "kto" był pomysłodawcą projektowanego wariantu 44 oraz "kto" zaprojektował ten wariant; w ocenie NSA twierdzenie takie Sądu było zasadne.
Po drugie – w orzecznictwie wskazuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej polega również na tym, że podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że np. nie dysponuje informacją publiczną lub – tak jak w niniejszej sprawie – udziela wypowiedzi wymijającej. Nie spełnia wymogu rzetelności informacja o nieposiadaniu przez organ żądanych danych, która jest sformułowana krótko, a nawet nonszalancko. W tym bowiem zakresie należy poinformować wnioskodawcę w sposób przekonujący, tak aby nie było wątpliwości co do intencji i sposobu zachowania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok WSA z 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 202/23). To, że w skardze kasacyjnej organ szeroko odniósł się do pytań wnioskodawcy, nie świadczy o kompleksowym "załatwieniu sprawy". Organ nadal pozostaje bezczynny a argumenty zawarte w skardze kasacyjnej nie mogą niejako "zastępować" wymaganej odpowiedzi. Przypomnieć trzeba, że treści zawarte w odpowiedzi na skargę (również skargę kasacyjną) nie mają znaczenia dla legalności wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Pismo to ma bowiem charakter jedynie pomocniczy i treści w nim zawarte mają jedynie stanowić dodatkowe wyjaśnienie motywów postępowania organu. W żadnym jednak przypadku Sąd nie może uchylić się od oceny legalności zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że zawarta w jej uzasadnieniu argumentacja jest odmienna od tej, którą organ zaprezentował w odpowiedzi na skargę (por. wyrok NSA z 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2557/12). Inaczej mówiąc, odpowiedź na skargę służy jedynie zaprezentowaniu stanowiska organu i nie może konwalidować czynności podejmowanych przez niego w ramach postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 22 lutego 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 982/22). Nie może bowiem zostać uznana za odpowiedź w zakresie udostępnienia informacji publicznej, ani za uzupełnienie uzasadnienia takiej odpowiedzi.
Po trzecie – NSA nie uwzględnił wniosku o dopuszczenie wniosków dowodowych zawartych w skardze kasacyjnej. Sąd administracyjny nie dokonuje własnych, samodzielnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego. W przypadku skargi na bezczynność, dokonując badania jej zasadności Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W niniejszej sprawie CPK nie wnioskował o przeprowadzenie żadnych uzupełniających dowodów przed Sądem I instancji. W sprawie, której przedmiotem jest bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej to do Sądu I instancji należy ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia i ich ocena. Sąd dokonuje tego na podstawie przekazanych przez organ akt sprawy i po ewentualnym przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 14 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 2438/24).
Po czwarte – organ nie ma możliwości doprecyzowania (uzupełniania) pytania zadanego we wniosku o udostępnienie do informacji publicznej i korygowania go. Wniosek w trybie informacji publicznej musi umożliwić organowi jego prawidłowe rozpoznanie, co oznacza, że powinien być na tyle klarowny i precyzyjny aby nie budził wątpliwości, tak co do jego zakresu jak i przedmiotu. W niniejszej sprawie treść wniosku była klarowna i może sprowadzać się do kluczowego pytania - kto był pomysłodawcą i zaprojektował wariant 44? Z kolei odpowiedź organu była nad wyraz wymijająca, zaś sformułowanie wskazujące że procesy dokonano "siłami własnymi spółki CPK" nie realizowała w żadnym stopniu prawa do informacji publicznej i nie była konkretną odpowiedzią na zadane pytania. Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania (por. wyrok WSA w Opolu z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 138/17).
Po piąte – zasadnie również Sąd I instancji uznał, że bezczynność CPK miała miejsce z "rażącym naruszeniem prawa". Spółka pozostawała w bezczynności przez ponad rok, a zatem Sąd I instancji miał prawo uznać, że bezczynność CPK miała miejsce właśnie z "rażącym naruszeniem prawa", co w konsekwencji wiązało się z wymierzeniem organowi grzywny. Skorzystanie ze środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwie do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Grzywna w wysokości 2000 zł mieści się w granicach wskazanych w art. 154 § 6 p.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę taką wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Biorąc pod uwagę powyższe, wszelkie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej były niezasadne a Sąd I instancji wydał prawidłowe rozstrzygniecie. W szczególności Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., podobnie jak za pomocą zarzutów naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. wyrok NSA z 29 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2789/22).
3. Ze wskazanych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargą kasacyjną.