III OSK 2292/22

III OSK 2292/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel
Mirosław Wincenciak
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 542/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-15
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel protokolant asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 542/21 w sprawie ze skargi A. D. na bezczynność Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 16 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 542/21 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. D. na bezczynność Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z 16 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a, art. 151, art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a." zobowiązał Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej do rozpoznania punktu 1) i 2) wniosku skarżącego z 16 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz zasądził od Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 16 maja 2021 r. skarżący zwrócił się do organu, "w związku z raportem NIK D/20/502 (https://www.nik.gov.pI/kontrole/D/20/502/) o udostępnienie informacji publicznej:
1) poprzez przekazanie dokumentów - opinii i ekspertyz o jakich mowa w raporcie NIK wraz z przekazywanymi informacjami "ustnie" mającymi znaczenie prawne lub inne dla spraw,
2) kto raporty i ekspertyzy sporządzał (jakie osoby, podmioty/kancelarie prawne) albo dawał porady (na podstawie których powstawały notatki w KPRM)?
3) czy prezes PGRP wiedział o negatywnych opiniach wynikających z raportów i ekspertyz oraz kiedy nabył taką wiedzę?
4) czy mając wiedzę o negatywnych opiniach wynikających z raportów i ekspertyz, sporządzający te dokumenty albo realizujący porady dostrzegali możliwość popełnienia przestępstwa oraz czy takie przestępstwo lub podejrzenie zgłoszone zostało do organów ścigania?
I. jakiego rodzaju podejrzenie lub zawiadomienie złożono, tj. jakie zarzuty z kodeksu karnego?
II. czy ci prawni eksperci, radcy mają świadomość istnienia art. 304 k.p.k.?,
Czy tutejszy "Ostatni Audytor" dobrze rozumie sytuację, że winnych jest więcej?"
W odpowiedzi na wniosek organ stwierdził, że informacje, o których mowa we wniosku nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) dalej zwanej "u.d.i.p.", ponieważ są to dokumenty wewnętrzne, które nie zawierają stanowiska (oświadczenia wiedzy lub woli) organu, lecz służą do przygotowania tego stanowiska. Podobnie nie jest informacją publiczną stan wiedzy (świadomości) poszczególnych osób wykonujących czynności prawne i faktyczne.
Jednakże w ocenie Sądu I instancji nie sposób zaakceptować stanowiska organu dotyczącego kwalifikacji żądanych dokumentów jako dokumentów wewnętrznych. Tego typu dokumenty są wytworzone na potrzeby danego podmiotu i zawierają tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, niewykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej. Sąd zwrócił uwagę, że opinie i ekspertyzy, których udostępnienia żąda skarżący, nie mają charakteru dokumentu wewnętrznego, ponieważ są to dokumenty urzędowe, do których odwoływano się w raporcie NIK D/20/502. Trudno zatem przyjąć, że zostały one sporządzone wyłącznie na potrzeby wewnętrzne organu. Tym samym Sąd I instancji stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności co do udzielenia informacji publicznej ujętej we wniosku skarżącego w zakresie punktu 1 i 2.
Skargę kasacyjną wniósł organ, zaskarżając powyższy wyrok w części, tj. w pkt 1 i 4. Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 8 i 9 oraz art. 16 i 17 ust. 1 ustawy z 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż opinie sporządzanie przez Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej nie stanowią informacji wewnętrznej, co doprowadziło do częściowego uwzględnienia skargi.
W oparciu o tak sformułowany zarzut organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi oraz o oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślił, że ekspertyzy czy opinie Prokuratorii nie stanowią celu samego w sobie, stanowią one dopiero podstawę do podjęcia dalszych działań przez właściwe jednostki organizacyjnej reprezentujące Skarb Państwa. Także korespondencja Prokuratorii z właściwymi jednostkami organizacyjnymi reprezentującymi Skarb Państwa nie jest samodzielną aktywnością Prokuratorii, lecz stanowi doradztwo prawne wykonywane przez Prokuratorię. Zdaniem organu opinie Prokuratorii należy traktować identycznie, jak opinie sporządzane przez adwokatów i radców prawnych wykonujących zawód w samodzielnych kancelariach na zlecenie organów administracji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreślił, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mają uzasadnionych podstaw. W ocenie skarżącego organ, zamiast wyjaśnić, że dokument nigdy nie wyszedł "na zewnątrz" od organu, wdaje się w rozwlekłe wyjaśnienia dotyczące zakresu swoich ustawowych obowiązków, która to kwestia nie była przedmiotem sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej podstaw i nieuzasadnionej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Z podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu wynika, że zarzucono "błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 u.d.i.p." a także niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 8 i 9 oraz art. 16 i 17 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej polegające na uznaniu, że opinie sporządzone przez Prokuratorię nie stanowią informacji wewnętrznej.
Zatem na wstępie zaakcentować trzeba, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest pojęciem niedookreślonym. Na gruncie powyższego przepisu za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji (wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 317/21, LEX nr 3184899). Jednocześnie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy wykładać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, przewidującym że w skład prawa dostępu do informacji publicznej wchodzi m.in. uprawnienie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to niewątpliwie ma na celu zagwarantowanie jawności życia publicznego oraz transparentności działania organów władzy publicznej. Jak słusznie ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 (pub. orzeczenia.nsa.gov.pl) "Transparentność działań organów władzy publicznej i poddanie tych działań kontroli społecznej może przyczynić się do poprawy standardów dotyczących ochrony praw obywatelskich, przestrzegania przepisów prawa, poprawy relacji w stosunkach obywatel - państwo i wreszcie budować zaufanie do organów władzy publicznej". Tym samym treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w powiązaniu z normą konstytucyjną przesądzają o przyjęciu szerokiej wykładni pojęcia "informacji publicznej". Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. W orzecznictwie wskazuje się, że nie każdy dokument będący w posiadaniu czy też wytworzony przez podmiot publiczny ma charakter dokumentu urzędowego. Za dokument taki nie sposób uznać skierowanego do organu administracji dokumentu prywatnego, czy też wytworzonego przez podmiot publiczny dokumentu roboczego, koncepcyjnego, wytworzonego tylko na potrzeby danego podmiotu (szerzej: wyroki NSA z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 3307/19, LEX nr 3020891 i z 28 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3211/18, LEX nr 3027047). Charakteru dokumentu wewnętrznego nie mają jednak opinie i ekspertyzy żądane we wniosku z 16 maja 2021 r.
Niekwestionowane w skardze kasacyjnej okoliczności ustalone przez Sąd I instancji prowadzą do wniosku, że żądane opinie i ekspertyzy zostały wytworzone przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz stanowią one dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Skoro bowiem wnioskowany dokument został sporządzony w ramach wykonywania ustawowych kompetencji na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 8 i 9 i art. 16 i 17 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej przez podmiot wykonujący zadania publiczne (co nie jest również kwestionowane w skardze kasacyjnej) to spełnia on konstytutywne elementy definicji dokumentu urzędowego, a tym samym jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Stanowisko to potwierdza analiza dotychczasowego orzecznictwa, w którym prawidłowo wskazuje się, że informacją publiczną jest nie tylko rozstrzygnięcie kończące postępowanie, ale także dokumentacja wytworzona w trakcie procesu decyzyjnego, stanowiąca podstawę podjęcia decyzji przez organ władzy w sprawie publicznej, będąc wyrazem działalności tego organu w ramach jego kompetencji – tak NSA w wyroku z 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2157/12, LEX nr 1341463. Wytworzone przez Prokuratorię Generalną opinie i ekspertyzy zostały bowiem przekazane na zewnątrz innemu organowi państwowemu, również do realizacji zadań publicznych.
Żądanych opinii i ekspertyz przesłanych na zewnątrz Prokuratorii Generalnej do innego podmiotu, nie sposób uznać jak to twierdzi skarżący kasacyjnie za dokument wewnętrzny niestanowiący informacji publicznej. W judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że "dokument wewnętrzny" jest dokumentem, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Jak to trafnie wskazał Sąd I instancji Dokument wewnętrzny charakteryzuje się, zatem dwoma, łącznie występującymi elementami: po pierwsze, jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy takiego dokumentu zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Po drugie, jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. Nadto jak zauważa się w doktrynie dokument wewnętrzny został wytworzony "w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji" (E Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej, "Kontrola Państwowa", 2002, nr 1, s. 29). Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, nie wykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej. – zob. stanowisko NSA przedstawione w wyrokach: z 13 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3405/21, z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, LEX nr 737513 i z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1709/17, LEX nr 2646231. Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela. Jednocześnie Sąd podkreśla, że koncepcja "dokumentu urzędowego" nie może doprowadzić do naruszenia uprawnienia jednostki dostępu do informacji publicznej. Celem ustawy jest zapewnienie transparentności życia publicznego przez wprowadzenie elementu kontroli społecznej, jakim jest m.in. wgląd w dokumenty urzędowe. Z tego względu za dokument wewnętrzny mogą zostać uznane wyłącznie te dokumenty urzędowe, które nie wiążą organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz. W tym kontekście dokumenty wewnętrzne to przeważnie dokumenty o charakterze wyłącznie techniczno-organizacyjnym albo roboczym, służące wymianie stanowisk w ramach danego organu czy też gromadzeniu niezbędnych materiałów (por. wyrok TK z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013/8/122). Wyłączenie dokumentów wewnętrznych spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter wyjątku, wobec czego pojęcie to powinno być wykładane wąsko (podobnie NSA w wyrokach z 13 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3405/21 i z 21 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1607/14, LEX nr 1783332).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wnioskowane opinie i ekspertyzy nie stanowią dokumentu wewnętrznego, wyłączonego spod obowiązku udostępnienia w trybie u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku. Słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że przesłanie dokumentu w postaci opinii i ekspertyz do innego organu wykonującego zadania publiczne, jakim jest Prezes Rady Ministrów i na jego potrzeby, jest równoznaczne ze skierowaniem tego dokumentu do podmiotu zewnętrznego. Dostrzegając argumentację przedstawioną w skardze kasacyjnej, wskazującą na podejmowanie przez Prokuratorię Generalną działań zleconych przez Prezesa Rady Ministrów i inne podmioty reprezentujące Skarb Państwa, nie sposób uznać aby okoliczność ta miała wpływ na kwalifikację przedmiotowych opinii i ekspertyz. Skarżący kasacyjnie podnosi, że żądane opinie i ekspertyzy zostały wytworzone wyłącznie na potrzeby "wewnątrz administracji państwowej" i to miałoby świadczyć o wewnętrznym charakterze tych dokumentów. Stanowisko to nie jest niczym uzasadnione. Stoi w sprzeczności z wypracowaną w judykaturze definicją dokumentu wewnętrznego. Jak już wyżej podano obowiązek sporządzania tego typu dokumentów wynika wprost z przepisów ustawy i stanowi wykonywanie zadania publicznego, co potwierdza prawidłowość kwalifikacji tych dokumentów jako informacji publicznej. Ponadto stanowisko organu stanowiłoby niczym nieuzasadnione drastyczne ograniczenie prawa do informacji publicznej de facto wyłączając kontakty pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi spod kontroli obywatelskiej. A byłoby to nie do pogodzenia z zasadą jawności państwa i przejrzystości administracji a także stanowiłoby skrajnie nieproporcjonalne ograniczenie prawa do informacji, sprzeczne z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wynika to z faktu, że w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej zasadą jest obowiązek podmiotu publicznego do udostępnienia tejże informacji, zaś możliwość odmowy jej udostępnienia stanowi wyjątek. Wobec tego, wyjątku nie można wykładać rozszerzająco, szczególnie biorąc pod uwagę aspekty odnoszące się do roli ustawy o dostępie do informacji publicznej w kontekście praw podmiotowych jednostki. Zatem, w ocenie NSA okoliczność podejmowania przez Prokuratorię Generalną czynności na zlecenie Prezesa Rady Ministrów nie zmienia faktu, iż Prokuratoria Generalna oraz Prezes Rady Ministrów są dwoma różnymi podmiotami publicznymi, zaś podejmowanie przez Prokuratorię Generalną czynności na zlecenie, nie oznacza ich podejmowania jako Prezesa Rady Ministrów. Ponadto żądanych dokumentów nie można utożsamiać z opiniami sporządzanymi przez adwokatów i radców prawnych wykonujących zawód w samodzielnych kancelariach (niezatrudnionych w poszczególnych urzędach) na zlecenie organów administracji publicznej. Te drugie sporządzone są przez podmiot prywatny niewykonujący zadań publicznych.
Powyższe, w ocenie NSA w składzie orzekającym, przesądza o uznaniu wnioskowanych opinii i ekspertyz za dokument urzędowy niebędący dokumentem wewnętrznym i tym samym o niezasadności zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 8 i 9 oraz art. 16 i 17 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej przez przyjęcie poglądu prawnego, iż przedmiotowe opinie i ekspertyzy nie stanowią dokumentu wewnętrznego.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.