III OSK 2291/22

III OSK 2291/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 613/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-15
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 par 1, art. 80, art. 107 par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 613/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. na decyzję Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia 1 lutego 2022 r., nr TVP/BZ-RS/027-10/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 15 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 613/22 uchylił decyzję Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej także jako: TVP S.A. oraz Spółka) z dnia 1 lutego 2022 r., nr TVP/BZ-RS/027-10/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a w punkcie 2 zasądził od Spółki na rzecz Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. (dalej także jako: Stowarzyszenie) kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Stowarzyszenie w piśmie z dnia 16 kwietnia 2018 r., na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosło o udostępnienie raportu badań oglądalności TVP, o których Prezes [...] powiedział w wywiadzie zamieszczonym na stronie internetowej [...], powołując się na "badania podmiotu, który ma prawie pół miliona widzów w 180 tys. gospodarstw domowych" za rok 2016 i 2017.
W odpowiedzi na powyższy wniosek TVP S.A. w piśmie z dnia 18 października 2021 r., w związku z uznaniem zakresu wnioskowanych informacji za obszerny i zarazem obejmujący obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wezwała Stowarzyszenie do wykazania, w terminie 21 dni od daty otrzymania niniejszego wezwania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać wnioskowanego przetworzenia. Spółka poinformowała jednocześnie Stowarzyszenie, że w razie braku odpowiedzi na powyższe wezwanie we wskazanym terminie, TVP S.A. samodzielnie dokona oceny, czy w sprawie zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie Stowarzyszenie w piśmie z dnia 5 stycznia 2022 r. wskazało, że w jego ocenie, wbrew twierdzeniom Spółki, żądana informacja ma charakter prosty, a jeżeli Spółka podtrzymuje stanowisko, co do przetworzonego charakteru wnioskowanej informacji, to zwróciło się o wydanie i doręczenie decyzji odmownej w tym zakresie.
Decyzją z dnia 1 lutego 2022 r., nr TVP/BZ-RS/027-10/2022 Telewizja Polska S.A. z siedzibą w Warszawie, na podstawie art. 16 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia, odmówiła udostępnienia informacji publicznej wskazując w uzasadnieniu, że Spółka nie dysponuje informacjami wskazanymi we wniosku, a więc jego realizacja wymaga wytworzenia od nowa danych żądanych przez wnioskodawcę. W związku z tym Spółka podkreśliła, że rozpatrując przedmiotową sprawę konieczna jest ocena wniosku zarówno pod kątem możliwości technicznoorganizacyjnych organu, czyli jak dużo pracy i środków będzie wymagało jego rozpatrzenie, jak i pod kątem konieczności podjęcia przez organ określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Następnie TVP S.A. wyjaśniła, że dane jakie otrzymuje z dekoderów są, tzw. danymi surowymi, które każdorazowo wymagają przetworzenia i połączenia z dodatkowymi danymi, które także wymagają zamodelowania przez analityków. Jak wskazała Spółka takie prace prowadzone są każdorazowo, kiedy wymaga tego cel biznesowy Spółki i stanowią one wymierny koszt zarówno w pieniądzu, jak i w czasie, gdyż na badania telemetryczne TVP S.A. wydaje duże sumy pieniędzy. W ocenie Spółki zapytanie Stowarzyszenia wprost sprowadza się do tego, że TVP S.A. byłaby zobowiązana do wytworzenia nowych, podobnych danych o podobnym zakresie i nakładach finansowych. Dlatego Spółka uznała, że obowiązek wykonania dodatkowych prac byłby dla niej nadmiernym obciążeniem.
Spółka wskazała, że Stowarzyszenie, mimo wezwania, nie wykazało szczególnie istotnego interesu publicznego, a TVP S.A. samodzielnie takiego interesu również się nie dopatrzyła. W związku z tym Spółka stwierdziła, że Stowarzyszenie nie wykazało w przedmiotowej sprawie, że działa w interesie publicznym, a informacja, której ujawnienia się domaga, będzie mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w danej dziedzinie życia społecznego, czy też może wpływać na poprawę albo usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego.
Stowarzyszenie w piśmie z dnia 3 marca 2022 r. wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia 1 lutego 2022 r., nr TVP/BZ-RS/027-10/2022 wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od Spółki na rzecz Stowarzyszenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Stowarzyszenie zarzuciło TVP S.A. naruszenie:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający korzystanie z prawa do swobodnego poszukiwania informacji, a przez to nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji o realizowaniu zadań mediów publicznych oraz debaty w tym przedmiocie;
2) art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych, a przez to ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji;
3) art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zakresie, w jakim z konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez niezastosowanie, a tym samym ograniczenie prawa do informacji i swobody wyrażania opinii o działaniach organu;
4) art. 107 § 1 pkt 6 w związku z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o wymogu zawarcia w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, a tym samym brak wyczerpującego wyjaśnienia motywów wydania decyzji oraz uznania informacji za wymagającą przetworzenia, a przez to wydanie decyzji administracyjnej pozbawionej właściwego uzasadnienia oraz przeczącej zasadzie przekonywania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 15 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 613/22 uchylił zaskarżoną decyzję Spółki, a w punkcie 2 zasądził od TVP S.A. na rzecz Stowarzyszenia 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że sprawa była już przedmiotem sądowej kontroli zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2649/21 uchylił zaskarżony kasacyjnie przez Stowarzyszenie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2019 r. w sprawie o sygn. II SAB/Wa 557/19 i zobowiązał TVP S.A. do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia 16 kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy.
W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 190 w związku z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w przywołanym wyroku z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2649/21. Sądowa kontrola w rozstrzyganej sprawie, w pierwszej kolejności, będzie zatem polegać na swoistego rodzaju "weryfikacji" czy zaskarżony organ w pełni zastosował się do zaleceń i wskazań zawartych we wskazanym wyżej wyroku oraz czy Stowarzyszeniu na tym tle zasadnie odmówiono udzielenia żądanych informacji.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka ponownie badając i rozstrzygając sprawę, z wiążącej ją oceny prawnej wyrażonej w przywołanym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wywiązała się w sposób prawidłowy, naruszając tym samym art. 153 w związku z art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji przypomniał, że Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt III OSK 2649/21 wyraził ocenę prawną, że analiza akt sprawy upoważnia do stwierdzenia, że TVP S.A. w żadnym fragmencie w sposób wyraźny nie przyznała, że nie jest w posiadaniu żądanej przez Stowarzyszenie informacji publicznej, gdyż podała jedynie, że "nie może udzielić" tej informacji oraz że "nie jest również możliwe" jej "proste wydrukowanie". Na podstawie tak złożonych wyjaśnień Spółki Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że można przyjąć, że TVP S.A. posiada dostęp do żądanej przez Stowarzyszenie informacji, jednak co najwyżej bez implementacji odpowiedniego "Modelu" do przedmiotowej aplikacji nie jest w stanie udostępnić wnioskodawcy żądanej informacji w formie elektronicznej czy drukowanej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że Spółka, "(...) przy pierwszym rozpoznaniu tego samego wniosku Stowarzyszenia z dnia 16 kwietnia 2018 r. w ogóle nie wskazywała na powyższe okoliczności, lecz odmówiła udostępnienia żądanej informacji z uwagi na naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy", a zatem "pośrednio przyznała, że jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej".
W tym stanie rzeczy, w świetle wiążącej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego co do posiadania "spornego" raportu, Sąd I instancji zauważył, że stwierdzenie Spółki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 1 lutego 2022 r., że "nie jest możliwe udostępnienie żądanej informacji publicznej", gdyż "organ nie dysponuje informacjami wskazanymi we wniosku" pozostaje w oczywistej sprzeczności z oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku o sygn. akt III OSK 2649/21. W konsekwencji, rozpoznając ponownie wniosek Stowarzyszenia z dnia 16 kwietnia 2018 r. Spółka była zobowiązana do przyjęcia, iż posiada dostęp do żądanej przez Stowarzyszenie informacji.
Sąd I instancji przypomniał jednocześnie, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli Spółka (nawet gdyby przyjąć tezę TVP S.A., że bez implementacji odpowiedniego "Modelu" do przedmiotowej aplikacji nie jest w stanie udostępnić wnioskodawcy żądanej informacji w formie elektronicznej czy drukowanej) nie może przesłać wnioskodawcy informacji w formie elektronicznej, gdyż wymagałoby to podjęcia dodatkowych działań, polegających na zaimplementowaniu odpowiedniego "Modelu" do aplikacji, w której są dostarczane te dane, jak również nie jest możliwe "proste wydrukowanie danych", to powinien był – stosownie do treści art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – powiadomić Stowarzyszenie o ww. przyczynach, skutkujących brakiem możliwości udostępnienia informacji w ww. formie. Co istotne, w takiej sytuacji, Spółka jednocześnie powinna była wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona, tak aby wnioskodawca miał możliwość wskazania zmiany trybu realizacji wniosku w inny konkretny sposób, możliwy do wykonania stosownie do posiadanych przez organ możliwości technicznych. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny - za autorem skargi kasacyjnej – jako przykład wywiązania się z takiego obowiązku podał: zrzut ekranu, zdjęcie obrazu komputera, czy też zapoznanie się z informacją osobiście do wglądu.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z tak jednoznacznie wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny zaleceń Spółka nie tylko nie wywiązała się, ale "przekierowała" rozpoznanie wniosku pod kątem zbadania zupełnie innych kwestii, tj. oceny wniosku Stowarzyszenia co do możliwości techniczno-organizacyjnych organu, a w szczególności "konieczności podjęcia przez organ określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej", co w efekcie spowodowałoby, że "(...) TVP byłaby zobowiązana do wytworzenia nowych, podobnych danych o podobnym zakresie i nakładach finansowych", zaś obwiązek wykonania tych "dodatkowych prac byłby nadmiernym obciążeniem dla TVP S.A.". Sąd I instancji zauważył przy tym, że Spółka nie wskazała konkretnie jakie czynności i nakłady miałyby świadczyć o konieczności przetworzenia informacji żądanych przez Stowarzyszenie. Odmawiając udostępnienia informacji publicznej przetworzonej organ zobligowany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań.
Sąd I instancji podkreślił przy tym, że skoro przedmiotem wniosku jest konkretny raport, czy zapis systemowy, który dostępny jest, jak wywodzi Spółka, w aplikacji, to brak jest podstaw do generowania i modelowania danych, a w konsekwencji wytworzenia nowych informacji. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że TVP S.A. winna w pierwszej kolejności rozpoznać czy istnieje możliwość udostępnienia informacji w możliwie najprostszej formie, tj. choćby w postaci prostego zrzutu ekranu, czy też poprzez zdjęcie obrazu komputera albo po prostu poprzez zapoznanie się z informacją osobiście do wglądu, która to forma nie wyczerpuje i nie daje podstawy do uznania informacji za informację przetworzoną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył także, że z dotychczasowych wyjaśnień Spółki oraz analizy akt sprawy wynika, że informacja będąca przedmiotem wniosku Stowarzyszenia jest informacją prostą i nie wymaga wytworzenia nowej, nieznanej dotychczas informacji. Jak podkreślił Sąd I instancji informacja ta była bowiem znana Prezesowi TVP S.A., który powoływał się na dane dotyczące oglądalności w wywiadzie, o którym wspomniano we wniosku. Skoro informacja prosta była w formie raportu/zestawienia przekazana Prezesowi TVP S.A. nie sposób zdaniem Sądu I instancji uznać, aby konieczne było wytworzenie nowej informacji, specjalnie na potrzeby wniosku. Potwierdzeniem tego jest okoliczność, że ta sama Spółka, przy pierwszym rozpoznaniu tego samego wniosku Stowarzyszenia z dnia 16 kwietnia 2018 r., w ogóle nie wskazywała na powyższe okoliczności, lecz odmówiła udostępnienia żądanej informacji z uwagi na naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy, pośrednio zatem przyznała, że jest w posiadaniu żądanej informacji w postaci zmaterializowanej, której udostępnienie nie wymaga ponadprzeciętnych czynności czy zaangażowania, mogącego spowodować paraliż pracy Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że dane, na jakie powoływał się Prezes TVP S.A. mają zatem niewątpliwie formę możliwą do udostępnienia, choćby – jak podano wcześniej - poprzez screen aplikacji, czy ten sam nośnik, na jakim zostały one przekazane Prezesowi TVP S.A.
Reasumując dotychczasowe rozważania, Sąd I instancji stwierdził, że Spółka wydając zaskarżoną decyzję, z powodów wskazanych wyżej, naruszyła art. 153 w związku z art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zignorowanie wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawnej, którą była związana przy rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia z dnia 16 kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W konsekwencji w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie doszło także do naruszenia w niniejszej sprawie art. 16 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 i art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż TVP S.A. poprzez niewykonanie zaleceń Naczelnego Sadu Administracyjnego wadliwie przyjęła, że w realiach niniejszej sprawy nie jest możliwe udostępnienie informacji publicznej.
Jednocześnie Sąd I instancji jako zasadne uznał również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 w związku z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o wymogu zawarcia w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie informacji za wymagającą przetworzenia, podczas gdy w sprawie należało przede wszystkim – zgodnie z oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt III OSK 2649/21 – rozpoznać, czy istnieje możliwość udostępnienia żądanej informacji Stowarzyszeniu w możliwie najprostszej formie, tj. choćby w postaci prostego zrzutu ekranu, zdjęcia obrazu komputera czy też poprzez zapoznanie się z informacją przez Stowarzyszenie osobiście, a które to sposoby/formy nie dają podstaw do uznania informacji za informację przetworzoną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka zaskarżając ten wyrok w całości, oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie i wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi na decyzję, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Stowarzyszenia na rzecz TVP S.A. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:
1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy takich jak: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez przyjęcie przez Sąd, iż Spółka posiada dostęp do żądanych przez Stowarzyszenie informacji, w sytuacji gdy Spółka wykazała, że nie dysponuje informacjami wskazanymi we wniosku, a jego realizacja będzie wymagała wytworzenia żądanych przez Stowarzyszenie danych;
2) prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie i nieprzyjęcie, że wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje są informacjami przetworzonymi, a ich ujawnienie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w sytuacji gdy wnioskowane informacje są informacjami przetworzonymi, a ich uzyskanie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie dysponuje informacjami wskazanymi we wniosku, a realizacja żądania Stowarzyszenia będzie wymagała wytworzenia nowych danych. Strona skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że informacje, o które wnioskuje Stowarzyszenie są informacjami będącymi produktem przeprowadzenia analiz matematycznych z wykorzystaniem zaawansowanych modeli matematycznych. Produkt taki powstaje poprzez obróbkę danych źródłowych, będących jedynie substratem, a takie substraty w celu opracowania wyników będących produktem należy poddać procesowi ich wyodrębnienia z plików źródłowych, będących plikami płaskimi o rozproszonej strukturze. Następnie wyodrębnione dane poddawane są procesowi transformowania do postaci, w której można je analizować matematycznie. W procesie przetwarzania danych analitycy muszą wykonać szereg operacji takich jak: parsowanie, pivotowanie, agregowanie, oczyszczanie, łączenie, joinowanie oraz filtrowanie. Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie dodała, że do zakończenia procesu przygotowania danych wynikowych niezbędne jest także załadowanie danych w postaci docelowej do tabel bazodanowych. Ze względu na objętość danych Spółka wskazała, że nie przechowuje produktów w postaci przetworzonej, a każdorazowo według własnych potrzeb dokonuje odpowiednich przeliczeń oraz analiz, czyli modelowania matematycznego, nie widzi przy tym zasadności biznesowej, aby takie działania, wymagające nakładów czasowych oraz finansowych prowadzić na własny koszt, w szczególności, kiedy dotyczą okresów historycznych. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że zaletą modeli opracowanych na podstawie danych ze ścieżki zwrotnej urządzeń końcowych, abonentów operatora telekomunikacyjnego jest możliwość otrzymywania danych z opóźnieniem kilku minut. Takie wykorzystywanie danych stoi w sprzeczności z przetwarzaniem i archiwizacją tych danych w postaci dużych zbiorów danych, zajmujących przestrzeń dyskową, stanowiącą istotny koszt, a takie działania Spółka prowadzi każdorazowo pod zdefiniowane potrzeby. Strona skarżąca kasacyjnie zauważyła również, że większość tak opracowanych danych jest dostępna publicznie poprzez informacje prasowe oraz konta w serwisach społecznościowych, jednak każdorazowo są to dane cząstkowe o zakresie mniejszym niż wnioskowane. Strona skarżąca kasacyjnie stwierdziła więc, że realizacja wniosku Stowarzyszenia wiązałaby się z koniecznością wykonania indywidualnego projektu analitycznego, co generowałoby dla Spółki dodatkowe koszty.
W związku z powyższym strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że jej zdaniem analiza sprawy powinna doprowadzić do wniosku, że informacje, których ujawnienia domaga się Stowarzyszenie są informacjami przetworzonymi, a ich ujawnienie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Strona skarżąca kasacyjnie zaznaczyła zresztą, że mimo wezwania Stowarzyszenie nie wskazało, że żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego, a Spółka samodzielnie takiego interesu również się nie dopatrzyła. W związku z powyższym, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie w realiach niniejszej sprawy istniały podstawy do odmowy udostępnienia informacji we wnioskowanym zakresie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wskazano na mogące mieć w ocenie strony skarżącej kasacyjnie istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) – zwanej dalej k.p.a., poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Spółka posiada dostęp do żądanych przez Stowarzyszenie informacji, w sytuacji gdy TVP S.A. wykazała - w jej ocenie, że nie dysponuje informacjami wskazanymi we wniosku, a więc jego realizacja będzie wymagała wytworzenia żądanych przez Stowarzyszenie danych.
Sposób konstrukcji powyższego zarzutu wpływa na jego ocenę jako nieskutecznego. Na jego podstawie zarzucono bowiem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., zaś sąd administracyjny przepisów k.p.a. nie stosuje. Tym samym niemożliwe było skuteczne zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia przepisów k.p.a., w sytuacji gdy jego rolą jest sprawowanie kontroli nad działalnością organów administracji poprzez sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w ramach postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w oparciu o przepisy p.p.s.a. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie oparła omawiany zarzut wyłącznie na wytknięciu Sądowi I instancji wskazanych na jego podstawie przepisów k.p.a. W związku z tym zarzut sformułowany w taki sposób przez skarżącego kasacyjnie nie mógł podważyć ustaleń w zakresie oceny stanu faktycznego sprawy odnoszących się do posiadania przez Spółkę dostępu do żądanych przez Stowarzyszenie informacji i tym samym zakwestionować stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie uznania wydanej przez TVP S.A. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej za wadliwą i w konsekwencji prawidłowości uchylenia jej przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c.
W związku z wadliwością omówionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie przepisów k.p.a., i tym samym niepodniesieniem skutecznie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p, poprzez jego niezastosowanie i nieprzyjęcie, iż wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje są informacjami przetworzonymi, a ich ujawnienie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w sytuacji gdy wnioskowane informacje są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie są informacjami przetworzonymi, a ich uzyskanie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska, a wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.
Ponadto o nieskuteczności omawianego zarzutu świadczy także jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej z dnia 16 kwietnia 2018 r. Naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. strona skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem w nieprzyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wnioskowane przez skarżącego informacje są informacjami przetworzonymi, a ich ujawnienie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w sytuacji gdy wnioskowane informacje są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie informacjami przetworzonymi, a ich uzyskanie jej zdaniem nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje tym samym, w ramach omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego, poprzez niezastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p, ustalenia odnoszące się do niezakwalifikowania żądanych przez Stowarzyszenie informacji jako informacji publicznych o charakterze przetworzonym i jednocześnie brak uznania, że ich uzyskanie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy też niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego również z tego powodu okazał się niezasadny.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.