III OSK 2287/24

III OSK 2287/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 108/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-28
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 139, art. 144
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 108/24 w sprawie ze skargi G.N. na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od G.N. na rzecz Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 maja 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 108/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi G.N. (dalej także jako: "wnioskodawca", "skarżący") na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (dalej także jako: "Szef Kancelarii", "organ", "skarżący kasacyjnie") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 27 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej: w punkcie pierwszym – zobowiązał Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do rozpoznania wniosku G.N. z dnia 27 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie drugim – stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie trzecim – zasądził od Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz skarżącego G.N. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Skarżący złożył skargę na bezczynność Szefa Kancelarii w przedmiocie udostępnienia informacji żądanej w piśmie złożonym poprzez platformę e-PUAP w dniu 27 stycznia 2024 r. Wskazał, że działając na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j. t. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej: u.d.i.p.) wnosił o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:
1. ustawa Prezydenta Rzeczypospolitej Polski z dnia [...] o akcie łaski dla [...] i [...],
2. ustawa Prezydenta Rzeczypospolitej Polski z dnia [...] o akcie łaski dla [...] i [...].
We wniosku wnioskodawca zawarł również prośbę o przesłanie żądanych informacji na wskazaną skrytkę na platformie e-PUAP.
Kancelaria Prezydenta RP udzieliła odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 12 lutego 2024 r., znak [...] na wskazaną przez wnioskodawcę skrzynkę. Zgodnie z Urzędowym Poświadczeniem Doręczenia wygenerowanym przez e-PUAP pismo zostało doręczone w dniu 12 lutego 2024 r.
W dniu 3 lutego 2024 r., skarżący złożył drugi wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym domagał się udostępnienia:
1. postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polski z dnia [...] o akcie łaski dla [...] i [...],
2. postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polski z dnia [...] o akcie łaski dla [...] i [...].
Odpowiedź na przedmiotowy wniosek została skarżącemu doręczona w dniu 13 lutego 2024 r. (znak: [...]).
Skarżący nie zgodził się z udzieloną odpowiedzią i wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu, domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązania organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Podniósł, że informacje, o których udostępnienie się zwrócił stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o działalności organów władzy publicznej/osób pełniących funkcje publiczne/działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego/innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W związku z powyższym uznając, że przedmiotem wniosku było żądanie udostępnienia informacji podlegającej udostępnieniu a z powodu nieudostępnienia tych informacji zgodnie z wnioskiem, organ pozostaje w bezczynności, co sprawia, że skarga jest zasadna i konieczna.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że poinformował skarżącego, że sformułowane żądania znajdują się poza zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że postępowanie o ułaskawienie ma charakter szczególny, gdyż dotyczy indywidualnej sprawy osoby prywatnej, a nadto ma związek z prerogatywami Prezydenta RP. Jawność tego postępowania, zarówno na etapie czynności sądowych i prokuratorskich, jak i na etapie postępowania przed Prezydentem RP, jest ograniczona nawet w stosunku do stron postępowania. W rezultacie, postępowanie o ułaskawienie jest postępowaniem o ograniczonej jawności, w którym niektóre dokumenty nie są dostępne dla stron i dla każdego, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ przedstawił merytoryczne stanowisko uzasadniające jego tezę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z tych przepisów, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszenia do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, żądane przez skarżącego informacje dotyczące wskazanych postanowień mieszczą się w pojęciu informacji publicznej. Dotyczą bowiem sfery faktów i zostały wytworzone w ramach realizacji przez Prezydenta RP powierzonych zadań publicznych. Posiadają zatem walor informacji zawiązanej z wykonywaniem ustawowych zadań przez organ władzy publicznej, jakim jest Prezydent RP.
Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, iż art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Ustawodawca w ust. 2 art. 6 u.d.i.p. zawarł natomiast legalną definicję i stwierdził, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
W świetle tej definicji żądane przez skarżącego postanowienia są dokumentami urzędowymi.
Dalej Sąd pierwszej instancji zauważył, że skarżący nie ma dostępu do treści wnioskowanych dokumentów w żadnym innym trybie, jak tylko w trybie u.d.i.p.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, przepisy Kodeksu postępowania karnego w rozpoznawanej sprawie nie mogą znaleźć zastosowania. Przepis art. 564 § 4 k.p.k., odnosi się do postępowania w przedmiocie ułaskawienia. Skarżący natomiast wnosi o udostępnienie informacji w postaci: postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polski z dnia [...] roku o akcie łaski dla [...] i [...] i postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polski z dnia [...] o akcie łaski dla [...] i [...].
Dokumenty, których udostępnienia domaga się skarżący zostały wytworzone w ramach postępowania ułaskawionego, które zakończyło się postanowieniami Prezydenta RP w przedmiocie prawa łaski. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie, z której dokumentów żąda skarżący nie toczy się. Dostęp do żądanych informacji, posiadających walor dokumentów urzędowych, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., może więc nastąpić tylko w trybie u.d.i.p.
Informacji publiczna, która nie funkcjonuje w obiegu publicznym, udostępniana jest na wniosek, o czym stanowi art. 10 ust. 1 u.d.i.p.. Zgodnie z art. 13 ust.1 u.d.i.p., udostępnianie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnianie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy.
Natomiast w myśl art. 5 u.d.i.p., podmiot zobowiązany może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielania informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. To wówczas organ może rozważać, czy udostępnienie żądanych dokumentów nie pozostaje w sprzeczności z nadrzędnymi celami postępowania karnego określonymi w art. 2 § 1 K.p.k. Jednakże, jeśli odmawia udostępnienia żądanych informacji, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno-technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej.
W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem. Szef Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej odmówił stosowania przepisów u.d.i.p. i powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że postępowanie w przedmiocie prawa łaski ma charakter szczególny, gdyż dotyczy indywidualnej sprawy osoby prywatnej, a nadto ma związek z prerogatywami Prezydenta RP. Jawność tego postępowania, zarówno na etapie czynności sądowych i prokuratorskich, jak i na etapie postępowania przed Prezydentem RP, jest ograniczona nawet w stosunku do stron postępowania. W rezultacie, postępowanie o ułaskawienie jest postępowaniem o ograniczonej jawności, w którym niektóre dokumenty nie są dostępne dla stron i dla każdego, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r., sygn. I OSK 1948/14, LEX nr 1753811).
Organ powołując się na orzeczenie NSA (z dnia 5 marca 2015 r., sygn. I OSK 1948/14, LEX nr 1753811) wyjaśnił, iż Kancelaria Prezydenta RP nie jest uprawniona do udzielania informacji na temat toczących się i zakończonych postępowań o ułaskawienie, w tym do udostępnienia treści postanowień wydanych w przedmiocie stosowania prawa łaski (błędnie nazwanych przez skarżącego "ustawami" we wniosku z dnia 27 stycznia 2024 r.), o których mowa w nadesłanym wniosku.
Dodatkowo organ, poinformował skarżącego, że realizując społeczną potrzebę informacji o działalności Prezydenta RP w zakresie stosowania prawa łaski wydawane są komunikaty prasowe, wskazując jednocześnie adres oficjalnej strony internetowej Prezydenta RP, gdzie zamieszone zostały informacje dotyczące zastosowanych przez Prezydenta RP aktów łaski, a na który wskazywał Skarżący we wnioskach o dostęp do informacji publicznej.
Tym samym zdaniem Sądu pierwszej instancji, żądanie skarżącego nie zostało zrealizowane na gruncie tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 7284/21. Zainteresowany nie uzyskał żądanej informacji publicznej, jak również w sprawie nie doszło do wydania decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W świetle przepisów u.d.i.p., organ pozostaje zatem w zwłoce, toteż Sąd pierwszej instancji zobowiązał Szefa Kancelarii do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 27 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Z uwagi na fakt, że skarżący uszczegółowił swój wniosek w piśmie z dnia 3 lutego 2024 r., organ wydając decyzję obejmie jej uzasadnieniem również wniosek z dnia 3 lutego 2024 r. Rozpoznając wniosek udzieli informacji publicznej przez przekazanie kopii postanowień, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia z uwagi na inne przesłanki, zgodnie z art. 16 u.d.i.p., co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do Sądu na decyzję ostateczną.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 149 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
Jednocześnie Sąd pierwszej instancji w punkcie drugim sentencji wyroku ocenił, że stwierdzona bezczynność Szefa Kancelarii nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem biorąc pod uwagę udzieloną skarżącemu odpowiedź przez organ, nie można przyjąć, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom u.d.i.p. Prezentowane przez organ stanowisko wskazuje na wadliwą interpretację przepisów mających w sprawie zastosowania w kontekście jej stanu faktycznego, a nie na lekceważenie skarżącego, czy też celowe wprowadzenie go w błąd. Rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko Sądu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł organ administracji publicznej – Szef Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez uznanie, że wniosek uczestnika postępowania z dnia 27 stycznia 2024 r. o udostępnienie "Ustawy Prezydenta Rzeczypospolitej Polski z dnia [...] o akcie łaski dla [...] i [...], Ustawy Prezydenta Rzeczypospolitej Polski z dnia [...] o akcie łaski dla [...] i [...]" jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji gdy tak sformułowane żądanie nie jest możliwe do zrealizowania, bowiem Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej sprawuje władzę wykonawczą, a nie władzę ustawodawczą, zaś w sprawach zastosowania prawa łaski Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wydaje postanowienie;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 139 Konstytucji oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji polegającą na uznaniu, że postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie zastosowania prawa łaski stanowią informację publiczną, która powinna być udostępniona w trybie dostępu do informacji publicznej, podczas gdy stanowią owe informacje dokumenty, które nie mają charakteru informacji publicznej, dotyczą bowiem indywidualnej sprawy osoby prywatnej i są podejmowane w ramach prerogatywy Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej;
III. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 32 ust. 1 Konstytucji wobec błędnego przyjęcia, że osoba działająca w oparciu o art. 10 ust. 1 u.d.i.p. uzyskuje dostęp do postanowień Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie zastosowania prawa łaski w sposób mniej sformalizowany niż strona postępowania karnego, a w konsekwencji naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa;
IV. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na niezastosowaniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust 4 Konstytucji oraz z art. 156 § 1 i rozdziałam 59 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 37 z późn. zm.; dalej: "k.p.k."), poprzez pominięcie, że tryb przewidziany w Kodeksie postępowania karnego stanowi w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej lex specialis, które określa odmienne zasady i tryb dostępu do informacji znajdujących się w aktach sprawy sądowej/karnej. Sąd I instancji pominął, że szczególne unormowania innych ustaw mają pierwszeństwo przed ogólnymi regulacjami ustawy o dostępie do informacji publicznej;
V. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 156 § 1 k.p.k., wobec błędnego przyjęcia, że Skarżący kasacyjnie jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej poprzez przekazanie kopii postanowień Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie zastosowania prawa łaski bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia, w sytuacji gdy skarżący kasacyjnie nie jest uprawniony do udzielania informacji w żądanym zakresie z uwagi na regułę kolizyjną wyłączającą stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej;
VI. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm., dalej "p.u.s.a."), poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, przejawiające się w szczególności brakiem oceny stanu faktycznego sprawy ustalonego przez skarżącego kasacyjnie pod względem zgodności z prawem, pomimo takiego obowiązku w świetle powinności "zwięzłego przedstawienia stanu sprawy", "podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie", wskazania uchybień skarżącego kasacyjnie, co uniemożliwia ustalenie przesłanek, którymi kierował się Sąd I instancji wydając wyrok;
VII. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 i 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i błędne uwzględnienie skargi na bezczynność, i zobowiązanie skarżącego kasacyjnie do rozpoznania wniosku uczestnika postępowania z dnia 27 stycznia 2024 r., tym samym Sąd I instancji nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności, które wynikają z akt sprawy, podczas gdy właściwa wykładnia przepisów art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a i ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 139 Konstytucji oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji prowadzi do wniosku, że działanie skarżącego kasacyjnie było prawidłowe, albowiem w sprawie mamy do czynienia z informacją/dokumentami, które nie mają charakteru informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej; skarżący kasacyjnie dokonał analizy wniosków pod kątem zasad i trybu udostępnienia żądanych informacji i prawidłowo rozpoznał wnioski;
VIII. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 i 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez uznanie, że skarżący kasacyjnie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku uczestnika postępowania z dnia 27 stycznia 2024 r., w sytuacji, gdy nie wystąpiła bezczynność skarżącego kasacyjnie w rozumieniu art. 13 u.d.i.p. Właściwa wykładnia przepisów art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 139 Konstytucji oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji prowadzi do wniosku, że działanie skarżącego kasacyjnie było prawidłowe, ponieważ w sprawie mamy do czynienia z informacją/dokumentami, które nie mają charakteru informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji nie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia bezczynności Skarżącego kasacyjnie, ponieważ skarżący kasacyjnie prawidłowo rozpoznał wnioski, odpowiedział w formie i terminach wskazanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Ponadto, wskazując również podstawy kasacyjne dotyczące błędu w ustaleniach faktycznych Sądu pierwszej instancji:
IX. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez błąd w ustaleniach faktycznych sprawy i wadliwe uznanie przez Sąd I instancji, że wniosek uczestnika postępowania z dnia 3 lutego 2024 r. stanowi uszczegółowienie jego wniosku z dnia 27 stycznia 2024 r., w sytuacji gdy wnioski zawierają w istocie zupełnie inne żądania, bowiem wniosek z dnia 27 stycznia 2024 r. stanowi żądanie udostępnienia ustaw, czyli aktów prawa powszechnie obowiązującego, zaś wniosek z dnia 3 lutego 2024 r. stanowi żądanie udostępnienia postanowień Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie zastosowania prawa łaski. Tym samym Skarżący kasacyjnie prawidłowo zakwalifikował ww. wnioski jako dwa odrębne żądania. W konsekwencji Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy i w oparciu o tak ustalony stan faktyczny wydał zaskarżony wyrok;
X. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 2 ust. 1 u.d.i.p., art. 4 ust. 3 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust 2 u.d.i.p., art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez błąd w ustaleniach faktycznych sprawy i wadliwe zakwalifikowanie przez Sąd I instancji znajdującego się w aktach sprawy żądania udostępnienia przez Skarżącego kasacyjnie postanowień Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie zastosowania prawa łaski jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej - dokumentów urzędowych, do których dostęp może "nastąpić tylko w trybie u.d.i.p.", co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wydane na podstawie art. 139 Konstytucji są informacjami/dokumentami, które nie mają charakteru informacji publicznej, nie mają cech informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a w konsekwencji nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do postanowień wydanych na podstawie art. 139 Konstytucji został uregulowany w przepisach szczególnych, które określają zasady i tryb dostępu do akt spraw sądowych/karnych, ułaskawieniowych. Realizacja wniosku Uczestnika postępowania z dnia 3 lutego 2024 r. prowadziłaby do sytuacji, w której żądane dokumenty byłyby niedostępne w ramach procedury dostępu do akt sprawy, a dostępny byłyby dla każdego poprzez tryb określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tym samym skarżący kasacyjnie w prawidłowy sposób rozpatrzył wniosek z dnia 3 lutego 2024 r., jak również wniosek z dnia 27 stycznia 2024 r. udzielając stosownej odpowiedzi, co powinno skutkować oddaleniem skargi.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący kasacyjnie organ wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości;
alternatywnie – z ostrożności procesowej:
2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
3. zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Ponadto strona skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Dnia 4 grudnia 2025 r., przed rozprawą kasacyjną, na biuro podawcze NSA, strona postępowania (skarżący przed WSA) złożył wniosek o zwrot kosztów podróży w celu stawiennictwa na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Na rozprawie kasacyjnej w dniu 4 grudnia 2025 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podtrzymał w całości skargę kasacyjną, w szczególności w zakresie podstaw i wniosków podniesionych w skardze kasacyjnej wraz z argumentacją przedstawioną w jej uzasadnieniu, zaś skarżący przed WSA (wnioskodawca) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z dnia 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Rozpatrywana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty podlegały uwzględnieniu.
Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, czy postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie zastosowania prawa łaski stanowią informację publiczną udostępnianą na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. z dnia 23 marca 2022 r., Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej jako: "u.d.i.p.") oraz czy Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie stosowania prawa (aktu) łaski jest organem władzy publicznej w rozumieniu u.d.i.p.
Wskazać należy, że niniejsza sprawa dotyczy bezczynności Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej – a więc, najogólniej rzecz ujmując w sprawie, przedmiotem której jest zapewnienie efektywności prawa obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a co za tym idzie efektywnej ochrony tego prawa w relacji do wynikających z art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483; dalej jako: "Konstytucja RP") oraz u.d.i.p. obowiązków organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie zastosowania prawa łaski stanowią informacje publiczną podlegającą udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. posługując się następującą argumentacją: (...) Dotyczą bowiem sfery faktów i zostały wytworzone w ramach realizacji przez Prezydenta RP powierzonych zadań publicznych. Posiadają zatem walor informacji związanej z wykonywaniem ustawowych zadań przez organ władzy publicznej, jakim jest Prezydent RP oraz w świetle definicji z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. żądane przez skarżącego postanowienia są dokumentami urzędowymi (str. 5 – 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
Natomiast zdaniem autora skargi kasacyjnej wnioskowane informacje, tj. postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie zastosowania prawa łaski stanowią "informacje/dokumenty, które nie mają charakteru informacji publicznej, dotyczą bowiem indywidualnej sprawy osoby prywatnej i są podejmowane w ramach prerogatyw Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie zastosowania prawa łaski, nie są informacjami publicznymi, a Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie stosowania prawa (aktu) łaski nie jest organem władzy publicznej w rozumieniu u.d.i.p., tym samym żądane przez skarżącego przed WSA wnioskodawcę informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Innymi słowy, postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie zastosowania prawa łaski jako indywidualny akt urzędowy głowy państwa o charakterze prerogatywy nie ma charakteru administracyjnoprawnego i nie należy do sfery działalności administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym.
Na wstępie wskazać należy, że Konstytucja RP reguluje stosowanie prawa łaski w dwóch przepisach. W art. 139 Konstytucji RP ustanowiono przepis kompetencyjny: "Prezydent Rzeczypospolitej stosuje prawo łaski. Prawa łaski nie stosuje się do osób skazanych przez Trybunał Stanu". Przyznaje on Prezydentowi RP prawo do dokonywania ułaskawień, równolegle zakazując ułaskawienia osoby skazanej przez Trybunał Stanu. Z kolei art. 144 ust. 2 Konstytucji RP umieszcza stosowanie prawa łaski w katalogu prerogatyw głowy państwa, zwalniając ten akt z konieczności udzielenia kontrasygnaty przez Prezesa Rady Ministrów (patrz: Art. 139 Konst T. II red. Safjan/Bosek 2016, wyd. 1/Krzysztof Kozłowski).
Prawo do stosowania łaski jest konstytucyjnym uprawnieniem osobistym Prezydenta RP. Powinno być zatem wykonywane bezpośrednio przez głowę państwa. Nie jest w tym zakresie możliwe jego przekazanie do wykonywania innemu podmiotowi, w tym również osobom zatrudnionym w Kancelarii Prezydenta RP, bez względu na ich rangę. W konsekwencji każdy akt wykonujący art. 139 Konstytucji RP musi być osobiście promulgowany (podpisany) przez Prezydenta RP. Decyzję w przedmiocie stosowania prawa łaski Prezydent RP podejmuje samodzielnie, co oznacza, że przesądzenie o jej ostatecznym kształcie – ułaskawieniu lub odmowie zastosowania tego prawa – podejmuje na zasadzie autonomii głowa państwa. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że samodzielność Prezydenta RP w sferze decydowania o zastosowaniu łaski pogłębiona jest jednoosobowym charakterem urzędu prezydenckiego i takim też sposobem rozstrzygania spraw powierzonych jego jurysdykcji. Od sfery samodzielnego podejmowania decyzji należy odróżnić czynności przygotowawcze oraz opiniodawcze, które mają umożliwić Prezydentowi RP podjęcie możliwie trafnej decyzji o ewentualnym ułaskawieniu. Służebny i akcesoryjny charakter tych czynności powoduje, że Prezydent RP może podjąć decyzję bez konieczności czekania na ich zakończenie. Aktu ułaskawienia może zresztą dokonać w tzw. trybie konstytucyjnym, który pozostaje autonomiczny względem procedury uregulowanej w ustawie (K. Kaczmarczyk-Kłak, Prawo łaski, s. 454 – 457; Art. 139 Konst T. II red. Safjan/Bosek 2016, wyd. 1/Krzysztof Kozłowski).
Akt łaski, wydany w oparciu o komentowany przepis, powinien być skierowany do indywidualnie oznaczonej osoby, określonej z przywołaniem jej danych personalnych. Powinien zawierać rozstrzygnięcie o darowaniu (złagodzeniu) ściśle oznaczonej kary objętej konkretnym orzeczeniem albo o odmowie ułaskawienia. Sama dyspozycja aktu łaski powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny, uniemożliwiając jakiekolwiek jej interpretacje, i nadawać się do bezpośredniego wykonania. W razie wątpliwości to wyłącznie do Prezydenta RP jako konstytucyjnego piastuna uprawnienia należy wydanie postanowienia uzupełniającego lub zawierającego interpretację decyzji. Zgodnie z art. 142 ust. 2 Konstytucji RP "Prezydent Rzeczypospolitej wydaje postanowienia w zakresie realizacji pozostałych swoich kompetencji", co wiązać należy m.in. ze stosowaniem prawa łaski. Rozstrzygnięcie takie nie zawiera uzasadnienia i ma charakter konstytutywny oraz ostateczny (K. Kozłowski, Prawo łaski, s. 196 – 198; Art. 139 Konst T. II red. Safjan/Bosek 2016, wyd. 1/Krzysztof Kozłowski).
Dla dalszych rozważań istotne jest zdanie pierwsze art. 184 Konstytucji RP. Już na poziomie konstytucyjnym, w celu uporządkowania dalszych rozważań, wskazać należy istotę zjawiska jakim jest, podlegająca kontroli, o której mowa w art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji RP, działalność administracji publicznej. Pamiętając o tym, że aspekt podmiotowy i przedmiotowy tego pojęcia zostanie poddany szczegółowej analizie w odniesieniu do kontroli prowadzonej na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przytoczyć można wypowiedź przedstawioną w orzecznictwie, a będącą syntezą poglądów reprezentowanych w klasycznej doktrynie prawa administracyjnego. W tym ujęciu, działalność administracji jest to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa, a w następstwie konsekwencje prawne dla stosunków prawnych, bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa bądź, jako podstawy władczej indywidualizacji w przewidzianej w przepisach prawa materialnego formie. Działalnością administracji publicznej jest zatem bezpośrednie, praktyczne realizowanie zadań państwa przez kształtowanie stosunków prawnych w określonych dziedzinach życia społecznego, zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1875/12). Na aspekt przedmiotowy kontroli administracji publicznej, o której mowa w art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji, zwraca uwagą także L. Garlicki, według którego, kontrola działalności administracji publicznej jest korelatem prawa do sądu, zakładającego istnienie sprawy, co oznacza, że możliwość zwrócenia się jednostki do sądu administracyjnego z żądaniem takiej kontroli aktualizuje się w sytuacji, gdy w grę wchodzi obrona jej wolności i praw (Leszek Garlicki "Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu", Warszawa 2007, s. 336 – 337; patrz: postanowienie NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 857/17).
W oparciu o koncepcje klasyczne doktryny prawa administracyjnego należy przyjąć, że działalność administracji publicznej to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa, a w następstwie konsekwencje prawne dla stosunków prawnych, bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa bądź jako podstawy władczej indywidualizacji w przewidzianej w przepisach prawa materialnego formie. Działalność administracji publicznej jest to zatem bezpośrednie, praktyczne realizowanie zadań państwa przez kształtowanie stosunków prawnych w określonych dziedzinach życia społecznego, zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego (zob. np. postanowienia NSA z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1872/12 oraz I OSK 1874/12; postanowienie NSA z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1876/12; zob. w tej mierze np. również M. Stahl, Pojęcie administracji, jej cechy i funkcje, w: Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie (red. M. Stahl), wyd. IV, Warszawa 2009, s. 13 i n.; tak: postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1553/22).
Zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego regulują przepisy art. 3 – 5 p.p.s.a. Zasadnicza grupa aktów podlegających zaskarżeniu została wymieniona w art. 3 § 2 pkt 1 – 9 p.p.s.a. Nadto, skargę można złożyć w przypadkach wskazanych w art. 3 § 3 p.p.s.a. Przed dalszymi uwagami konieczne jest spostrzeżenie, że w art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w art. 3 § 2 p.p.s.a. rola sądów administracyjnych została określona jako kontrola działalności administracji publicznej. Jest to powtórzenie sformułowania konstytucyjnego, ale powtórzenie to pełni nie tylko rolę definiującą i porządkującą, które niewątpliwie wynikają z zestawienia norm art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. Ważne jest podkreślenie, że nie chodzi o kontrolę jakichkolwiek organów państwa, ale o kontrolę organów administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na określone akty podejmowane przez te organy oraz skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez te organy.
Odnosząc się do przedmiotu wniosku o udostępnienie informacji publicznej zbadać należało, czy postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie zastosowania prawa łaski stanowi decyzję administracyjną. Zgodnie z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z dnia 7 listopada 2025 r., Dz.U. z 2025 r. poz. 1691; dalej jako: "k.p.a."), organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Powszechnie aprobowany jest pogląd, że decyzja administracyjna stanowi władcze działanie organu administracji publicznej. Pojęcie organu administracji publicznej zostało zdefiniowane w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Ponadto, decyzja administracyjna jako akt konkretyzacji indywidualnych praw i obowiązków, może lub musi być wydany, gdy już istnieje sprawa administracyjna, czyli gdy materialne prawo pośrednio (a nie wprost) reguluje wspomniane prawa lub obowiązki (patrz, m.in.: Janusz Borkowski, Barbara Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 540-541).
Dalej, akty administracyjne mogą być wydawane przez organy administracji w rozumieniu funkcjonalnym, co zresztą pośrednio wynika z art. 1 pkt 2 k.p.a. Dodać jednak trzeba, że określony podmiot może być uznany za organ administracyjny w znaczeniu funkcjonalnym, gdy będzie właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej, którą stanowi, przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego, możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi (patrz: Tadeusz Woś "Pojęcie "sprawy" w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego", Acta Uniwersitatis Wratislaviensis, Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 334; Tadeusz Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2016, s. 58). O organie administracyjnym w znaczeniu funkcjonalnym można zatem powiedzieć, gdy organ niebędący organem administracyjnym w znaczeniu ustrojowym będzie kompetentny do podjęcia decyzji stosowania materialnego prawa administracyjnego i ustanowienia nią normy indywidualnej (patrz: J. Borkowski, B. Adamiak, op. cit. s. 17).
Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Pozycja ustrojowa Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej została określona w Konstytucji RP. Konstytucja zalicza wprawdzie Prezydenta do organów władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2 Konstytucji RP), ale nie oznacza to, że należy on do organów administracji publicznej. Pojęcie władzy wykonawczej jest szersze od pojęcia administracji publicznej i zawiera w sobie także prowadzenie polityki państwa, nadawanie kierunków działania, kompetencje kontrolne i nadzorcze (por. Jan Zimmermann, "Prawo administracyjne", Warszawa 2016, s. 234). Nie bez przyczyny unormowanie odnoszące się do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zostało zawarte w Rozdziale V Konstytucji RP, zatytułowanym: Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, a nie w Rozdziale VI. Rada Ministrów i administracja rządowa. Nadto, jest oczywiste, że nie ma żadnych podstaw do traktowania Prezydenta RP jako przedstawiciela administracji samorządowej.
Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 4/98 – jakkolwiek podjętej na gruncie stanu prawnego pod rządami Małej Konstytucji oraz ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, co nie dezaktualizuje jednak istoty wyrażonego w niej poglądu prawnego – stwierdził, że na zarządzenie (postanowienie) Prezydenta RP o odmowie nadania obywatelstwa polskiego skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niedopuszczalna (a więc, innymi słowy, że nie podlega kognicji sądu administracyjnego wykonywanie przez głowę państwa dyskrecjonalnego uprawnienia (prerogatywy) nadawania (odmowy nadania) obywatelstwa polskiego). Wyjaśnił przy tym, że "[...] postępowanie w tych sprawach było i jest postępowaniem odrębnym, określanym przez samego Prezydenta RP, szczególnym w stosunku do kodeksu postępowania administracyjnego. Prezydent RP więc, wydając akt prawny w sprawie nadania obywatelstwa polskiego, działał jako głowa Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa, jego suwerenność, w pełni uznaniową władzę Państwa w zakresie włączenia cudzoziemca do wspólnoty obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Wykraczało to poza sferę działalności administracyjnej i nie było wykonywaniem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o NSA." (patrz: postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1553/22).
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na charakter niniejszej sprawy akcentuje, że nie sposób uznawać za administracyjnoprawny i należący do sfery działalności administracji publicznej głowy państwa (uznając tym samym głowę państwa za organ administracji w znaczeniu funkcjonalnym), akt urzędowy o charakterze prerogatywy, którym jest stosowanie prawa łaski (art. 144 ust. 3 pkt 18 Konstytucji RP). Zwłaszcza, że prawo łaski jest traktowane, jako element korygujący poczynania władzy sądowniczej, zawierając w sobie również pewne cechy jej wykonywania (decyzja indywidualna, orzekanie o zasadności wykonania kary). Stosowanie prawa łaski wobec osoby skazanej prawomocnym wyrokiem zawsze więc wkracza – jako instrument hamowania władzy sądowniczej przez władzę wykonawczą – w kompetencje sądów derogując orzeczenie o karze (por. M. Masternak-Kubiak, Glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 31 maja 2017 r., I KZP 4/17, "Przegląd Sejmowy" 2017 nr 6, s. 244). W związku z tym stosowanie prawa łaski, gdy chodzi o istotę kompetencji, pozwala kształtować głowie państwa, choć w ograniczonym zakresie, sposób wykonywania uprawnień przez organy władzy sądowniczej, to siłą rzeczy oraz z oczywistych wręcz względów nie ma podstaw, aby twierdzić, że stosowanie prawa łaski należy do sfery działalności (wykonywania) administracji publicznej, albowiem nie ma z nią nic wspólnego. Jeżeli tak – co jest nie mniej oczywiste – to nie sposób byłoby również twierdzić, że indywidualny akt urzędowy głowy państwa podjęty na podstawie art. 144 ust. 1 i ust. 3 pkt 18 Konstytucji RP miałby podlegać jurysdykcji sądów administracyjnych (tak: postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1553/22).
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, że nie jest przekonujące stanowisko opierające zakwalifikowanie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jako organu administracji publicznej na orzecznictwie odnoszącym się do problematyki dostępu do informacji publicznej (por. Eliza Mazurczak-Jasińska "Podmioty właściwe w sprawach dotyczących stosunku służbowego sędziego. Wybrane zagadnienia", Przegląd Sądowy 2014/11-12/s. 37). Nie jest kwestionowane, w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, że podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie są tożsame z organami administracji publicznej. Nadto, sprawa dostępu do informacji publicznej dotyczy prawa obywatelskiego wynikającego z art. 61 Konstytucji RP. Przedmiotem sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej nie jest ustrojowe rozstrzygnięcie Prezydenta (patrz: postanowienie NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 857/17). Dodać należy, że ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W konsekwencji prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej nie ma charakteru bezwzględnego (absolutnego) i nieograniczonego już na poziomie konstytucyjnym. Realizacją konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej jest właśnie odrębna ustawa – u.d.i.p. Ustawa ta regulując zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje na zakres prawa do informacji publicznej (art. 3 u.d.i.p.) oraz podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej (art. 4 u.d.i.p.).
Wskazać również należy, że organ realizując społeczną potrzebę informacji o działalności Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie stosowania prawa łaski wydając komunikaty prasowe o ich treści, wskazując jednocześnie adres oficjalnej strony internetowej Prezydenta RP, gdzie zamieszone zostały informacje dotyczące zastosowanych przez Prezydenta RP aktów łaski, nie realizuje w ten sposób informacji publicznej. Treść postanowienia zawierającego akt łaski, bądź jego odmowę wskazuje osobę, opis czynu, bądź wyroku, którego dotyczy, wymiar kary i te informacje znajdują się przecież też na stronie internetowej.
Skoro żądana przez skarżącego przed WSA (wnioskodawcę) informacja nie jest informacją publiczną, a Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie stosowania prawa (aktu) łaski nie jest organem władzy publicznej w rozumieniu u.d.i.p., tym samym zarzuty naruszenia prawa materialnego w zakresie korelacji u.d.i.p. a ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (t.j. z dnia 27 listopada 2024 r., Dz.U. z 2025 r. poz. 46) jawią się jako bezprzedmiotowe. Ponadto jako zbędne uznać należy dalsze rozważania w zakresie podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jednocześnie nadmienić wyłącznie należy, że i tak nie zasługiwał na uwzględnienie najdalej idąc zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez "sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, przejawiające się w szczególności brakiem oceny stanu faktycznego sprawy ustalonego przez skarżącego kasacyjnie pod względem zgodności z prawem, pomimo takiego obowiązku (...), co uniemożliwia ustalenie przesłanek, którymi kierował się Sąd I instancji wydając wyrok".
Wskazać należy, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, przyjęto, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Z uchwały tej wynika, że kwestionowanie wyroku sądu pierwszej instancji na podstawie powołanego przepisu jest możliwe zasadniczo tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku nie przedstawia stanu faktycznego przyjętego do wyrokowania przez ten sąd. Sytuacja tego rodzaju w rozpoznanej sprawie nie zachodziła. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazało ustalenia faktyczne, które przyjęto do wyrokowania, przedstawiono w nim podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Odrębną natomiast kwestią jest to, czy wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (w niniejszej sprawie wyroku uwzględniającego skargę) było umotywowane w sposób dla skarżącego kasacyjnie zadawalający. Kwestia ewentualnych uchybień/deficytów uzasadnienia w tym obszarze, podobnie jak inne naruszenia przepisów postępowania, musi być każdorazowo oceniana w płaszczyźnie istotnego wpływu na wynik sprawy, co wynika wprost z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny tak kwalifikowanych uchybień w tej sprawie nie stwierdził. Dalej, przy formułowaniu analizowanego tu zarzutu uwadze autora skargi kasacyjnej umknęły dwie ważkie kwestie. Po pierwsze, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek drobiazgowego omówienia w uzasadnieniu orzeczenia każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w danej sprawie (w tym w odpowiedzi na skargę). Uzasadnienie wyroku ma być bowiem "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że co do zasady sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym. Po drugie, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd tego przepisu. Nie sposób było zgodzić się zatem ze skarżącym kasacyjnie, że naruszenie przepisu dotyczącego uzasadnienia wyroku uniemożliwia ustalenie przesłanek, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji wydając wyrok. Identyfikacja stanowiska zaprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji na tle sporządzonego uzasadnienia – odmiennie niż sugerowano w skardze kasacyjnej – była możliwa, o czym świadczy zwłaszcza podjęta przez skarżącego kasacyjnie z nim polemika.
W myśl art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek załatwienia sprawy indywidualnej, określony przepisami prawa administracyjnego, tym samym czy wystąpiły przesłanki (podmiotowe i przedmiotowe) zaistnienia takiego prawnego obowiązku. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia żadnych wątpliwości.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 199 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a. w zw. z art. 184 p.p.s.a. nie uwzględnił wniosku strony postępowania (skarżącego przed WSA) o zasądzenie zwrotu kosztów podróży w celu stawiennictwa na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z uwagi na uwzględnienie w całości skargi kasacyjnej organu poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.