III OSK 2287/22

III OSK 2287/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II SA/Łd 220/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-05-27
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 779
art. 3 ust. 1 pkt 19 i 32, art. 50 ust. 2 oraz art. 66 ust. 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 220/22 w sprawie ze skargi Miejskiego Zarządu Komunalnego w [...] na zarządzenie pokontrolne Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia 11 stycznia 2022 r. znak: I-P.7023.091.2021.kz w sprawie obowiązku zaprowadzenia ewidencji odpadów 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od Miejskiego Zarządu Komunalnego w [...] na rzecz Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 220/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Komunalnego w [...] na zarządzenie pokontrolne Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia 11 stycznia 2022 r. znak: I-P.7023.091. 2021.kz w sprawie obowiązku zaprowadzenia ewidencji odpadów, uchylił punkt 1 i 2 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego (pkt 1); zasądził od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi na rzecz strony skarżącej Miejskiego Zarządu Komunalnego w [...] kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 11 stycznia 2022 r. znak: I-P.7023.091. 2021.kz Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Łodzi, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1070, dalej w skrócie: "ustawa") oraz ustaleń kontroli w Miejskim Zarządzie Komunalnym w [...] – Oczyszczalni Ścieków w [...] przy ul. [...], przeprowadzonej w okresie 22 września 2021 r. – 8 grudnia 2021 r., udokumentowanych protokołem kontroli nr [...], zarządził:
1) dokonać wpisu do Bazy Danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (bazy BDO), zgodnie z wymaganiami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 779 ze zm., dalej w skrócie: "u.o.");
2) prowadzić ewidencję odpadów za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (bazie BDO), zgodnie z wymaganiami u.o.;
3) sporządzać, zgodnie ze stanem rzeczywistym, roczne sprawozdania o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami;
4) poddawać badaniom komunalne osady ściekowe oraz grunty, na których osady te mają być stosowane, zgodnie wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 lutego 2015 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz. U. 2015, poz. 257);
5) przekazywać informację o dawkach osadu, które mogą być stosowane na poszczególnych gruntach oraz wyniki badań osadu, wraz z komunalnymi osadami ściekowymi, władającemu powierzchnią ziemi, na której osady mają być stosowane;
6) stosować komunalne osady ściekowe w ilościach niepowodujących przekroczenia dopuszczalnych dawek określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 lutego 2015 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz. U. z 2015, poz. 257);
7) zaprzestać przekazywania komunalnych osadów ściekowych władającym powierzchnią ziemi do stosowania na terenach objętych zakazem.
Termin realizacji zarządzenia: bezzwłocznie od dnia otrzymania zarządzenia.
Ponadto wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 28 lutego 2022 r.
W uzasadnieniu w/w zarządzenia organ wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Łodzi w okresie 22 września 2021 r. – 8 grudnia 2021 r. w Miejskim Zarządzie Komunalnym w [...] – Oczyszczalni Ścieków w [...] przy ul. [...], udokumentowanych protokołem kontroli nr [...], stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z powyższym, Kierownik Delegatury WIOŚ w [...], działający z upoważnienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi, zarządził w punktach 1-7 ich usunięcie.
Odnośnie punktu 1 wskazano, że MZK w [...] był wpisany do bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) pod numerem [...]. W toku kontroli ustalono, że podmiot w dniu 28 kwietnia 2021 r. złożył wniosek o wykreślenie się z rejestru BDO i został wykreślony z tego rejestru z dniem 23 czerwca 2021 r. Na dzień zakończenia kontroli MZK w [...] nie był wpisany do Rejestru BDO. Kontrola wykazała, że w okresie objętym kontrolą, tj. 1 stycznia 2020 r. – 8 grudnia 2021 r. MZK w [...] wytwarzał odpady powstające w wyniku eksploatacji oczyszczalni ścieków, objęte obowiązkiem, prowadzenia ich ewidencji, tj. odpady o kodach: 19 08 01 (skratki), 19 08 02 (zawartość piaskowników), 19 08 05 (komunalne osady ściekowe). Jako posiadacz odpadów, przez którego zgodnie z art. 3 ust. 19 u.o. rozumie się m.in. wytwórcę odpadów, jak również jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą w posiadaniu odpadów oraz podmiot zobowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów na podstawie art. 66 u.o., MZK w [...] powinien być wpisany do rejestru BDO oraz prowadzić ewidencję odpadów w formie elektronicznej poprzez rejestr BDO. W myśl art. 50 ust. 1 pkt. 5 ppkt e u.o. marszałek województwa dokonuje wpisu do rejestru na wniosek z zakresu ustawy o odpadach wytwórców odpadów obowiązanych do prowadzenia ewidencji odpadów. MZK w [...] naruszył zatem art. 50 ust. 3 w zw. z art. 50 ust. 1 u.o.
Mając na uwadze punkt 2, Wojewódzki Inspektor podał, że MZK w [...] w związku z eksploatacją oczyszczalni ścieków wytwarza odpady w postaci: komunalnych osadów ściekowych (19 08 05), skratek (19 08 01), zawartości piaskowników (19 08 02) i jest obowiązany na podstawie art. 66 u.o. do prowadzenia ewidencji odpadów wytwarzanych w związku z prowadzoną działalnością. Dokumenty ewidencji odpadów od dnia 1 stycznia 2021 r. sporządza się za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie BDO. Organ wyjaśnił, że analiza informacji zawartych w systemie BDO wykazała, że MZK w [...] nie prowadził w 2021 r. (do dnia zakończenia kontroli) ewidencji odpadów dla odpadów o kodzie 19 08 05 (komunalne osady ściekowe), natomiast ewidencja odpadów o kodzie 19 08 01 (skratki) i 19 08 02 (zawartość piaskowników) w 2021 r. (do dnia 9 lutego 2021 r. dla odpadu o kodzie 19 08 02 (zawartość piaskowników) i do dnia 10 lutego 2021 r. dla odpadów o kodzie 19 08 01 (skratki)) była prowadzona przez MZK w [...] niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez system BDO. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że w toku analizy ustalono, że w systemie BDO figurują:
- karta ewidencji nr [...] dla odpadu o kodzie 19 08 02 (zawartość piaskowników), w której wskazano masę odpadów wytworzonych wynoszącą 10 Mg (data wytworzenia 31 grudnia 2020 r.) oraz stan magazynowy na 1 stycznia 2021 r. – 10 Mg. Na podstawie analizy dokumentacji w systemie BDO ustalono, że w/w odpad w ilości 11 Mg został przekazany w dniu 9 lutego 2021 r. [...] Sp. z o.o. na podstawie karty przekazania odpadów nr [...] dla odpadu o kodzie 19 08 02 (MPD: [...]);
- karta ewidencji nr [...] dla odpadu o kodzie 19 08 01 (skratki), w której wskazano masę odpadów wytworzonych wynoszącą 10 Mg (data wytworzenia 31 grudnia 2020r.) oraz stan magazynowy na 1 stycznia 2021 r. – 10 Mg. Na podstawie analizy informacji zawartych w systemie BDO ustalono, że w/w odpad w ilości 11 Mg został przekazany w dniu 10.02.2021 r. [...] Sp. z o.o. na podstawie karty przekazania odpadów nr [...] dla odpadu o kodzie 19 08 01 (MPD: [...]).
Wojewódzki Inspektor podkreślił, że w kartach ewidencji nie wykazano wytworzenia 1 Mg odpadów o kodzie 19 08 01 i 19 08 02 w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia ich przekazania, tj. do dnia 9 i 10 lutego 2021 r. Ponadto analiza przedłożonych w wersji papierowej dokumentów źródłowych, tj. kart ewidencji odpadów komunalnych osadów ściekowych (kod odpadu 19 08 05) oraz odpadów o kodzie 19 08 01 (skratki) i 19 08 02 (zawartość piaskowników) za rok 2020 r. wykazała, że w/w ewidencja odpadów była prowadzona niezgodnie ze stanem rzeczywistym. W okazanych kartach ewidencji podmiot błędnie dokonywał wpisów:
- w części "Oczyszczalnia ścieków" błędnie wskazano adres – zamiast ul. [...], winno być ul. [...];
- w polu "data badania" nie wpisano daty badań komunalnego osadu ściekowego, którego dotyczyły wpisane wyniki;
- w części "Stosowanie komunalnych osadów ściekowych" w polu "data" został wpisany jedynie miesiąc, nie data dzienna w formie dd-mm-rrrr;
- w polu "[Mg s.m.]" w kolumnie "masa zastosowanych komunalnych osadów ściekowych" błędnie wpisano wartość suchej masy w przekazanych odpadach, mając na uwadze zawartość % suchej masy w zbadanej partii komunalnego osadu ściekowego;
- w polu "cel zastosowania komunalnych osadów ściekowych" zamiast 1 winno być 3;
- w polu "adres władającego powierzchnią ziemi";
- w polu "miejsce stosowania komunalnych osadów ściekowych";
- w polu "powierzchnia zastosowania komunalnych osadów ściekowych [ha]".
W ocenie Wojewódzkiego Inspektora, kontrolowany podmiot, jako zobowiązany do prowadzenia na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów, naruszył art. 66 ust. 1 u.o.
Skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w zakresie jego punktu 1 i 2, złożył Miejski Zarząd Komunalny w [...], zarzucając naruszenie wskazanych przepisów k.p.a., a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. w zw. z art. 331 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm., dalej w skrócie: "k.c."), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że skarżący posiada zdolność prawną na gruncie ustawy o odpadach, a w konsekwencji uznania skarżącego za posiadacza odpadów;
2) art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu skarżącego za wytwórcę odpadów;
3) art. 50 ust. 2 u.o., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że na skarżącym ciążył obowiązek uzyskania wpisu do rejestru, o którym mowa w art. 49 ust. 1 u.o. ("Rejestr BDO");
4) art. 50 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt. 5 lit. e u.o., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że działalność prowadzona przez skarżącego, będącego gminną jednostką budżetową, wymaga wpisu do Rejestru BDO;
5) art. 66 ust. 1 u.o., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że na skarżącym ciąży obowiązek prowadzenia na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów;
6) art. 194 ust. 1 pkt 5 u.o., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w przypadku niezastosowania się do zaskarżonego zarządzenia skarżący podlegać będzie administracyjnej karze pieniężnej wymierzanej za prowadzenie działalności w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.o., bez wymaganego wpisu do Rejestru BDO;
7) art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej w skrócie: "u.s.g.") w zw. z art. 9 pkt 1 oraz 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm., dalej w skrócie: "u.f.p."), poprzez ich niezastosowanie, polegające na pominięciu przez organ okoliczności, że skarżący, jako gminna jednostka budżetowa, jest jednostką organizacyjną nieposiadającą odrębnej od macierzystej jednostki samorządu terytorialnego zdolności prawnej, a zatem nie może we własnym imieniu nabywać praw i obowiązków na gruncie u.o. i jako taka nie może zostać uznana za posiadacza odpadów, ani za wytwórcę odpadów, a tym samym nie podlega obowiązkowi uzyskania wpisu do Rejestru BDO oraz obowiązkowi prowadzenia ewidencji odpadów.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł m.in., że skarżący jest niekonsekwentny w działaniu, ponieważ pkt 3 zaskarżonego w części (pkt 1 i pkt 2) zarządzenia pokontrolnego z dnia 11 styczna 2022 r. dotyczył sporządzania, zgodnie ze stanem rzeczywistym, rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami. Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 u.o., roczne sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami sporządza wytwórca obowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów i w tym przypadku, nie zaskarżając pkt 3 zarządzenia, skarżący uznał się za takiego wytwórcę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku stwierdził, że jednostka budżetowa jest tylko strukturą organizacyjną administracji publicznej, która zarządza powierzonym jej mieniem jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku gminy, co nie oznacza, że gmina przestaje być jego posiadaczem. Zatem Miejski Zarząd Komunalny w [...], jako jednostka budżetowa gminy [...], należy do jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym obowiązujące przepisy ustawowe nie przyznają zdolności prawnej. Nieprawidłowe są zatem ustalenia zawarte w protokole kontroli co do tego, że Miejski Zarząd Komunalny w [...] jest przedsiębiorcą kwalifikującym się do kategorii małych przedsiębiorców. W protokole z kontroli (str. 11) ustalono, że na dzień zakończenia kontroli Miejski Zarząd Komunalny w [...] nie był wpisany do rejestru BDO, wskazując jednocześnie, że na podstawie art. 66 u.o. MZK w [...] powinien być wpisany do rejestru BDO oraz prowadzić ewidencję odpadów w formie elektronicznej poprzez rejestr BDO. Ustalenia te zostały sformułowane w oparciu o przepisy art. 50 ust. 2 oraz art. 66 u.o. W świetle art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Jeżeli zatem nie można ustalić posiadacza odpadów, wprowadza się domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Gdy nie ma wątpliwości kto jest posiadaczem odpadów, to z domniemania tego nie można skorzystać. Posiadaczem odpadów w rozumieniu tej ustawy może więc być gmina, jako osoba prawna, działająca przez właściwą jednostkę organizacyjną. Odwołując się do wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I FSK 1653/14 (LEX nr 1653/14), WSA w Łodzi wskazał, że jednostki budżetowe nie wykonują działalności we własnym imieniu, na własny rachunek i własną odpowiedzialność oraz nie ponoszą związanego z prowadzeniem działalności ryzyka gospodarczego. Żaden przepis prawa nie przyznaje jednostkom budżetowym gmin zdolności prawnej. W konsekwencji nie mogą one samodzielnie występować w obrocie prawnym. Powyższe oznacza, że posiadaczem i wytwórcą odpadów jest Gmina [...], zaś jednostka budżetowa, jaką jest Miejski Zarząd Komunalny w [...], tymi odpadami jedynie zarządza w imieniu i na rzecz Gminy [...]. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia przepisów art. 3 ust. 1 pkt 19 oraz pkt 32 u.o., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że Miejski Zarząd Komunalny w [...], jako jednostka budżetowa gminy, posiada zdolność prawną i na gruncie tej ustawy może być uznany za posiadacza oraz wytwórcę odpadów. Zgodnie z art. 50 ust. 2 u.o., przed rozpoczęciem działalności w zakresie, o którym mowa w ust. 1 tego artykułu, podmiot jest obowiązany uzyskać wpis do rejestru. Wykładnia funkcjonalna przepisów u.o. wskazuje, że do jednego podmiotu winien być przypisany jeden numer BDO. Należy zatem zważyć, że w przypadku wpisywania do BDO jednostek budżetowych gmin, w rejestrze tym jednej gminie przypisywane byłyby różne numery (pozycje) w rejestrze. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw prawnych dla umieszczania w Bazie BDO, pod odrębnymi numerami rejestrowymi, jednostek nieposiadających zdolności do czynności prawnych, ani zdolności prawnej, funkcjonujących jedynie jako jednostki organizacyjne i niebędących odrębnymi podmiotami praw i obowiązków. Brak zdolności prawnej skutkuje tym, że nie mogą one we własnym imieniu dokonywać czynności, w tym czynności z zakresu uregulowanego przepisami u.o. Miejski Zarząd Komunalny w [...] dokonuje czynności faktycznych polegających na przechowywaniu, wytwarzaniu oraz przekazywaniu odpadów, działając w imieniu i na rzecz Gminy [...]. MZK w [...] działa na podstawie statutu stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej "Miejski Zarząd Komunalny w [...]". Czynności Dyrektora MZK wykonywane są w imieniu i na rzecz Gminy [...], w oparciu o pełnomocnictwo udzielone przez Burmistrza Gminy [...] na podstawie art. 47 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji przyjętego rozumowania, Sąd pierwszej instancji przyjął za zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 50 ust. 2 u.o., poprzez uznanie, że jednostka budżetowa gminy jest podmiotem zobowiązanym do uzyskania odrębnego wpisu do rejestru oraz zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 u.o., poprzez uznanie, że na jednostce budżetowej gminy ciąży obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów za pośrednictwem indywidualnego konta tej jednostki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Łodzi. Zaskarżając ten wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a") zarzucił:
I) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania wobec Miejskiego Zarządu Komunalnego w [...], w sytuacji, gdy w/w podmiot, prowadząc działalność w zakresie eksploatacji oczyszczalni ścieków, wypełnia definicję "posiadacza odpadów" określoną w tym przepisie;
2) art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o., poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania wobec Miejskiego Zarządu Komunalnego w [...], w sytuacji, gdy w/w podmiot, prowadząc działalność w zakresie eksploatacji oczyszczalni ścieków, wypełnia definicję "wytwórcy odpadów" określoną w tym przepisie;
3) art. 50 ust. 2 u.o., poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania wobec Miejskiego Zarządu Komunalnego w [...], w sytuacji, gdy w/w podmiot, jako wytwórca i posiadacz odpadów, ma obowiązek uzyskania wpisu do rejestru (BDO), o którym mowa w art. 49 ust. 1 u.o.;
4) art. 66 ust. 1 u.o., poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania wobec Miejskiego Zarządu Komunalnego w [...], w sytuacji, gdy w/w podmiot, jako wytwórca i posiadacz odpadów, ma obowiązek prowadzenia na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów;
II) w konsekwencji powyższego – naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 146 § 1 p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w zakresie pkt 1 i 2.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy w tej sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii, czy Miejski Zarząd Komunalny w [...] ma zdolność administracyjnoprawną w zakresie określonym w punkcie 1 i 2 kwestionowanego zarządzenia pokontrolnego, którym to zarządzeniem nałożono na ten podmiot, odwołując się do przepisów u.o., obowiązki: wpisu do bazy BDO oraz prowadzenia ewidencji odpadów za pośrednictwem indywidulanego konta.
Odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga uprzedniego wyjaśnienia pojęcia zdolności administracyjnoprawnej (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1993 r., s. 76 i następne). Zgodnie z art. 29 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego może być również samorządowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Powołany przepis nie przyznaje statusu strony w postępowaniu administracyjnym, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, ale określa możliwość bycia stroną przez samorządową jednostkę organizacyjną, jeżeli z przepisów prawa materialnego wynika, że sprawa dotyczy jej interesu prawnego. Definicja strony postępowania administracyjnego unormowana została w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle przytoczonej regulacji zdolność prawna samorządowej jednostki organizacyjnej na gruncie prawa administracyjnego jest determinowana przepisami prawa materialnego i ustrojowego. W świetle przepisów prawa materialnego przyznanie statusu strony w określonych kategoriach spraw uzależnione jest od istnienia interesu prawnego – uprawnień lub obowiązków, które dotyczą samorządowej jednostki organizacyjnej. Z kolei z perspektywy ustrojowej, uznanie za stronę uzależnione jest od zgodnego z prawem wyodrębnienia organizacyjnego danej jednostki organizacyjnej. Wymagane zatem jest ustalenie, czy samorządowe ustawy ustrojowe upoważniają jednostkę samorządu terytorialnego do tworzenia określonej kategorii samorządowych jednostek organizacyjnych, powołanych do realizacji zadań samorządowych oraz czy organ samorządu terytorialnego dochował procedury powołania takiej jednostki, podejmując stosowną uchwałę w tym zakresie. Ustalenie wyodrębnienia organizacyjnego oraz istnienie interesu prawnego uzasadniają przypisanie jednostce organizacyjnej zdolności administracyjnoprawnej.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest akt organu w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przepis art. 29 k.p.a. nie ma wprost zastosowania do przeprowadzonego postępowania kontrolnego. Wśród elementów konstytutywnych aktu lub czynności, o których mowa art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazuje się, że: 1) nie mogą mieć one formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym; 2) muszą mieć charakter publicznoprawny; 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu; 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uprawnienie lub obowiązek nałożony mocą takiego aktu lub czynności ma źródło w normach prawa bezwzględnie wiążącego (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 158/22). Z przedstawionych cech aktu lub czynności wynika, że jej adresatem jest podmiot indywidualny, którego uprawnień lub obowiązków owa czynność lub akt dotyczy. Samorządowe jednostka organizacyjna odpowiada owym cechom. Odwołując się do postulatu niesprzeczności systemowej norm prawa administracyjnego, przyjąć należy, że samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mają również zdolność administracyjną w sprawach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przedstawione rozważania uzasadniają twierdzenie, że zdolność administracyjnoprawa jest odrębną kategorią prawną i nie pokrywa się ona z podmiotowością prawną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.
W prawie pozytywnym można odnaleźć uregulowania prawne statuujące wprost, lub w sposób dorozumiany, zdolność administracyjnoprawną samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Na przykład, zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, pod pojęciem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego rozumie się także gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Z kolei według art. 5 ust. 1a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne są przekazywane przez właścicieli nieruchomości gminnej jednostce organizacyjnej lub przedsiębiorcy.
Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, iż przepis art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. stanowi, że posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będące w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Negując możliwość posiadania odpadów przez MZK w [...], Sąd pierwszej instancji odwołał się do ustawy o finansach publicznych, stwierdzając, że żaden przepis nie przyznaje jednostkom budżetowym gmin zdolności prawnej – samodzielnego występowania w obrocie prawnym, co skutkuje tym, że posiadaczem i wytwórcą odpadów jest Gmina [...]. Pogląd WSA w Łodzi jest błędny, bowiem – jak już wskazano – zdolność administracyjnoprawną podmiotu, a więc zdolność do bycia podmiotem (adresatem) aktów i działań aparatu administracyjnego, należy oceniać z perspektywy przepisów prawa materialnego i ustrojowego, które dotyczą danego stosunku administracyjnego. W definicji posiadacza odpadu u.o. odwołuje się m.in. do pojęcia osoby prawnej oraz jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Zatem ustawa ta nie wyklucza, że posiadaczem odpadów może być jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Z kolei w końcowej części definicji ustanawiającej domniemanie posiadania odpadów, ustawodawca używa pojęcia "władający powierzchnią ziemi". Jak wynika z materiału dowodowego, co nie jest też kwestionowane, MZK w [...] włada mieniem komunalnym, w tym infrastrukturą dotyczącą oczyszczania ścieków, a zatem powierzchnią ziemi w rozumieniu powołanej definicji, na podstawie m.in. uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w sprawie utworzenia jednostki budżetowej "Miejski Zarząd Komunalny w [...]".
Konsekwentnie przyjąć zatem należało, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów art. 50 ust. 2 i 66 ust. 1 u.o. Skoro bowiem posiadaczem odpadów jest MZK w [...], to zgodnie z art. 66 ust. 1 u.o. na tym podmiocie ciąży obowiązek prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji oraz obowiązek uzyskania wpisu do rejestru przed rozpoczęciem działalności (art. 50 ust. 2 u.o.).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.