III OSK 2284/22

III OSK 2284/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II SA/Gd 530/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-05-18
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1070
art.12 ust.1 pkt 1 i ust.2
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 530/21 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w C. na zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie klasyfikacji odpadów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej: spółka lub skarżąca) na zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 24 czerwca 2021 r. w przedmiocie klasyfikacji odpadów.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 10 marca 2021 r. inspektorzy Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w Słupsku przeprowadzili w zakładzie skarżącej kontrolę interwencyjną w zakresie przestrzegania przepisów ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz. 797 ze zm. - dalej: ustawa o odpadach), w zakresie realizacji obowiązków podmiotów gospodarujących odpadami (wytwórców, zbierających, przetwarzających, transportujących, pośredników w obrocie odpadami i sprzedawców odpadów) oraz w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Organ przeprowadził kontrolę kwatery (niecka) nr 2, w związku z pożarem, który miał miejsce na terenie zakładu. Po przeprowadzeniu kontroli, w dniu 20 maja 2021 r. został sporządzony protokół kontroli, w którym opisano stwierdzone nieprawidłowości.
Skarżąca złożyła wyjaśnienia do protokołu kontroli.
Zarządzeniem pokontrolnym z 24 czerwca 2021 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska:
1. na podstawie art. 4 ust. 1 i 3 ustawy o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 10) zarządził klasyfikować odpady przez ich zaliczenie do odpowiednej grupy, podgrupy i rodzaju odpadów, uwzględniając źródło ich powstawania, właściwości i składniki odpadów, dla których przekroczenie wartości granicznych stężeń substancji niebezpiecznych może powodować, że odpady są odpadami niebezpiecznymi oraz zgodnie z katalogiem odpadów, wyznaczając termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzenia;
2. na podstawie art. 4 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 6 i 7 ustawy o odpadach oraz rozporządzenia z 2 stycznia 2020 r. zarządził prowadzić na bieżąco ilościową i jakościową ewidencję przetwarzanych odpadów, zgodnie z katalogiem odpadów, za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) lub z zastosowaniem dokumentów w formie papierowej lub elektronicznej poza tą Bazą (w przypadku awarii systemu teleinformatycznego w którym jest prowadzona Baza), wyznaczając termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzenia.
Podstawę zarządzenia stanowił art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1070).
W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ wskazał, że spółka posiada decyzję z zakresu ochrony środowiska, dotyczącą zakładu zlokalizowanego w [...], wydaną przez Marszałka Województwa Pomorskiego - pozwolenie zintegrowane z 4 września 2014 r. (ostatnia zmiana w decyzji z 16 stycznia 2018 r.), dotyczące składowiska odpadów, sortowni i kompostowni. Podczas kontroli ustalono, że spółka niewłaściwie klasyfikowała odpady powstające w wyniku przetwarzania w instalacji do przetwarzania odpadów, niewyodrębnionej w pozwoleniu zintegrowanym. Rozdrobnione mechanicznie z wykorzystaniem rozdrabniacza odpady wielkogabarytowe o kodzie 20 03 07 klasyfikowano pod kodem 20 03 07, zamiast pod kodem 19 12 12. Rozdrobnione odpady unieszkodliwiano metodą D5 na składowisku. Odpady klasyfikuje się ze względu na źródła ich powstawania, dlatego odpady o kodzie 20 03 07, poddawane przetwarzaniu przez rozdrabnianie w rozdrabniaczu, należało klasyfikować pod kodem 19 12 12, zgodnie z katalogiem odpadów. W skład rozdrobionych odpadów wielkogabarytowych, zdeponowanych na składowisku, wchodziły głównie odpady drewna, tworzyw sztucznych oraz tekstyliów. Odpady z grupy 19 12 powstają z mechanicznej obróbki odpadów (np. obróbki ręcznej, sortowania, zgniatania, granulowania). Ponadto organ wskazał, że skarżąca nie prowadzi ewidencja odpadów dotyczącej przetwarzania w rozdrabniaczu odpadów o kodzie 20 03 07.
Spółka wniosła skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że organ sporządził protokół kontroli dokumentujący kontrolę przeprowadzoną na terenie zakładu. Do protokołu dołączono materiał dowodowy m.in. w postaci zdjęć. Z protokołu prawidłowo przeprowadzonej kontroli wynika szczegółowy stan faktyczny sprawy, który dawał podstawy do właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego w postaci ustawy o odpadach. Ustalono bowiem w ich toku okoliczności uzasadniające potrzebę podjęcia działań naprawczych w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska, w tym zasad gospodarowania odpadami. Podczas oględzin sprawdzono całą nieckę nr 2. W ramach podjętych czynności ustalono, że kwatera (niecka) nr 2 składa się z sektora nr 6, który dzieli się na podsektory C1 i C2, oraz z sektora nr 7, który dzieli się na podsektory D1 i D2. Na tablicach oznaczono sektory i podsektory wraz z podgrupą, grupą lub kodem odpadu. Podczas oględzin stwierdzono, że w sektorze nr 6 są składowane głównie odpady o kodzie 19 12 12, tj. pozostałość z sortowni. Jednocześnie ustalono, że w sektorze nr 7, podsektorze D2 są składowane odpady budowlane, głównie o kodzie 17 02 03 - tworzywa sztuczne (folie budowlane, wiaderka, styropian, rury) oraz rozdrobnione za pomocą rozdrabniacza odpady wielkogabarytowe o kodzie 19 12 12 (drewno, tworzywa sztuczne, tekstylia), natomiast w podsektorze D1 sektora 7 stwierdzono głównie rozdrobnione w rozdrabniaczu odpady wielkogabarytowe o kodzie 19 12 12 (drewno, tworzywa sztuczne, tekstylia). Ustalono, że spółka prowadzi rozdrabnianie odpadów wielkogabarytowych o kodzie 20 03 07 z wykorzystaniem rozdrabniacza przed zdeponowaniem na kwaterze składowiska. Obecność rozdrabniacza stwierdzono w garażu na terenie zakładu. Przeprowadzone oględziny wykazały zatem, że odpady składowane są niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu zintegrowanym oraz w instrukcji prowadzenia składowiska. Inspektorzy stwierdzili, że na prowadzonym przez spółkę składowisku składowane były m.in. odpady o kodzie 20 03 01, tj. niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne niedozwolone do unieszkodliwiania w procesie D5 w pozwoleniu zintegrowanym oraz niedopuszczone do składowania w decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska (pkt 4 instrukcji). Unieszkodliwianie odpadów o kodzie 20 03 01, nieujętych w pozwoleniu zintegrowanym, zakwalifikowano jako przetwarzanie odpadów bez zezwolenia. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska spółki, że proces rozdrabniania części składowanych odpadów wielkogabarytowych przy użyciu rozdrabniacza nie ma żadnego wpływu na charakterystykę tych odpadów. Przetwarzanie odpadów wielkogabarytowych o kodzie 20 03 07, polegające na ich rozdrabnianiu w rozdrabniaczu, stanowi proces odzysku w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach. Przetwarzanie zachodzi nie tylko wówczas, gdy wykonana czynność jest skończonym procesem przetwarzania (odzysku lub unieszkodliwiania), ale także wówczas, gdy jest jednym z etapów tych procesów, czyli stanowi czynności przygotowawcze, poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Przeprowadzona kontrola wykazała, że spółka dysponowała specjalistycznym urządzeniem służącym do przetwarzania odpadów, tj. rozdrabniaczem odpadów wielkogabarytowych. Spółka dokonywała przetwarzania odpadów wielkogabarytowych przy użyciu instalacji, którą jest rozdrabniacz służący do rozdrabniania odpadów, w wyniku czego powstały frakcje odpadów o znacznym poziomie rozdrobnienia. Odpady po takim przetwarzaniu skarżąca unieszkodliwiała na składowisku. W wyniku działania rozdrabniacza powstawały odpady o innej klasyfikacji, tj. o kodzie 19 12 12. Z chwilą odzysku odpady o kodzie 20 03 07 w wyniku procesu przetwarzania, zgodnie z katalogiem odpadów, stały się odpadem należącym do grupy 19 - odpady z instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów z oczyszczalni ścieków oraz z uzdatniania wody pitnej i wody do celów przemysłowych, do grupy 19 12 - odpady z mechanicznej obróbki odpadów (np. obróbki ręcznej, sortowania, zgniatania i granulowania), ujęte w innych grupach i rodzaju 19 12 12 inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w kodzie 19 12 11.
Podczas kontroli ustalono, że w skład zdeponowanych na składowisku rozdrobionych odpadów wielkogabarytowych wchodziły głównie odpady drewna, tworzyw sztucznych oraz tekstyliów. Wobec tego rozdrobnione odpady wielkogabarytowe, utrwalone w dokumentacji fotograficznej organ prawidłowo sklasyfikował jako odpady o kodzie 19 12 12 - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów, inne niż wymienione w kodzie 19 12 11.
W wyjaśnieniach do protokołu kontroli, w odpowiedzi na zarządzenie pokontrolne, w skardze do Sądu I instancji oraz w piśmie z 27 października 2021 r. i w piśmie z 12 maja 2022 r. spółka konsekwentnie potwierdzała, że rozdrabnianie odpadów wielkogabarytowych miało miejsce, ale incydentalnie, w celu dokonania oceny zasadności tego rozwiązania. W piśmie z dnia 27 maja 2021 r. spółka podała, że pomimo wystąpienia w 2020 r. o zmianę pozwolenia zintegrowanego, jej wniosek w tym zakresie nie został rozpoznany. Skarżąca przyznała, że w okresie oczekiwania na wydanie stosownego zezwolenia podjęła się przetwarzania odpadów nie ujętych w pozwoleniu, kierując się względami ochrony środowiska, życia i zdrowia ludzi, w celu zapobiegania i zmniejszania negatywnego wpływu na środowisko. Spółka nie zakwestionowała zatem nieprawidłowości stwierdzonych przez organ podczas kontroli. W ocenie Sądu I instancji, argumentacja skarżącej nie może skutkować odmienną oceną, w sytuacji gdy warunki przetwarzania zostały jednoznacznie określone w pozwoleniu zintegrowanym. Spółka jako adresat pozwolenia zintegrowanego powinna się do nich stosować i nie ma możliwości samodzielnego odstępowania od określonych w decyzji warunków.
Ponadto Sądu I instancji wskazał, że ustalenia kontroli wykazały, że skarżąca nie prowadziła na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji przetwarzanych odpadów, zgodnie z katalogiem odpadów, dlatego też zarządzeniem pokontrolnym organ zarządził prowadzenie ewidencji odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym. Zarówno w protokole kontroli, jak i w zarządzeniu pokontrolnym organ precyzyjnie wskazał zakres odpadów wraz z numerem frakcji, której dotyczą nieprawidłowości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.
W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego.
Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach w związku z art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach. Polegało to na przyjęciu, że incydentalny proces rozdrabniania odpadów wielkogabarytowych przy użyciu rozdrabniacza miał wpływ na charakterystykę odpadów i stanowił proces odzysku, na skutek którego powstały odpady o innym kodzie.
Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 3, art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 6 i ust. 7 ustawy o odpadach w związku z rozporządzeniem Ministra Klimatu w sprawie katalogu odpadów, polegające na pominięciu stanu faktycznego sprawy, w sytuacji gdy nie doszło do naruszenia powołanych przepisów, ponieważ stan wykazany w ewidencji jest zgodny ze stanem rzeczywistym. Stanowisko organu jest wynikiem błędnej analizy materiału dowodowego i przyjęcia, że incydentalne rozdrabnianie odpadów wielkogabarytowych mogło mieć wpływ na sposób ewidencjonowania odpadów.
Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 151 p.p.s.a. wyrażające się w pominięciu dowodów z dokumentów przedłożonych przez skarżącą wraz ze skargą, podczas gdy z dokumentów tych wynikało potwierdzenie stanu faktycznego przedstawionego przez spółkę w toku sprawy.
W ocenie spółki, w konsekwencji doszło do naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska przez błędne zastosowanie, polegające na bezzasadnym wydaniu zarządzenia w sytuacji, gdy "materiał dowodowy dotyczący sytuacji Skarżącego nie pozwala na uznanie, że stan faktyczny w Spółce wskazywał na istnienie jakichkolwiek naruszeń, a skoro ustalenia kontroli pozostają nieprawidłowe, to nie można na ich podstawie wyciągać wobec Strony jakichkolwiek negatywnych konsekwencji".
Spółka wniosła o zmianę zaskarżanego wyroku i uchylenie zarządzenia pokontrolnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, jak i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Spółka wniosła także o przeprowadzenie dowodu z opinii eksperckiej wskazującej, czy postępowanie z odpadami na terenie zakładu stanowi przetwarzanie odpadów w rozumieniu przepisów prawa, autorstwa dra inż. M.C., biegłego z zakresu ochrony środowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Początkowo wystąpił spór w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy zarządzenie pokontrolne wydawane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. Z. Bukowski, Organy ochrony środowiska: administracja rządowa ochrony środowiska, [w:] P. Korzeniowski (red.), Zagadnienia systemowe prawa ochrony środowiska, Łódź 2015, s. 214-215 oraz J. Stelmasiak, Kontrola zarządzenia pokontrolnego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, [w:] Z. Bukowski, T. Bojar-Fijałkowski, Kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska w Czechach, Polsce i Słowacji, Bydgoszcz 2021, s. 349-350). Ostatecznie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne, chociaż nie jest zewnętrznym aktem administracyjnym takim jak decyzja administracyjna lub postanowienie, to ma jednak charakter władczy. Jest to bowiem prawna forma działania właściwego organu ochrony środowiska, która stwierdza wystąpienie określonego obowiązku nałożonego na adresata zewnętrznego np. przedsiębiorcę. Zarządzenie pokontrolne poddaje się zatem kognicji sądów administracyjnych, pomimo, że ustawodawca nie wprowadził możliwości jego zaskarżenia do właściwego organu wyższego stopnia.
Powyższe nie oznacza jednak, że zakres tej kontroli jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy.
Na podstawie tak zakreślonych ram prawnych w zakresie dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego należy stwierdzić, że sąd ten nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z tego względu, do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego odnośnie do ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21 oraz z 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1242/21). Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, strona może więc skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2479/17). Natomiast dokonując kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego Sąd I instancji zobowiązany jest dokonać oceny, czy treść zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami kontroli. Tego rodzaju oceny w tej sprawie Sąd I instancji dokonał i brak jest podstaw do podważania tych ustaleń zarzutami naruszenia prawa materialnego oraz postawienia skutecznego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. W szczególności bez znaczenia jest, czy proces rozdrabniania odpadów gabarytowych miał charakter incydentalny czy stały, skoro niewątpliwie do tego rodzaju procesu doszło. Wynika to z ustaleń kontroli i nie jest w istocie kwestionowane przez spółkę. Dokonując tego rodzaju rozdrobnienia odpadów, spółka niewątpliwie dokonała ich przetworzenia, co wiązało się z koniecznością spełnienia warunków, które wynikają z punktu 1 i w konsekwencji punktu 2 zarządzenia pokontrolnego.
Stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że rozdrobnienie odpadów wielkogabarytowych stanowiło odzysk w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach, nie było prawidłowe. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach, odzysk to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Natomiast w tej sprawie rozdrabnianie odpadów poprzedzało ich składowanie, a zatem proces unieszkodliwiania odpadów będący formą przetwarzania odpadów, co wynika jednoznacznie z art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach. Istotne jest natomiast, że tego rodzaju przetwarzanie powodowało zmianę charakterystyki odpadów uzasadniającą przypisanie ich do innego kodu określonego w katalogu odpadów określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, odpady klasyfikuje się przez ich zaliczenie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju odpadów, uwzględniając źródło ich powstawania. Źródłem powstania odpadów o kodzie 19 12 12 był bowiem wskazany wyżej proces przetwarzania, na skutek którego odpady wielkogabarytowe (kod 20 03 07) przestały mieć taki charakter, a stały się innymi odpadami (w tym zmieszanymi substancjami i przedmiotami) z mechanicznej obróbki odpadów, a więc właśnie odpadami o kodzie 19 12 12. Brak jest podstaw do podzielenia stanowiska spółki, że zmielenie odpadów wielogabarytowych nie ma wpływu na ich charakter, dodatkowo uwzględniając, że o zmianie klasyfikacji odpadów nie przesądza zmiana charakteru odpadów, ale źródło ich powstania. Właściwości odpadów mają znaczenie dla ich klasyfikacji przede wszystkim z punktu widzenia uznania ich za odpady niebezpieczne (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach). Zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach w związku z art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.
Na uwzględnienie nie zasługiwały również pozostałe zarzuty kasacyjne. Przede wszystkim, nie można skutecznie postawić zarzutu kasacyjnego naruszenia rozporządzenia Ministra Klimatu w sprawie katalogu odpadów, bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego aktu prawnego. Nie można również skutecznie zarzucić naruszenia art. 4 ust. 3 ustawy o odpadach, który stanowi jedynie delegację ustawową do wydania rozporządzenia ministra właściwego do spraw klimatu, określającego katalog odpadów z podziałem na grupy, podgrupy i rodzaje ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych. Tego rodzaju rozporządzenie zostało wydane. Ponadto, norma z art. 67 ust. 7 ustawy o odpadach, dotyczy awarii systemu teleinformatycznego, w którym prowadzona jest Baza danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. Przepis ten nie miał w tej sprawie zastosowania. Z kolei zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest zobowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy o odpadach. Zarzut ten dotyczy zatem obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów, a zarządzenie pokontrolne w tym zakresie jest wyłącznie skutkiem stwierdzonej niewłaściwej klasyfikacji odpadów (punkt 1 zarządzenia pokontrolnego). Mając na względzie wcześniejsze rozważania dotyczące zgodności z prawem punktu 1 zarządzenia pokontrolnego (o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji), zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a.) zapoznał się z "Opinią ekspercką" złożoną wraz ze skargą kasacyjną, nie znajdując podstaw do dopuszczenia tego dokumentu jako dowodu w sprawie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny może przeprowadzić dowody uzupełniające, ale jedynie w postaci dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przewidzianą w art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu należy rozumieć jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może bowiem służyć podważeniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania, z którymi strona skarżąca kasacyjnie się nie zgadza. W formie "opinii eksperckiej" nie można ponadto kwestionować oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, bowiem temu służy prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna i sformułowane w jej ramach zarzuty kasacyjne. Natomiast złożona w tej sprawie przez spółkę opinia opiera się na argumentach prawnych, które zostały nawet użyte w skardze kasacyjnej i do których w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny się odniósł dokonując kontroli zaskarżonego wyroku. Nie można natomiast skutecznie domagać się dopuszczenia dowodu z dokumentu, który jest w istocie opinią prawną opartą na tożsamej argumentacji jak skarga kasacyjna, ponieważ podważałoby to istotę instancyjnej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawowanej w granicach zarzutów kasacyjnych.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.