III OSK 2284/21

III OSK 2284/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne
Inspekcja pracy
Sygn. powiązane
I OSK 178/20 - Postanowienie NSA z 2020-02-21
II SA/Ol 477/19 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2019-09-26
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 77 § 1, art. 7, art. 8 § 1, art. 80, art. 1, art. 84
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 646
art. 12
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców
Dz.U. 2018 poz 917
art. 226, art. 207 § 2 pkt 1
Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.
Dz.U. 2005 nr 81 poz 716
§ 5 i § 3
Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz  ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki
Dz.U. 2005 nr 81 poz 716
pkt 3 załącznika nr 2
Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz  ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki
Dz.U. 2018 poz 623
art. 12, art. 23 ust. 1 pkt 10
Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jedn.
Dz.U. 2003 nr 169 poz 1650
§ 80 ust. 2
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA PRACY I POLITYKI SOCJALNEJ z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i  higieny pracy - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 477/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków dotyczących warunków pracy i zatrudnienia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Okręgowego Inspektora Pracy w [...] o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 477/19 oddalił skargę [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Olsztynie z dnia 25 kwietnia 2019 r. nr OL-PPR-A.5112.6.2019.5 w przedmiocie nałożenia obowiązków dotyczących warunków pracy i zatrudnienia.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Olsztynie (organ I instancji) działając na podstawie art. 11 pkt 1, 6, 6a w związku z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy skierował do "[...]" spółka z o.o. spółka komandytowa (dalej pracodawca, skarżąca) nakaz z dnia 12 marca 2019 r., zawierający łącznie 3 decyzje.
W decyzji nr 1 nakazano skarżącej uzupełnić ocenę ryzyka zawodowego występującego w [...] w [...] na stanowisku "Lider zespołu/ sprzedawca-kasjer/kasjer-sprzedawca/młodszy sprzedawca-kasjer/młodszy kasjer-sprzedawca" o:
- niebezpieczne właściwości wszystkich stosowanych niebezpiecznych czynników chemicznych, poziom i czas trwania narażenia, z uwzględnieniem ilości tych czynników oraz rodzajów prac, przy których może nastąpić wzrost narażenia na czynniki chemiczne;
- zagrożenia związane z występowaniem szkodliwych czynników biologicznych na stanowiskach pracy z surowym mięsem oraz przy wykonywaniu prac sprzątających.
W decyzji nr 2 nakazano uzupełnić procedurę "Magazynowania i przechowywania substancji i mieszanin chemicznych", obowiązującą w [...] w [...] o zasady ograniczenia możliwości składowania niebezpiecznych czynników chemicznych ze względu na ich właściwości chemiczne.
W decyzji nr 3 zaś nakazano zaktualizować wykaz prac szczególnie niebezpiecznych wykonywanych w [...] w [...] w zakresie:
- uzupełnienia wykazu o prace z materiałami niebezpiecznymi: czynnikami chemicznymi, czynnikami biologicznymi;
- "usunięcia z wykazu prac przy obsłudze instalacji amoniakalnej niewystępującej w zakładzie".
W dniu 25 marca 2019 r. do Okręgowego Inspektoratu Pracy w Olsztynie wpłynęło odwołanie pracodawcy od zawartych we wskazanym wyżej nakazie inspektora pracy z dnia 12 marca 2019 r. decyzji nr 1 w części dotyczącej zagrożeń związanych z występowaniem szkodliwych czynników biologicznych na stanowiskach pracy z surowym mięsem oraz przy wykonywaniu prac sprzątających oraz od decyzji nr 3.
Po rozpatrzeniu odwołania Okręgowy Inspektor Pracy w Olsztynie (organ odwoławczy, organ II instancji) decyzją z dnia 25 kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr 1 oraz uchylił zaskarżoną decyzję nr 3 w całości i w tym zakresie orzekł, co do istoty sprawy w następujący sposób: "Zaktualizować wykaz prac szczególnie niebezpiecznych wykonywanych w [...] w [...] w zakresie uzupełnienia wykazu o prace z materiałami niebezpiecznymi: czynnikami chemicznymi i czynnikami biologicznymi. Termin realizacji: 30.06.2019 r.".
Na powyższą decyzję [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu i nie zgadzając się z zarzutami skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji podkreślił, że słusznie wskazał organ, że "Ocena ryzyka zawodowego" jest dokumentem, w którym pracodawca dokonuje identyfikacji istniejących zagrożeń na stanowisku pracy oraz szacuje prawdopodobieństwo ich wystąpienia podczas wykonywania pracy. Prawdopodobieństwo wystąpienia danej choroby u pracownika może być natomiast bardzo niskie, co skarżąca wykazywała w skardze, jednak pracodawca nie może pomijać tego zagrożenia w ocenie ryzyka zawodowego. Podobnie podnoszony przez skarżącą brak stwierdzenia u niej zdarzeń z czynnikami biologicznymi, nie świadczy o całkowitym braku występowania zagrożenia.
W ocenie Sądu I instancji okoliczność wykonywania jedynie sporadycznie czynności porządkowych przez pracowników zajmujących stanowisko sprzedawcy nie zwalnia pracodawcy od ujęcia w karcie oceny ryzyka zawodowego tychże prac wykonywanych w narażeniu na czynniki biologiczne jedynie dlatego, że określona grupa pracowników wykonuje dane obowiązki pracownicze w niewielkim zakresie. Samo wykonywanie prac w niewielkim zakresie nie niweluje ryzyka, a w określonych sytuacjach może powodować nawet wzrost tego ryzyka, w sytuacji np. braku doświadczenia określonych pracowników wykonujących prace, które nie należą do ich codziennych obowiązków pracowniczych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaznaczył, że w trakcie kontroli stwierdzono, że pracodawca posiada spis stosowanych niebezpiecznych czynników chemicznych, karty charakterystyk dla stosowanych czynników chemicznych oraz instrukcję bhp przy pracach z czynnikami chemicznymi. Pracodawca opracował wykaz prac szczególnie niebezpiecznych oraz podstawowe wymagania bhp przy wykonywaniu prac szczególnie niebezpiecznych. Natomiast w kontrolowanym zakładzie stwierdzono stosowanie substancji chemicznych sklasyfikowanych jako niebezpieczne, które nie zostały ujęte w wykazie prac szczególnie niebezpiecznych. Zauważyć należy, że większa część preparatów uznanych za niebezpieczne, nie są to produkty do dezynfekcji rąk, mycia rąk, czy też do ręcznego mycia naczyń. Używane są środki do dezynfekcji powierzchni, urządzeń oraz różne środki myjące i czyszczące, m.in. piekarnika, grilla, sanitariatów, polerowania metalu. Dlatego też skarżący zobligowany został jak najbardziej prawidłowo do zaktualizowania wykazu prac szczególnie niebezpiecznych z materiałami niebezpiecznymi.
Podobnie pracodawca został prawidłowo zobligowany do zaktualizowania wykazu prac szczególnie niebezpiecznych w odniesieniu do czynników biologicznych zakwalifikowanych do 3 lub 4 grupy zagrożenia zgodnie z przepisami w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników narażonych na te czynniki.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jest
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., które to naruszenie polegało na nieuchyleniu przez WSA zaskarżonej decyzji w zakresie decyzji nr 1 nakazu, mimo wydania jej w postępowaniu obarczonym istotnym dla wyniku sprawy naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., wyrażającym się w wydaniu decyzji bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w oparciu o niepełny materiał dowodowy zgromadzony w sprawie;
2. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., które to naruszenie polegało na nieuchyleniu przez WSA zaskarżonej decyzji w zakresie decyzji nr 3 nakazu, mimo wydania jej w postępowaniu obarczonym istotnym dla wyniku sprawy naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., wyrażającym się w wydaniu decyzji bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w oparciu o niepełny materiał dowodowy zgromadzony w sprawie;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., które to naruszenie polegało na nieuchyleniu przez WSA zaskarżonej decyzji mimo wydania jej w postępowaniu obarczonym istotnym dla wyniku sprawy naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7 k.p.a., które polegało na braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także braku wyważenia interesu skarżącej oraz interesu społecznego, polegające na zobowiązaniu skarżącej do uzupełnienia wykazu prac szczególnie niebezpiecznych w sytuacji, gdy nie jest to niezbędne dla prawidłowej ochrony pracowników;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., które to naruszenie polegało na nieuchyleniu przez WSA zaskarżonej decyzji mimo wydania jej w postępowaniu obarczonym istotnym dla wyniku sprawy naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 8 § 1 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i przeprowadzenie postępowania bez uwzględnienia zasady proporcjonalności i w sposób podważający zaufanie do działań organów administracji publicznej;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., które to naruszenie polegało na nieuchyleniu przez WSA zaskarżonej decyzji mimo wydania jej w postępowaniu obarczonym istotnym dla wyniku sprawy naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 80 k.p.a., poprzez wyjście poza granice swobodnej oceny dowodów, wydanie decyzji w oparciu o niepełny i niewystarczający materiał dowodowy oraz wydanie decyzji bez wszechstronnej i wnikliwej oceny istotnych okoliczności sprawy, a w konsekwencji poważne błędy w ustaleniach faktycznych, które doprowadziły do wydania decyzji (a wcześniej decyzji organu I instancji), która w istniejącym stanie faktycznym nie powinna być wydana;
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 roku Prawo przedsiębiorców poprzez nieuchylenie przez WSA zaskarżonej decyzji w zakresie decyzji nr 3 nakazu, tj. wydanej z naruszeniem zasady proporcjonalności, która powinna być stosowana do skarżącej jako do przedsiębiorcy, która to decyzja zobowiązuje skarżącą do zaktualizowania wykazu prac szczególnie niebezpiecznych, pomimo że jest to środek nieproporcjonalny i nieracjonalny w zaistniałym stanie faktycznym.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez
1. niewłaściwe zastosowanie art. 226 kp w zw. z § 5 i § 3 Rozporządzenia dot. czynników biologicznych, które to naruszenie polegało na utrzymaniu w mocy decyzji w zakresie decyzji nr 1 nakazu uznającej, że skarżąca powinna w ocenie ryzyka zawodowego uwzględnić występowanie szkodliwych czynników biologicznych na stanowiskach pracy z surowym mięsem oraz przy wykonywaniu prac sprzątających, choć w świetle wykazanych i ustalonych okoliczności faktycznych sprawy nie zostały spełnione przesłanki do nałożenia takiego obowiązku na skarżącą;
2. błędną wykładnię § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 roku w sprawie szkodliwych czynników biologicznych w zw. z pkt 3 Załącznika nr 2 do tegoż rozporządzenia (dalej "Rozporządzenie dot. czynników biologicznych"), które to naruszenie polegało na utrzymaniu w mocy decyzji w zakresie decyzji nr 1 nakazu uznającej, że na stanowiskach pracy z surowym mięsem dochodzi do kontaktu z produktami pochodzenia zwierzęcego, co naraża pracowników na działanie czynników biologicznych, choć praca z surowym mięsem wykonywana przez pracowników skarżącej nie stanowi pracy, podczas której dochodzi do kontaktu z produktami pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu Rozporządzenia dot. czynników biologicznych;
3. błędną wykładnię art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o Państwowej Inspekcji Pracy (dalej jako "ustawa o PIP") w zw. z art. 1 k.p.a., które to naruszenie polegało na uznaniu, że Inspektor Pracy w trakcie kontroli dokonanej u skarżącej oraz na etapie wydawania decyzji w I oraz w II instancji nie był zobowiązany do prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego wobec stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu kontrolnym prowadzonym przez PIP wyłącznie w kwestiach nieuregulowanych w ustawie o PIP, co skutkowało brakiem uchylenia wadliwej decyzji, podczas gdy organy I i II instancji nie przeprowadziły wszechstronnego postępowania dowodowego w sprawie, a decyzja organu II Instancji (jak i nakaz organu I instancji) zostały wydane w oparciu o niepełny materiał dowodowy;
4. niezastosowanie przepisu art. 23 ust. 1 pkt 10 ustawy o PIP oraz art. 84 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o PIP, które to naruszenie polegało utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w zakresie decyzji nr 1 nakazu, wobec uznania przez Sąd (w ślad za organem II instancji), że Inspektor Pracy nie musiał prowadzić szerokiego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, pomimo że w toku postępowania kontrolnego zgodnie z ustawą o PIP inspektor pracy jest uprawniony do korzystania z pomocy biegłych i akredytowanych laboratoriów, a ze względu na przedmiot decyzji nr 1 nakazu powinien był zlecić pobranie próbek i wykonanie specjalistycznych badań akredytowanemu laboratorium, a ponadto wobec uchybień postępowania kontrolnego organ II instancji bezwzględnie zobowiązany był zlecić biegłemu posiadającemu specjalistyczną wiedzę wydanie opinii, w której określiłby, czy przy pracy z surowym mięsem oraz przy pracach sprzątających występuje zagrożenie czynnikami biologicznymi określonymi w Rozporządzeniu dot. czynników biologicznych, czego zaniechał, co skutkowało wydaniem arbitralnej decyzji, niepopartej materiałem dowodowym.
5. niewłaściwe zastosowanie art. 207 § 2 pkt 1 kp w zw. z § 80 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki socjalnej z 26 września 1997 roku w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (zwanej dalej: "Rozporządzenie dot. bhp"), które to naruszenie polegało na utrzymaniu w mocy decyzji w zakresie decyzji nr 3 nakazu uznającej, że skarżąca powinna uzupełnić wykaz prac szczególnie niebezpiecznych o prace z materiałami niebezpiecznymi: czynnikami chemicznymi i czynnikami biologicznymi, mimo że w świetle wskazanych i ustalonych okoliczności faktycznych sprawy nie zostały spełnione przesłanki do nałożenia takiego obowiązku na skarżącą.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącej, a także wstrzymanie wykonalności decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w Olsztynie z dnia 25.04.2019 r. w zakresie decyzji nr 3 nakazu, zobowiązującej skarżącą do uzupełnienia wykazu prac szczególnie niebezpiecznych o prace z materiałami niebezpiecznymi: czynnikami chemicznymi i czynnikami biologicznymi.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Okręgowy Inspektor Pracy w Olsztynie wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 5 stycznia 2023 r. wyznaczyła posiedzenie niejawne w dniu 24 marca 2023 r.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Na wstępie wskazać należy, że całkowicie nieuprawniony jest kilkakrotnie powtarzany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. (zarzuty 1 - 6 w ramach podstawy kasacyjnej związanej z naruszeniem przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy). Powiązanie zarzutu naruszenia wskazanych przepisów prawnych zarówno z naruszeniem art. 145 §1 pkt 1 lit. c jak i jednoczenie z art. 151 i jak i p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne i art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych.
Tym samym nie zostały prawidłowo wskazane przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które miały zostać naruszone przez Sąd I instancji. Wskazane w zarzutach 1- 6 przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. nie zostały powiązane z odpowiednimi przepisami postępowania sądowoadministracyjnego. Zaznaczyć bowiem należy, że Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Jednak to nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego co w niniejszej sprawie nie nastąpiło prawidłowo.
Niezależnie od powyższego ubocznie wskazać należy, że podniesione w tym zakresie zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Otóż wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarta została bardzo szeroka argumentacja uzasadniająca stanowisko organu oparta na wskazanym materiale dowodowym. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja okręgowego inspektora pracy jako organu odwoławczego od nakazu wydanego przez inspektora pracy w postępowaniu kontrolnym, a zatem organu działającego na podstawie przepisów procesowych zawartych w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy.
Nadto specyfika postępowania kontrolnego wymaga zatem, dla oceny jego zgodności z prawem, stosowania przepisów ustawy o PIP, a tylko pomocniczo przepisów k.p.a. Wyjaśnił to w orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 315/10) stwierdzając: "W doktrynie zwraca się uwagę na odrębność postępowania kontrolnego oraz postępowań, w których następuje stosowanie powyższych władczych instrumentów prawnych. Stosowanie tych środków dokonywane jest bowiem poza ramami postępowania kontrolnego, według właściwych, odrębnych od tego postępowania trybów. I tak, wydawanie decyzji administracyjnych podlega rygorom kodeksu postępowania administracyjnego, zaś wniesienie powództwa czy wniosku do sądu - kodeksu postępowania cywilnego. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie kontrolne oraz postępowanie administracyjne pozostają ze sobą w ścisłym związku m.in. poprzez powiązanie podmiotem je prowadzącym, tj. organem inspekcji pracy. Co więcej, w postępowaniu kontrolnym, na mocy art. 12 ustawy o PIP pomocniczo zastosowanie znajdują również przepisy k.p.a. Oznacza to, że czynności dokumentujące ustalenia faktyczne, podejmowane przez organ kontrolujący muszą spełniać wymagania stawiane przez k.p.a. środkom dowodowym, z których mogą korzystać podmioty postępowania administracyjnego. Odnosi się to do wszystkich postępowań kontrolnych, niezależnie od tego, w jaki ostatecznie sposób się one zakończą. Korzystanie w postępowaniu kontrolnym z środków dowodowych przewidzianych w k.p.a. nie oznacza, że postępowanie kontrolne można uznać za toczące się według reguł określonych w całości przez k.p.a. Mimo pewnych cech wspólnych, postępowanie kontrolne nie stanowi formalnej części postępowania administracyjnego, a postępowania te rozdziela zamknięcie procesu kontroli ustaleniem jej wyników (vide: M. Gersdorf, J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, LexisNexis Warszawa 2008, s. 82-83)". Podzielić należy stanowisko organu oraz Sądu I instancji, iż Inspektor pracy dokonał ustaleń dotyczących stanu faktycznego w trakcie przeprowadzonej w sklepie kontroli.
Podobnie ocenić należy zarzut związany z art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców poprzez naruszenie zasady proporcjonalności. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała postaci naruszenia tego przepisu – przez błędną jego wykładnię, czy też przez błędne jego zastosowanie. Nadto przepis ten nie był stosowany przez Sąd I instancji (podobnie zresztą, jak i przez organ administracyjny), a więc nie sposób zarzucić jego naruszenia. Dodać należy, że zasada proporcjonalności nie może niwelować wymogów wynikających wprost z przepisów prawa.
Nie zasługują na uwzględnienie i także zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 226 kp w zw. z § 5 i § 3 Rozporządzenia dot. czynników biologicznych stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). W tym kontekście podkreślić należy, że art. 226 Prawa pracy składa się z dwóch punktów, a § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki ma dwa ustępy, które z kolei dzielą się na punkty i litery. Zarzut ten nie został szerzej uargumentowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Dlatego można się jedynie domyślać, że skarżącej kasacyjnie chodzi prawdopodobnie o naruszenie art. 226 pkt 1 kp (ten przepis powołał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku). Zgodnie z art. 226 pkt 1 kp, pracodawca ocenia i dokumentuje ryzyko zawodowe związane z wykonywaną pracą oraz stosuje niezbędne środki profilaktyczne zmniejszające ryzyko. Ustawodawca nałożył więc na prawodawcę obowiązek dokonania oceny i dokumentacji ryzyka zawodowego związanego z wykonywaną pracą oraz ma stosować środki profilaktyczne zmniejszające ryzyko. Obowiązki pracodawcy w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy mają charakter bezwarunkowy i kategoryczny. Przepis ten znajduje zatem zastosowanie do skarżącej Spółki, która zatrudnia pracowników na określonych stanowiskach pracy. Podobnie zastosowanie znajduje rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki w zakresie w jakim pracownicy, zatrudnieni u skarżącej kasacyjnie w kontrolowanym sklepie, na swoich stanowiskach pracy mogą zetknąć się z szkodliwymi czynnikami biologicznymi.
Niezasadny jest zarzut błędnej wykładni § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 roku w sprawie szkodliwych czynników biologicznych w zw. z pkt 3 załącznika nr 2 do tegoż rozporządzenia. W § 3 rozporządzenia wskazano, że wykaz prac narażających pracowników na działanie czynników biologicznych jest określony w załączniku nr 2. W punkcie 3 załącznika nr zawierającego wykaz prac narażających pracowników na działanie czynników biologicznych wskazano: "Praca, podczas której dochodzi do kontaktu ze zwierzętami lub produktami pochodzenia zwierzęcego". Jak podniesiono na str. 13 skargi kasacyjnej "w ocenie skarżącej prace, które mogą potencjalnie narażać pracowników na działanie czynników biologicznych należy czytać łącznie tj. prace podczas której dochodzi do kontaktu ze zwierzętami jak i z produktami pochodzenia zwierzęcego. Albo też odczytywać go w kontekście co najmniej całego załącznika 2, który z pewnością nie odnosi się do pracy w handlu. Nie można utożsamiać pracy na stanowiskach, gdzie tylko częściowo – praca polega na obsłudze klientów na stoisku z mięsem i wędlinami z pracą, podczas której dochodzi do kontaktu ze zwierzętami lub produktami pochodzenia zwierzęcego. (...) Powyższy przepis w ocenie skarżącej ma zastosowanie do rodzajowo innej pracy niż świadczona przez pracowników skarżącej, tj. do pracy w ubojniach czy rzeźniach, gdzie rzeczywiście może dochodzić do ryzyka narażenia pracowników na pewne czynniki biologiczne." Przedstawiona wykładnia pkt 3 załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 roku w sprawie szkodliwych czynników biologicznych nie zasługuje na uwzględnienie. W powołanym punkcie wyraźnie wskazano alternatywę. Pracami, które narażają pracownika na działanie czynników biologicznych jest zarówno praca podczas której dochodzi do kontaktu ze zwierzętami, jak i praca z produktami pochodzenia zwierzęcego. W żadnym punkcie tego wykazu nie wyłączono pracy w handlu (sprzedaży detalicznej), jeżeli tylko związana jest ona z kontaktem z produktami pochodzenia zwierzęcego. Jak słusznie wskazuje sama skarżąca kasacyjnie zgodnie z definicją "produktów pochodzenia zwierzęcego" wynikająca z załącznika nr 1 do Rozporządzenia WE nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego produkty pochodzenia zwierzęcego oznaczają: żywność pochodzenia zwierzęcego, w tym miód i krew, żywe małże, żywe szkarłupnie, żywe osłonice i żywe ślimaki morskie przeznaczone do spożycia przez ludzi oraz inne zwierzęta przeznaczone do przygotowania w celu dostarczenia ich w żywej postaci konsumentowi końcowemu. Tym samym w sytuacji, gdy pracownik na swoim stanowisku pracy w sklepie ma do czynienia z żywnością pochodzenia zwierzęcego (surowym mięsem), która nie jest fabrycznie porcjowana i konfekcjonowana, lecz osobiście dokonuje jej porcjowania (krojenia, mielenia) to jego praca potencjalnie wiąże się z narażeniem na czynniki biologiczne. Działania te nie odbywają się w sterylnych warunkach, a z szkodliwymi czynnikami pracownik może mieć do czynienia od chwili przywiezienia takiego produktu lub rozpakowania produktu z oryginalnego opakowania, podczas jego przechowywania lub przetwarzania.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut błędnej wykładni art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o Państwowej Inspekcji Pracy w zw. z art. 1 k.p.a. Przede wszystkim podnieść należy, iż ze względu na charakter tych przepisów zarzut powinien być podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. a nie pkt 1 p.p.s.a., jak błędnie uczyniła to skarżąca kasacyjnie. Po drugie, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie dokonał wykładni tych przepisów w ten sposób, że w niniejszym postępowaniu nie stosuje się przepisów k.p.a., lecz zwrócił uwagę, iż jest to postępowanie szczególne, którego specyfika wynika z charakteru postępowania kontrolnego. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, iż "Inspektor Pracy w trakcie kontroli, czy później na etapie wydawania decyzji nie musiał prowadzić szerokiego postępowania administracyjnego". Po trzecie strona skarżąca kasacyjnie zarzut ten wiąże z tym, iż Inspektor Pracy nie pobrał i nie przebadał żadnych próbek materii mogącej – w jego ocenie – stanowić potencjalne zagrożenie dla pracowników, czy też nie zlecił pobrania i przebadania próbek akredytowanemu laboratorium. Argumentacja ta jest bezzasadna. Otóż Inspektor Pracy w przedmiotowej sprawie nie kwestionował jakości mięsa, ani nie twierdził, że mięso, z którym mieli do czynienia pracownicy skarżącej na wskazanych stanowiskach pracy w dniu przeprowadzenia kontroli było skażone, a więc realnie powodowało zagrożenie konkretnym szkodliwym czynnikiem biologicznym, lecz jedynie uznał, że należy uzupełnić kartę oceny ryzyka zawodowego na tych stanowiskach o zagrożenie związane z występowaniem szkodliwych czynników biologicznych. Chodzi tu zatem o potencjalne zagrożenie (nawet jeżeli jest ono minimalne lub wręcz znikome, lecz wynika z obowiązujących regulacji prawnych), a nie realnie występujące w konkretnym czasie i miejscu. Pobranie próbek mięsa znajdującego się w sklepie mięsa (zlecenie jego przebadania), które zresztą posiada stosowne certyfikaty, nie ma wpływu na ocenę istoty sprawy tj. na to, że przy kontakcie z surowym mięsem mogą występować szkodliwe czynniki biologiczne i powinno to znaleźć swoje odzwierciedlenie w ocenie ryzyka zawodowego. Jak słusznie uznał Sąd I instancji "Ocena ryzyka zawodowego" jest dokumentem, w którym pracodawca dokonuje identyfikacji istniejących zagrożeń na stanowisku pracy oraz szacuje prawdopodobieństwo ich wystąpienia podczas wykonywania pracy. Prawdopodobieństwo wystąpienia danej choroby u pracownika może być natomiast bardzo niskie, znikome, a nawet w danym momencie żadne - co skarżąca wykazywała w skardze i skardze kasacyjnej, jednak pracodawca nie może pomijać tego zagrożenia w ocenie ryzyka zawodowego, gdyż może się ono potencjalnie pojawić. Podobnie podnoszony przez skarżącą brak stwierdzenia u niej zdarzeń z czynnikami biologicznymi, nie świadczy o całkowitym braku występowania zagrożenia i niepodobieństwie jego wystąpienia w przyszłości. To skarżąca kasacyjnie, na której spoczywa obowiązek dokonania wszechstronnej oceny ryzyka zawodowego przy wykonywaniu pracy z surowym mięsem na określonych stanowiskach, powinna wykazać przy pomocy stosownych opinii jaki jest stopień zagrożenia poszczególnymi czynnikami biologicznymi.
W konsekwencji nie zasadny jest zarzut naruszenia poprzez jego niezastosowanie przepisu art. 23 ust. 1 pkt 10 ustawy o PIP oraz art. 84 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o PIP. Ponadto, jak wskazuje sama skarżąca kasacyjnie przepis ten nie był stosowany przez Sąd I instancji, a więc nie mógł go naruszyć. W niniejszej sprawie nie zachodziła także okoliczność, że organ z mocy prawa musiał zastosować art. 23 ust. 1 pkt 10 ustawy o PIP i skorzystać z pomocy biegłych i specjalistów oraz akredytowanych laboratoriów. Obowiązki nałożone na pracodawcę wynikały bowiem wprost z przepisów prawa.
Wreszcie niezasadny jest zarzut naruszenia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 207 § 2 pkt 1 kp w zw. z § 80 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki socjalnej z 26 września 1997 roku w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Otóż zgodnie z art. 207 § 2 pkt 1 kp pracodawca jest obowiązany chronić zdrowie i życie pracowników przez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. W szczególności pracodawca jest obowiązany organizować pracę w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy. Natomiast na podstawie § 80 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy pracodawca jest obowiązany do ustalenia i aktualizowania wykazu prac szczególnie niebezpiecznych występujących w zakładzie pracy. Zarzut ten uzasadniony został tym, że "w świetle wskazanych i ustalonych okoliczności faktycznych sprawy nie zostały spełnione przesłanki do nałożenia takiego obowiązku na skarżącą." Otóż, jak wskazano na wstępie, stan faktyczny sprawy przyjęty przez organy administracyjne i Sąd I instancji nie został skutecznie zakwestionowany przez skarżącą kasacyjnie. Nadto należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżąca nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Wniosek Okręgowego Inspektora Pracy w Olsztynie o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a. został oddalony (pkt 2 wyroku), ponieważ organ nie wykazał (sporządzając samodzielnie odpowiedź na skargę kasacyjną), że takowe koszty poniósł, a zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 przepisy art. 204 i art. 205 § 2 – 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a., stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów jedynie za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika.