III OSK 2283/22

III OSK 2283/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
II SA/Bk 185/22 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2022-06-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 80 ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 185/22 w sprawie ze skargi E. S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 5 stycznia 2022 r. nr SKO.412/51/2021 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Bk 185/22 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w Z. (dalej: "Spółka", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży (dalej: "SKO", "Kolegium") z 5 stycznia 2022 r. nr SKO.412/51/2021 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z 5 stycznia 2022 r. SKO w Łomży utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. (dalej: "Burmistrz") z 16 listopada 2021 r. znak GK.6220.2.2021, którą odmówiono Spółce wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Skargę na decyzję organu odwoławczego wywiodła do sądu administracyjnego Spółka. Wniosła o jej uchylenie wywodząc, że stanowisko organu zostało oparte na błędnej wykładni przepisów art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. oraz § 4 ust. 1 pkt 2, § 5 pkt 1 lit. "a", § 6 pkt 3 i 4, § 7 pkt 3 i § 19 planu miejscowego.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Sąd oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organy obydwu instancji nie naruszyły przepisu art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. ustalając, że sporna inwestycja nie została przewidziana w planie miejscowym wprowadzonym uchwałą Rady Miasta Z. z [...] września 2014 r. nr [...], a także ustalając, że zgodności lokalizacji inwestycji z planem nie da się wyprowadzić drogą wykładni przepisów planu miejscowego.
Według Sądu I instancji, w uchwale Rady Miasta Z. z [...] września 2014 r. nr [...] w sprawie planu miejscowego, obszar na którym zamierzono realizację spornego przedsięwzięcia w postaci zakładu termicznego przekształcania odpadów oznaczony jest symbolem 1P,U jako tereny produkcyjno-usługowe, przez które – zgodnie z tekstem planu - należy rozumieć lokalizację zabudowy produkcyjnej i usługowej łącznie lub rozdzielnie (§ 4 ust. 1 pkt 2).
W opisie załącznika nr 1 do rozporządzenia MI symbol P oznacza tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej, tj. obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, identyfikowane graficznie kolorem fioletowym, a symbol U oznacza tereny zabudowy usługowej identyfikowane graficznie kolorem czerwonym (pkt 4.1 i 2.1 tego załącznika).
W ww. planie przewidziano, oprócz terenów P,U, wyłącznie tereny zabudowy zagrodowej o symbolu RM (pod uzupełnienie istniejącego siedliska, z zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych i dopuszczeniem lokalizacji budynków gospodarczych o określonych parametrach), tereny o symbolu 6E – pod urządzenia infrastruktury elektroenergetycznej, tereny o symbolu WS, Z – pod wody powierzchniowe z zielenią naturalną, a także tereny o symbolu KDD – pod drogi publiczne klasy dojazdowej. Bezspornie natomiast w analizowanej uchwale nie przewidziano (ani w tekście, ani na rysunku) terenów oznaczonych symbolami O i C. W nomenklaturze załącznika nr 1 do rozporządzenia MI symbole te oznaczają odpowiednio przeznaczenie pod infrastrukturę techniczną, tj. gospodarowanie odpadami i ciepłownictwo, co w obydwu przypadkach identyfikowane powinno być na rysunku planu kolorem ciemnoszarym (pkt 7.6 i 7.7 załącznika nr 1 do rozporządzenia).
W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez r.pr., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
Na podstawie art. 173 § 1 i § 2 oraz art. 174 pkt 1 i pkt p.p.s.a zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku:
1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli akt sprawy polegające na pominięciu treści raportu oddziaływania inwestycji na środowisko w zakresie warunków dopuszczalnej emisji;
3) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji dokonania błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy polegających na przyjęciu, że zamierzona inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu ustaleń organów obu instancji;
4) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przy ocenie zgodności inwestycji z planem miejscowym decydujące znaczenie ma to czy dana inwestycja jest wymieniona w postanowieniach planu;
5) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.) polegające na odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na uznanie naruszenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z planowaną, inwestycją w sytuacji, gdy z literalnego brzmienia miejscowego planu zagospodarowania wniosek taki nie wypływa;
6) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.) polegające na odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na uznanie naruszenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z planowaną inwestycją w sytuacji, gdy kompleksowa wykładnia wszystkich postanowień planu miejscowego prowadzi do wniosku przeciwnego;
7) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Z. obejmującego obszar położony przy ulicy [...] graniczący z ogródkami działkowymi poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przeznaczenie terenu "produkcyjno-usługowe" wyklucza możliwość realizacji inwestycji polegającej na budowie zakładu odzysku energii z odpadów i w konsekwencji błędne jego zastosowanie polegające na odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
8) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że realizacja inwestycji polegającej na budowie zakładu odzysku energii z odpadów możliwa jest wyłącznie na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolami O oraz C i w konsekwencji błędne jego zastosowanie polegające na odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
9) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. w zw. z § 6 ust. 4 uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "wszelkie formy działalności gospodarczej" odnosić należy do zabudowy produkcyjno-usługowej w wąskim znaczeniu i w konsekwencji błędne jego zastosowanie polegające na odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
10) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. w zw. z § 7 pkt 3 uchwały Rady Miasta Z. z [...] września 2014 r., nr [...] poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zwrot "uciążliwości" zamieszczony w tym przepisie jest tożsamy z pojęciem "oddziaływanie" i w konsekwencji błędne jego zastosowanie polegające na odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Mając powyższe na uwadze wniesiono o: - rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że w piśmiennictwie przyjęto, że "(...) naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a., może polegać bądź na błędnej jego wykładni, czyli mylnym pojmowaniu treści lub znaczenia określonego przepisu, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd w subsumcji). Naruszenie prawa materialnego uzasadni uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy". Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama" (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 145, s. 494). Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom materialnym (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1001/24, LEX nr 3788108.). Norma wynikająca art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. jest normą o charakterze "wynikowym", regulującą jedynie sposób rozstrzygnięcia co do skargi. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. niezbędne było wskazanie naruszenia innych przepisów, którym Sąd uchybił. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. zależy od tego, czy sąd kasacyjny stwierdzi naruszenie prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 28 czerwca 2024 r., sygn. akt III FSK 1141/22, LEX nr 3750147).
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisu postępowania tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez dokonanie wadliwej kontroli akt sprawy polegającej na pominięciu treści raportu oddziaływania inwestycji na środowisko w zakresie warunków dopuszczalnej emisji. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 tej ustawy. Podkreślić przy tym należy, że aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Podstawą orzekania przez ten sąd jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Niewątpliwie w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek dochować standardów rzetelnej procedury, a więc takiej, która gwarantuje wszechstronne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wymóg działania zgodnego z prawem, w połączeniu z zasadą zaufania obywateli do państwa, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć w sposób pozwalający na ich merytoryczną weryfikację przez sąd. To organ powinien zebrać materiał dowodowy i dokonać ustaleń faktycznych niezbędnych do merytorycznego załatwienia sprawy tak, aby podjęte rozstrzygnięcie nie nosiło cech arbitralności. Sąd zaś kontrolując przebieg postępowania administracyjnego nie dokonuje własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia rzetelność i wszechstronność czynności organu administracji publicznej oraz zgodność podjętego rozstrzygnięcia z prawem materialnym.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał właściwej oceny kwalifikacji prawnej przedmiotowego przedsięwzięcia pod względem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie oraz przebiegu postępowania administracyjnego w tym również z uwzględnieniem treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W sposób logiczny i przekonujący wyjaśnił, dlaczego uznał, że skoro przedsięwzięcie, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587; dalej: rozporządzenie MI) nie jest zgodnie z przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to zostało co prawda uchylone z dniem 24 grudnia 2021 r. na mocy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z poz. 2404), jednak obowiązywało w dacie uchwalenia planu miejscowego mającego zastosowanie w sprawie niniejszej. Dlatego w świetle regulacji rozporządzenia MI z 2003 r. należało ustalenia planu w sprawie niniejszej stosować i wykładać.
Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że w § 6 ust. 1 pkt 1 oraz § 8 pkt 1 tego planu, obejmującym działki nr [...] na terenie oznaczonym symbolem P, przewidziano podstawowe przeznaczenie przemysłowe (nie produkcyjne) z dopuszczeniem realizacji przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane. Jest to zatem odmienna sytuacja od tej, z jaką mamy do czynienia w sprawie niniejszej.
Sąd I instancji zasadnie zgodził się z oceną Kolegium, które wskazało, że graficzna część raportu (mapy i wykresy z izoliniami stężeń poszczególnych substancji szkodliwych emitowanych przez instalację) uprawnia do postawienia wniosku o występowaniu uciążliwości przekraczających granice działek nr [...] (m.in. dwutlenku siarki, tlenków azotu, arsenu, niklu, pyłu zawieszonego). Świadczy to dodatkowo, poza zasadniczą niezgodnością w zakresie przeznaczenia terenu, o niekompatybilności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, pominięcie w rozważaniach Sądu I instancji treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie warunków dopuszczalnej emisji.
Wyjaśnić należy, że piśmiennictwie wskazano, że "Standard emisyjny jest narzędziem kształtowania emisji (...), ma określać według definicji dopuszczalną wielkość emisji. Należałoby to rozumieć jako określenie maksymalnie dozwolonej do odprowadzenia do środowiska ilości określonej substancji bądź energii, z określonego źródła. Standard emisyjny ma charakter narzędzia prawnego co oznacza, że ustalenie dopuszczalnej wielkości emisji ma charakter wiążący. Ustalenie takie może nastąpić w drodze aktu normatywnego (standardy ogólne - adresowane do określonego typu źródeł emisji) bądź aktem administracyjnym (standard adresowany do konkretnego źródła). Obowiązek przestrzegania standardów emisyjnych wynika z ustawy (zob. art. 141 ust. 1 i komentarz do przepisu), upoważnienie do ustalenia formy i treści danego standardu musi wynikać z ustawy. Ustalenie treści standardu (dopuszczalnej wielkości emisji) powinno brać pod uwagę rolę tego instrumentu w konstrukcji założeń systemu przepisów dotyczących ochrony przed zanieczyszczeniem, a więc przestrzeganie standardu nie powinno pozwalać na naruszanie wymagań jakościowych dotyczących środowiska (w szczególności standardów jakości). Zauważyć jednak trzeba, że w przepisach materialnych ustawa zdefiniowanym pojęciem właściwie się nie posługuje w sposób w definicji przewidziany, przepisy rozróżniają bowiem faktycznie dwa narzędzia prawne - standardy emisyjne, w dokonanym powyżej rozróżnieniu będące standardami ogólnymi, oraz dopuszczalne wielkości emisji, ustalane pozwoleniami emisyjnymi, a więc w rozróżnieniu określone jako standardy indywidualne. (...). Szczególnym rodzajem standardu emisyjnego są »graniczne wielkości emisji» (...)". (zob. M. Górski i in., Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2019, s. 80).
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 3), 4) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji dokonania błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy polegających na przyjęciu, że zamierzona inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu ustaleń organów obu instancji oraz nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 5),6),7),8) petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia "art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.)" w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta Z. z [...] września 2014 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Z. obejmującego obszar położony przy ulicy [...]graniczący z ogródkami działkowymi, przez błędną ich wykładnię. Odnosząc się łącznie do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazać należy, że w judykaturze prezentowany jest pogląd, wedle którego zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro zatem plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 7249/21, LEX nr 3860683 oraz powołane tam orzecznictwo).
W orzecznictwie podkreśla się dodatkowo, że stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2628/11). Stanowisko to, prezentowane w istocie przez organ odwoławczy podziela także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w przedmiotowej sprawie. Jest ono również akceptowane przez doktrynę. Zgodność planowanego przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poza wyjątkami wskazanym wprost w art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. jest zatem podstawowym kryterium oceny zamierzeń podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 829/11).
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organy obu instancji nie naruszyły przepisu art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. ustalając, że sporne przedsięwzięcia nie zostało przewidziane w planie miejscowym wprowadzonym uchwałą Rady Miasta Z. z [...] września 2014 r. nr [...], a także ustalając, że zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem nie da się wyprowadzić drogą wykładni przepisów planu miejscowego. Sąd I instancji prawidłowo podzielił argumentację organów opartą na analizie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587; dalej: rozporządzenie MI).
Ma rację Sąd I instancji, że w uchwale Rady Miasta Z. z [...] września 2014 r. nr [...] w sprawie planu miejscowego, obszar na którym zamierzono realizację spornego przedsięwzięcia oznaczony jest symbolem 1P,U jako tereny produkcyjno-usługowe, przez które – zgodnie z tekstem planu - należy rozumieć lokalizację zabudowy produkcyjnej i usługowej łącznie lub rozdzielnie (§ 4 ust. 1 pkt 2). W opisie załącznika nr 1 do rozporządzenia MI symbol P oznacza tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej, tj. obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, identyfikowane graficznie kolorem fioletowym, a symbol U oznacza tereny zabudowy usługowej identyfikowane graficznie kolorem czerwonym (pkt 4.1 i 2.1 tego załącznika). W ww. planie przewidziano, oprócz terenów P,U, wyłącznie tereny zabudowy zagrodowej o symbolu RM (pod uzupełnienie istniejącego siedliska, z zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych i dopuszczeniem lokalizacji budynków gospodarczych o określonych parametrach), tereny o symbolu 6E – pod urządzenia infrastruktury elektroenergetycznej, tereny o symbolu WS, Z – pod wody powierzchniowe z zielenią naturalną, a także tereny o symbolu KDD – pod drogi publiczne klasy dojazdowej.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że bezspornie natomiast w analizowanej uchwale nie przewidziano (ani w tekście, ani na rysunku) terenów oznaczonych symbolami O i C. W opisie załącznika nr 1 do rozporządzenia MI symbole te oznaczają odpowiednio przeznaczenie pod infrastrukturę techniczną, tj. gospodarowanie odpadami i ciepłownictwo, co w obydwu przypadkach identyfikowane powinno być na rysunku planu kolorem ciemnoszarym (pkt 7.6 i 7.7 załącznika nr 1 do rozporządzenia).
W trafnej ocenie Sądu I instancji, skoro treść tekstu i oznaczenia graficzne stosowane na rysunku planu miejscowego są determinowane przez wynikające z rozporządzenia MI reguły oznaczania elementarnego przeznaczenia terenów, a plan miejscowy przewiduje na działkach inwestycyjnych wyłącznie przeznaczenie P,U (oraz nie przewiduje przeznaczenia innego, w tym uzupełniającego) – to porównanie przeznaczenia elementarnego ustalonego w planie jako 1P,U i kwalifikacja inwestycji jako O (bądź ewentualnie C) jednoznacznie wyklucza ustalenie, że występuje zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego. Inaczej rzecz ujmując, na terenie 1P,U, którego przeznaczenie podstawowe jest produkcyjno-usługowe, nie dopuszczono realizacji przedsięwzięcia z zakresu gospodarowania odpadami o symbolu O (bądź ewentualnie z zakresu ciepłownictwa o symbolu C), bowiem według zasad sporządzania planu miejscowego są to tereny z zakresu infrastruktury technicznej.
Ma rację Sąd I instancji, że w planie miejscowym z [...] września 2014 r. nie przewidziano terenów o symbolu O ani C, a tym samym autor planu jednoznacznie wykluczył możliwość realizacji przedsięwzięcia z zakresu gospodarki odpadami i ciepłownictwa na terenie 1P,U. Tym samym nie występuje "zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego" dla spornej inwestycji w rozumieniu art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. Miasto Z. nie przewidziało zatem na terenie objętym planem miejscowym z [...] września 2014 r. (uchwała nr [...]) prowadzenia działalności w zakresie gospodarki odpadami ani przez Miasto, ani przez inne podmioty, ani jako przeznaczenie podstawowe, ani jako przeznaczenie uzupełniające (ani jako przedsięwzięcia samodzielnego, ani jako przedsięwzięcia uzupełniającego).
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 9) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. "art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.)" w zw. z § 6 ust. 4 uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "wszelkie formy działalności gospodarczej" odnosić należy do zabudowy produkcyjno-usługowej w wąskim znaczeniu i w konsekwencji błędne jego zastosowanie polegające na odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Odnosząc się do tego zarzutu podzielić należy ocenę Sądu I instancji, według której nie jest również uzasadnione wyprowadzanie "zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem" z treści § 6 pkt 4 planu miejscowego, zgodnie z którym dopuszcza się realizację wszelkich form działalności gospodarczej w szczególności zakładów produkcyjnych i usługowych, magazynów, składów itp. z wyłączeniem usług takich jak: kultura, oświata i wychowanie, służba zdrowia, opieka społeczna itp. Określenie "wszelkie formy działalności gospodarczej" nie mogą być rozumiane w oderwaniu od przeznaczenia podstawowego spornego terenu jakim jest zabudowa produkcyjno-usługowa. A zatem "wszelkie formy działalności gospodarczej" na terenie 1P,U oznaczają wszelkie formy zabudowy produkcyjno-usługowej, a nie z zakresu infrastruktury technicznej jak gospodarowanie odpadami czy ciepłownictwo, na co trafnie zwróciło uwagę SKO.
W okolicznościach tej sprawy, na terenie opisanym symbolem 1P,U oznaczającym tereny produkcyjno-usługowe, nie można lokalizować przedmiotowej instalacji przeznaczonej do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych, w tym medycznych i weterynaryjnych oraz odpadów innych niż niebezpieczne. Przedmiotowa instalacja mogłaby być lokalizowana jedynie na terenie opisanym symbolem O – gospodarowanie odpadami.
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającego w tym składzie znane są wyroki NSA z: 9 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2396/16; 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1553/16; 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3318/21; 5 października 2023 r., sygn. akt II OSK 2723/22, w których przedstawiono odmienną wykładnię przepisów prawa materialnego obejmujących rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustawę z 14 grudnia 2012 r. o odpadach w stanach prawnych obowiązujących w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uznano, że działalność polegająca na odzysku odpadów jest działalnością produkcyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie nie podziela tego poglądu z podanych poniżej powodów.
W procesach postępowania z odpadami wyraźnie widoczna jest rola styku regulacji "reglamentacyjnych" związanych z gospodarką odpadami i regulacji dotyczących działalności gospodarczej. Ma to bardzo duże znaczenie dla procesu stosowania i wykładni prawa.
Jak wynika z wykładni systemowej przepisów ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej: u.o.), gospodarka odpadami powinna mieć charakter integracyjny. Oznacza to, że czynności podejmowane przez podmioty uczestniczące w gospodarce odpadami powinny w możliwie szerokim stopniu uwzględniać cele gospodarki odpadami wynikające m.in. z zasad ogólnych gospodarki odpadami określonych w u.o. oraz w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.). Niezbędne w ramach tej gospodarki jest w szczególności ustalenie i następnie przestrzeganie hierarchii potrzeb i celów wynikających z zasad prawnych ochrony środowiska określonych w ustawie p.o.ś. Takie postrzeganie zasad ogólnych prawa ochrony środowiska wymaga też podejścia systemowego, uwzględniającego ekonomikę gospodarki odpadami w ramach wykonywanej działalności gospodarczej głównie przez przedsiębiorców.
W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego "Pojęcie "zamierzony sposób gospodarki odpadami" ma konkretny, a nie abstrakcyjny charakter. Gospodarowanie odpadami zawsze jest związane z określonym terenem. "Rozpatrując sprawę dotyczącą wniosku o wydanie pozwolenia na działalność związaną z gospodarką odpadami, organ nie może abstrahować od otoczenia, w którym taka działalność ma być prowadzona. [...] Jeżeli zasadniczym przeznaczeniem terenów jest budownictwo mieszkaniowe, to oczywiste jest, że w tak określonym zakresie nie mieści się prowadzenie działalności związanej z wytwarzaniem odpadów, bo ta ma stopień uciążliwości przekraczający poziom dopuszczalny na obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe" (zob. wyrok NSA w Warszawie z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2191/11).
Przypomnieć należy, że przedmiotowe przedsięwzięcie będzie bezpośrednio związane eksploatacją instalacji do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych, w tym medycznych i weterynaryjnych oraz odpadów innych niż niebezpieczne, o maksymalnej wydajności 400 kg/h. W ramach tego przedsięwzięcia zostanie wykonana linia technologiczna do przetwarzania odpadów o wydajności maksymalnej 400 kg/h, funkcjonująca w systemie trójzmianowym 24h/dobę, co przy zakładanym czasie pracy 8500 h/rok pozwoli na przetworzenie rocznie 3400 Mg odpadów o kaloryczności około 23 MJ/kg. Maksymalna dobowa wydajność linii technologicznej wynosić będzie 9,6 Mg odpadów. Odpady przetwarzane będą w zależności od rodzaju metodami: R1 - wykorzystanie głównie jako paliwa lub innego środka wytwarzania energii; D1O - przekształcanie termiczne na lądzie. Zakres przedsięwzięcia obejmuje budowę budynku do przetwarzania odpadów – Instalacji do Termicznego Przekształcania Odpadów ("ITPO").
Skarżąca kasacyjnie błędnie uważa, że przeznaczenie terenu "produkcyjno - usługowe" nie wyklucza możliwości realizacji inwestycji polegającej na budowie zakładu odzysku energii z odpadów i w konsekwencji błędne jego zastosowanie polegające na odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że nie jest sporne w niniejszej sprawie, że planowana przez skarżącą kasacyjnie działalność związana będzie z odpadami i będzie polegała na odzysku, przetwarzaniu, unieszkodliwianiu, a także tymczasowym magazynowaniu odpadów niebezpiecznych. Eksploatacja przedmiotowej instalacji do termicznego przekształcanie odpadów w tym medycznych i weterynaryjnych oraz odpadów innych niż niebezpieczne, nie będzie polegała na produkowaniu produktów lub substancji, z których pochodzą odpady, ale będzie polegała na przekształcaniu właśnie odpadów, a nie substancji i produktów.
Równie odzysk będzie polegał na wykorzystaniu odpadów. Spalanie odpadów dające energię, później wykorzystywaną, jest odzyskiem energetycznym, ale w tym procesie spalane będą właśnie odpady niebezpieczne. W piśmiennictwie wskazano, że "Odpady spalane pozostają odpadami, ich wstępne przygotowanie do spalania (np. przez rozdrobnienie) i nazwanie ich np. paliwem alternatywnym ma znaczenie wyłącznie propagandowe w tym sensie, że podmiot je spalający musi mieć zgodę na prowadzenie odzysku odpadów (podmiot przejmujący je do spalania przejmuje je jako odpady, staje się posiadaczem odpadów). Natomiast po wykorzystaniu odpad już odpadem przestaje być (...). W typowym procesie odzysku wykorzystanie odpadu pozbawia go więc cechy odpadu. (...). Nie oznacza to równocześnie, że nie są odpadami odpady powstające w procesach odzysku, czyli niejako »odpady drugiego stopnia», np. popiół powstający w wyniku odzysku energetycznego. Postępowanie z tym odpadami musi dalej odbywać się w zgodzie z przepisami ustawy (...)" (por. odpowiednio: M. Górski, Odpady i gospodarowanie nimi – problemy interpretacji podstawowych pojęć ustawy o odpadach z kwietnia 2001 r. [w:] Techniczne, ekonomiczne i organizacyjne aspekty gospodarki odpadami, Gniezno, Poznań 2003, s. 83).
Spalanie odpadów niebezpiecznych i odpadów niebędących odpadami niebezpiecznymi może powodować emisję przenoszonych do powietrza, wody i gleby zanieczyszczeń mających szkodliwy wpływ na zdrowie człowieka.
W celu zminimalizowania tych zagrożeń, przepisy prawa nakładają surowe warunki eksploatacji i wymagania techniczne dla spalarni i współspalarni takich odpadów. Przedsięwzięcia w gospodarce odpadami niebezpiecznymi należą do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi lub mogących pogorszyć stan środowiska. Z tego powodu teren lokalizacji instalacji przeznaczonej do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych musi być w sposób jednoznaczny przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla prowadzenia tego typu działalności oznaczonej miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren przeznaczony na gospodarowanie odpadami (oznaczenie literowe O, kolor ciemnoszary), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Brak odpowiedniego oznaczenia w miejscowym planie powinien spowodować konieczność wprowadzenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W piśmiennictwie zwrócono uwagę, że "W wyniku termicznego przekształcania niebezpiecznych odpadów medycznych, dochodzi do postania odpadów poprocesowych, zwanych także odpadami wtórnymi. Będą to zatem odpady takie jak: żużle i popioły paleniskowe zawierające substancje niebezpieczne (kod 19 01 11 ⃰) lub żużle i popioły paleniskowe inne niż wymienione w 19 01 11 ⃰ (kod 19 01 12); odpady stałe z pirolizy odpadów zawierające substancje niebezpieczne (kod 19 01 17 ⃰) lub odpady stałe z pirolizy odpadów inne niż wymienione w 19 01 17 ⃰ (kod 19 01 18 ⃰). Dalej będą to odpady z procesu oczyszczania spalin, takie jak popioły lotne – popioły lotne zawierające substancje niebezpieczne (kod 19 01 03 ⃰) lub popioły lotne inne niż wymienione 19 01 03 ⃰ (kod 19 01 14); pyły – pyły z kotłów zawierające substancje niebezpieczne (kod 19 01 15 ⃰ ) lub pyły z kotłów inne niż wymienione w 19 01 15 ⃰ (kod 19 01 16); placki filtracyjne, szlamy i inne odpady z oczyszczania spalin - sady filtracyjne z oczyszczania gazów odlotowych (kod 19 01 05 ⃰ ), szlamy i inne odpady uwodnione z oczyszczania gazów odlotowych (kod 19 01 06 ⃰), odpady stałe z oczyszczania gazów odlotowych (kod 19 01 07 ⃰ ); zużyte sorbety z oczyszczania spalin - zużyty węgiel aktywny z oczyszczania gazów odlotowych (kod 19 01 10 ⃰). Wymienione rodzaje odpadów powstają w komorze spalania oraz instalacji do oczyszczania spalin" (zob. M. Furtak-Niczyporuk, System gospodarki niebezpiecznymi odpadami medycznymi, Lublin 2021, s. 203). J.W. Wandrasz, wskazuje, że "Procesem termicznym w pojęciu naukowym rozumieć należy przemianę lub zbiór przemian określonych parametrami termicznymi (p, t, v). Z procesem tym nierozerwalnie związane jest zjawisko przepływu ciepła co pozwala podzielić procesy termiczne na endo i egzotermiczne, tj. z doprowadzeniem ciepła jak i jego odprowadzeniem. Nie ma i nie może być mowy o wyznaczeniu granicy (temperatury) poniżej której proces nie jest procesem termicznym, a przekroczenie której pozwala uznać proces taki za termiczny". (...). "Tak więc spalanie nie jest termicznym rozkładem substancji organicznej odpadów (proces endotermiczny), utlenianiem produktów rozkładu takiego procesu z wydzielaniem energii (proces egzotermiczny)" (zob. J. W. Wandrasz, Procesy termiczne w zamówieniach publicznych, [w:] Techniczne i społeczne aspekty gospodarki odpadami, Poznań 1999, s. 84, 86).
Rozporządzenie Ministra Gospodarki z 21 marca 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów (Dz. U. Nr 37, poz. 339 ze zm.) w § 1 określa 1) wymagania dotyczące prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów, z wyjątkiem odpadów medycznych i weterynaryjnych, 2) sposoby postępowania z odpadami powstałymi w wyniku termicznego przekształcania odpadów. Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia termiczny proces przekształcania odpadów, zwany dalej "procesem", prowadzi się w taki sposób, aby: 1) przy spalaniu odpadów lub substancji powstających w szczególności podczas pirolizy, zgazowania i procesu plazmowego lub w razie zastosowania innych procesów, temperatura gazów powstających w wyniku spalania, zmierzona blisko ściany wewnętrznej lub w innym reprezentatywnym miejscu komory spalania, wynikającym ze specyfiki technicznej instalacji lub urządzenia, po ostatnim doprowadzeniu powietrza, nawet w najbardziej niekorzystnych warunkach, została podniesiona w kontrolowany i jednorodny sposób oraz była utrzymywana przez co najmniej 2 sekundy na poziomie nie niższym niż: a) 1100 °C - dla odpadów zawierających powyżej 1 % związków chlorowcoorganicznych przeliczonych na chlor, b) 850 °C - dla odpadów zawierających do 1 % związków chlorowcoorganicznych przeliczonych na chlor; 2) przy współspalaniu odpadów lub substancji powstających w szczególności podczas pirolizy, zgazowania i procesu plazmowego lub w razie zastosowania innych procesów, temperatura gazów powstających w wyniku spalania, nawet w najbardziej niekorzystnych warunkach została podniesiona w kontrolowany i jednorodny sposób oraz była utrzymywana przez co najmniej 2 sekundy na poziomie nie niższym niż: a) 1100 °C - dla odpadów zawierających powyżej 1 % związków chlorowcoorganicznych przeliczonych na chlor, b) 850 °C - dla odpadów zawierających do 1 % związków chlorowcoorganicznych przeliczonych na chlor.
Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie dopuszczalnych sposobów i warunków unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 8, poz. 104 ze zm.), odpady medyczne i weterynaryjne mogą być unieszkodliwiane w jeden z następujących sposobów: 1) termiczne przekształcanie odpadów w instalacjach lub urządzeniach zlokalizowanych na lądzie (D10); 2) przez autoklawowanie (D9); 3) dezynfekcją termiczną (D9); 4) działaniem mikrofalami (D9); 5) obróbką fizyczno-chemiczną inną niż wymieniona w pkt 2-4 (D9). Żaden z tych procesów unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych nie jest procesem produkcji.
Powyższa charakterystyka termicznego przekształcania odpadów wskazuje, że nie można zakwalifikować spalarni odpadów, w którym ten proces jest prowadzony do kategorii zakładów produkcyjnych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 26) ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm., dalej: u.o.), przez spalarnię odpadów – rozumie się "zakład lub jego część przeznaczone do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem lub bez odzysku wytwarzanej energii cieplnej, obejmujące instalacje i urządzenia służące do prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów wraz z oczyszczaniem gazów odlotowych i wprowadzaniem ich do powietrza, kontrolą, sterowaniem i monitorowaniem procesów oraz instalacjami związanymi z przyjmowaniem, wstępnym przetwarzaniem i magazynowaniem odpadów dostarczonych do termicznego przekształcania oraz instalacjami związanymi z magazynowaniem i przetwarzaniem substancji otrzymanych w wyniku spalania i oczyszczania gazów odlotowych; jeżeli współspalanie odpadów odbywa się w taki sposób, że głównym celem tej instalacji nie jest wytwarzanie energii ani wytwarzanie produktów materialnych, tylko termiczne przekształcenie odpadów, wówczas instalacja ta uważana jest za spalarnię odpadów". W myśl art. 3 ust. 1 pkt 29) u.o., przez termiczne przekształcanie odpadów - rozumie się: "a) spalanie odpadów przez ich utlenianie, b) inne niż wskazane w lit. a procesy termicznego przetwarzania odpadów, w tym pirolizę, zgazowanie i proces plazmowy, o ile substancje powstające podczas tych procesów są następnie spalane". Spalarnia odpadów jest instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś. Zgodnie z treścią tego przepisu, przez instalację - rozumie się: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Podmiot prowadzący taką instalację ponosi odpowiedzialność za jej stan techniczny, posiadanie wszystkich wymaganych prawem pozwoleń oraz zezwoleń, ponosi także odpowiedzialność za ewentualne skutki zanieczyszczenia środowiska.
Wybór lokalizacji instalacji, w której będzie prowadzone termiczne przekształcania odpadów niebezpiecznych powinien być dokonywany w szczególności z uwzględnieniem zagrożeń związanych z jej usytuowania w pobliżu obiektów, w stosunku do których oddziaływanie tej instalacji może być źródłem zanieczyszczeń w rozumieniu art. 3 pkt 49 p.o.ś. Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią ważny instrument reglamentacji administracyjnoprawnej, której zasadniczym celem powinno być ograniczenie możliwości lokalizowania tego rodzaju przedsięwzięć, które w sposób niekontrolowany mogą znacząco oddziaływać na środowisko oraz na zdrowie i życie ludzi. Położenie instalacji do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może odbywać się na zasadzie analogii z działalnością produkcyjną. Dokonując wyboru lokalizacji instalacji do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych i innych należy uwzględnić w szczególności: stosowanie rozwiązań technicznych i technologicznych, których celem jest minimalizacja oddziaływania funkcjonowania tej instalacji na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi. Z podanych powyżej powodów, spalanie odpadów niebezpiecznych w procesie termicznego przekształcania odpadów nie może być traktowane jak każda działalność produkcyjna.
System gospodarki odpadami niebezpiecznymi obejmuje następujące etapy: zbieranie, magazynowanie, transport, transgraniczne przemieszczanie, usuwanie oraz przetwarzanie. W tych etapach nie występuje proces produkcji. Podstawowym celem systemu gospodarki odpadami niebezpiecznymi powinno być ich zagospodarowanie i postępowanie z nimi w sposób zapewniający ochronę środowiska w stopniu uzależnionym od warunków terenowych, w których odbywa się w szczególności proces termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych. Ważne znaczenie mają także oczekiwania społeczne związane z przeznaczeniem terenów na określone cele w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które powinno uwzględniać wartości i cele planowania przestrzennego. Jedną z takich istotnych wartości z punktu widzenia oddziaływań instalacji do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych jest ochrona środowiska.
W postępowaniu z odpadami niebezpiecznymi obowiązuje zasada ochrony "od kolebki do grobu". W piśmiennictwie wskazano, że "Oznacza to konieczność ustalania norm bezpiecznego działania w gospodarce odpadami niebezpiecznymi we wszystkich operacjach technologicznych, którym są one poddawane aż do likwidacji ich cech niebezpiecznych dla środowiska lub zabezpieczenia go przed nimi" (zob. Cz. Rosik-Dulewska, Podstawy gospodarki odpadami, Warszawa 2008, s. 297).
Według art. 3 ust. 1 pkt 2) u.o., przez gospodarowanie odpadami - rozumie się "zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami". Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.o., przez gospodarkę odpadami - rozumie się wytwarzanie odpadów i gospodarowanie odpadami.
"Gospodarka odpadami" i "gospodarowanie odpadami" – to nierozerwalnie złączone pojęcia z postępowaniem odpadami. W istocie są to różne nazwy dla wspólnych metod postępowania z odpadami. Instrumenty prawne spełniają tu rolę mechanizmu regulowania gospodarki i gospodarowania odpadami. Interpretacja treści pojęć "gospodarka odpadami" i "gospodarowanie odpadami" przesądziła o tym, że rozpatrujemy je jako uzupełniające się metody zarządzania odpadami, a nie proces produkcji.
Naruszenie wymagań dotyczących gospodarki odpadami może spowodować w szczególności: 1) wstrzymanie prowadzonej działalności; 2) wezwanie do zaniechania naruszeń, a w przypadku niezastosowania się posiadacza odpadów do wezwania – cofnięcie zezwolenia lub wstrzymanie działalności; 3) nakazanie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania; 4) wstrzymanie użytkowania składowiska odpadów oraz 5) odpowiedzialność za wykroczenie lub przestępstwo.
W piśmiennictwie wskazano, że "Końcową metodą unieszkodliwiania niebezpiecznych odpadów medycznych jest spalanie, a inne technologie, jak piroliza, zagazowanie, proces plazmowy, są jedynie etapami pośrednimi prowadzącymi do spalania. (...). Spalanie to zespół szybko przebiegających reakcji utleniania, czyli szybka reakcja chemiczna związana z wyzwoleniem znacznych ilości ciepła i światła. (...). Termicznego unieszkodliwiania niebezpiecznych odpadów medycznych, poprzez ich spalanie, dokonują wyłącznie podmioty upoważnione do prowadzenia spalarni odpadów niebezpiecznych". (zob. M. Furtak-Niczyporuk, System gospodarki niebezpiecznymi odpadami ..., s. 186-187). Pomimo stosowania w spalarniach odpadów niebezpiecznych nowoczesnych technologii, nadal istnieje ryzyko emisji szkodliwych substancji, takich jak dioksyny. Z tego powodu rozwijane są inne metody unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, a spalanie traktowane jest jako uzupełnienie, a nie jedyny element systemu gospodarki odpadami niebezpiecznymi.
Zgodnie z art. 115 u.o., "termiczne przekształcanie odpadów prowadzi się wyłącznie w spalarniach odpadów lub we współspalarniach odpadów, z zastrzeżeniem art. 31".
Termiczne przekształcanie odpadów jest objęte ścisłą reglamentacją prawną uregulowaną w art. 155-163 u.o. Z przepisów tych nie można wyprowadzić tezy, że spalanie odpadów niebezpiecznych w procesie termicznego przekształcania odpadów jest działalnością produkcyjną.
Regulacje prawne dotyczące termicznego przekształcania odpadów funkcjonują na szczeblu unijnym w ramach dwóch grup zagadnień – dotyczących postępowania z odpadami oraz regulujących zasady ochrony środowiska przed zanieczyszczeniem powstającym wskutek emisji. Regulacje ogólne obejmują dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. z 2008 r. Nr 312, str. 3 ze zm.), regulacje szczegółowe (w tym dotyczące kwestii emisyjnych) to wcześniej dyrektywa 2000/76/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 4.12.2000 r. w sprawie spalania odpadów (Dz.Urz. UE L 332, s. 91, ze zm.), włączona do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (wersja przekształcona) (Dz. U. UE. L. z 2010 r. Nr 334, str. 17 ze zm.).
Przepisy u.o. rozstrzygają o kwalifikacji prawnej procesów termicznego przekształcania niektórych kategorii odpadów z punktu widzenia zaliczenia tych procesów do określonych typów działań z zakresu przetwarzania odpadów. Uznano, że termiczne przekształcenie odpadów niebezpiecznych oraz stałych odpadów komunalnych (z pewnym wyjątkiem) stanowi proces unieszkodliwiania D10 (zob. M. Górski, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2021, s. 448-449).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 10) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia "art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.)" w zw. z § 7 pkt 3 uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zwrot "uciążliwości" zamieszczony w tym przepisie jest tożsamy z pojęciem "oddziaływanie" i w konsekwencji błędne jego zastosowanie polegające na odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia zgodzić należy się z Sądem I instancji, który dokonał prawidłowej wykładni § 7 planu "Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego", w którego punkcie 3 ustalono zakaz lokalizacji inwestycji o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny. Przepis § 7 pkt 3 planu miejscowego może się odnosić na terenie 1P,U wyłącznie do inwestycji o charakterze produkcyjno-usługowym, a taką inwestycją sporne przedsięwzięcie nie jest, gdyż stanowi instalację termicznego przekształcania odpadów (instalację z zakresu gospodarowania odpadami). Zachodzi więc zasadnicza niezgodność z ustaleniami planu, a tylko zgodność z nimi co do zasadniczego przeznaczenia terenu otwierałaby drogę do interpretacji charakteru uciążliwości, w tym w kontekście rozporządzeń Ministra Środowiska wskazanych w skardze. Sąd I instancji zasadnie też zwrócił uwagę, że dopóki plan miejscowy obowiązuje w kształcie zawierającym ww. treść § 7 pkt 3 i moc prawną ma użyty w tym przepisie a niezdefiniowany w uchwale zwrot "uciążliwości", to pamiętając że niniejsze postępowanie nie jest postępowaniem o legalność planu, ale postępowaniem o zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu - zwrot ten należy rozumieć jako każdą uciążliwość. Graficzna część raportu (mapy i wykresy z izoliniami stężeń poszczególnych substancji szkodliwych emitowanych przez instalację) uprawnia do wniosku o występowaniu uciążliwości przekraczających granice działek nr [...] (m.in. dwutlenku siarki, tlenków azotu, arsenu, niklu, pyłu zawieszonego). Świadczy to dodatkowo, poza zasadniczą niezgodnością w zakresie przeznaczenia terenu, o niekompatybilności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wobec powyższego skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.