III OSK 228/22

III OSK 228/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Sławomir Pauter
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Kr 461/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-09-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 5 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 461/21 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Przełożonej [...] w K. z dnia 17 marca 2021 r., L.dz. GK 29/2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję nr 1/2021 Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących im. [...] w R. z dnia 17 lutego 2021 r.; 2. zasądza od Przełożonej [...] w K. na rzecz K. J. kwotę 1377 (tysiąc trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 września 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 461/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. J. na decyzję Przełożonej [...] w K.
z 17 marca 2021 r., L.dz. GK 29/2021, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z 22 stycznia 2021 r. K. J., za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwrócił się do Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących [...] w R. o udostępnienie (przesłanie w formie PDF lub DOC na wskazany adres e-mail) następujących informacji publicznych: 1) kopii statutu Zespołu, lub jeśli każda szkoła w Zespole ma swój oddzielny statut - to także ich kopie; 2) kopii lub skanu protokołu z ostatniego posiedzenia Rady Pedagogicznej Zespołu, lub jeśli każda szkoła w Zespole ma swoją oddzielną Radę Pedagogiczną - to także kopie lub skany ich ostatnich protokołów; 3) liczby absolwentów szkół w Zespole z roku szkolnego 2019/2020, z podziałem na oddziały (klasy); 4) kopii lub skanu listy płac pracowników i zleceniobiorców Zespołu za grudzień 2020 r. wraz z podaniem imion, nazwisk, stanowisk służbowych oraz przyporządkowanych kwot brutto tych wynagrodzeń ze wszystkimi dodatkami.
Pismem z 5 lutego 2021 r. Dyrektor zrealizował pkt 1, 2 i 3 wniosku, a w odniesieniu do pkt 4 wniosku stwierdził, że Szkoła prowadzona jest przez Zgromadzenie P. w K., więc nie jest szkołą prowadzoną przez jednostkę samorządu terytorialnego. Wskazał, że nauczyciele i pracownicy Szkoły są zatrudniani na podstawie Kodeksu pracy. Jednym z podstawowych obowiązków pracodawcy, wynikających wprost z przepisów prawa, m.in. z Kodeksu pracy, jest utrzymanie w tajemnicy wynagrodzeń pracowników. W związku z tym Szkoła nie może udzielić skarżącemu informacji na temat wynagrodzeń pracowników ani tym bardziej udostępnić kopii dokumentacji płacowej pracowników Szkoły. Stanowisko Dyrektora w tej sprawie poparła również opinia uzyskana z Państwowej Inspekcji Pracy. Kopii tej opinii Dyrektor nie dołączył.
W dniu 5 lutego 2021 r. K. J. zakwestionował ww. stanowisko w zakresie pkt 4 wniosku.
Decyzją z 17 lutego 2021 r. Dyrektor odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia listy płac pracowników i zleceniobiorców Zespołu za grudzień 2020 r. wraz z podaniem imion, nazwisk, stanowisk służbowych oraz przyporządkowanych kwot brutto tych wynagrodzeń ze wszystkimi dodatkami. W uzasadnieniu powołał się na art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176; dalej "u.d.i.p.").
Decyzją z 17 marca 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, P. w Krakowie utrzymała w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu wskazała, że odmowa udzielenia informacji publicznej przez Dyrektora w zakresie udostępnienia listy płac pracowników i zleceniobiorców Zespołu za grudzień 2020 r. wraz z podaniem imion, nazwisk, stanowisk służbowych oraz przyporządkowanych kwot brutto tych wynagrodzeń ze wszystkimi dodatkami, jest w pełni uzasadniona. Informacje o wynagrodzeniu należą do sfery prywatności każdego człowieka. Prywatność człowieka obejmuje bowiem zdarzenia związane z jego życiem, w tym także z sytuacją majątkową i uzyskiwanymi dochodami. Prawo do prywatności należy natomiast do dóbr osobistych, których otwarty katalog, ustalony w art. 23 Kodeksu cywilnego obejmuje także dobra osobiste związane ze sferą życia prywatnego i jako takie podlega prawnej ochronie. Dyrektor Szkoły, jako pracodawca, jest obowiązany więc chronić takie informacje o swoich pracownikach, a ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego. Żaden z pracowników szkoły nie wy raził zgody na ujawnienie swojego wynagrodzenia.
Zdaniem Przełożonej nie znajduje uzasadnienia prawnego domaganie się ujawnienia wysokości wynagrodzeń poszczególnych pracowników Zespołu oraz udostępnienia listy płac pracowników i zleceniobiorców Zespołu, gdyż pracownicy obsługi, administracji, zleceniobiorcy czy też nauczyciele zatrudnieni w Zespole nie są funkcjonariuszami publicznymi więc ochrona prawna w zakresie udzielenia informacji publicznej jak najbardziej im przysługuje.
Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.
Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności nie podzielił zarzutu, że sprawa została rozpoznana przez niewłaściwy organ. Sąd ten przytoczył art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i stwierdził, że o tym, czy od rozstrzygnięcia w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej przysługuje odwołanie, czy tez wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy decyduje status podmiotu wydającego tą decyzję – a konkretnie to, czy podmiot ten jest, czy też nie jest organem władzy publicznej. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 9 października 2012 r., sygn. I OSK 1755/12 (LEX nr 1233168) i z 25 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 248/12 (LEX nr 1264738), z którego jego zdaniem wynika, że skoro dyrektor szkoły publicznej jest organem władzy publicznej, bowiem realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a nadto uprawniony jest do działania w formie władczej w stosunku do uczniów np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów, to nie znajduje zastosowania wobec tego organu art. 17 ust. 2 u.d.i.p.
Sąd ten nie podzielił również zarzutu niewłaściwego doręczenia zaskarżonej decyzji. Skarżący we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazał bowiem, że domaga się przesłania jej w formie elektronicznej na wskazany przez niego adres
e-mail. Sąd zauważył we wniosku o udostępnienie informacji publicznej K. J. – oprócz adresu elektronicznego – wskazał również adres strony internetowej [...] oraz informację, że "[...] to program porad i pomocy prawnej realizowany w ramach celów statutowych C. w J. [...]. Tę samą tzw. "stopkę" miał e-mail skarżącego z 5 lutego 2021 r. Prawdopodobnie na ten właśnie adres wysłano decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem sądu samo podanie innego adresu w odwołaniu nie daje podstaw do przyjęcia, że nastąpiła zmiana adresu w rozumieniu art. 41 § 1 k.p.a., ani tym bardziej do wnioskowania, że doręczenie dokonane pod adresem wynikającym z wniosku, a nie z odwołania jest nieskuteczne. Sąd ten podniósł, że nawet gdyby zgodzić się, że nastąpiło naruszenie art. 41 § 2 k.p.a. – czego nie stwierdził - to uchybienie to nie miałoby żadnego wpływu na wynik sprawy, a w konsekwencji nie mogłoby prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Zdaniem sądu pierwszej instancji nieuzasadniony jest również zarzut skargi naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. z uwagi na niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził pewne braki w tym zakresie, niemniej jednak mimo niedoskonałego uzasadnienia zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Trzeba mieć na uwadze, że zaskarżoną decyzję wydała P. w Krakowie, a więc podmiot, który nie jest wyspecjalizowany w załatwianiu spraw administracyjnych, zatem nie można uzasadnieniu wydanej przez nią decyzji stawiać takich samych wymogów jak w przypadku decyzji organów administracji. Niemniej jednak z treści uzasadnienia można wyprowadzić podstawowe przyczyny, dla których odmówiono udostępnienia żądanej informacji publicznej.
Odnosząc się do kwestii materialnoprawnej, sąd ten przypominał, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest zasadność odmowy udostępnienia informacji w zakresie listy płac pracowników i zleceniobiorców Zespołu Szkół Ogólnokształcących [...] w R. za grudzień 2020 r. wraz z podaniem imion, nazwisk, stanowisk służbowych oraz przyporządkowanych kwot brutto tych wynagrodzeń ze wszystkimi dodatkami. W zaskarżonej decyzji powołano się na konieczność ochrony sfery prywatności pracowników oraz ich dóbr osobistych. Wskazano również, że pracownicy ci nie są funkcjonariuszami publicznymi, "więc ochrona prawna w zakresie udzielenia informacji publicznej jak najbardziej przysługuje". Nie podano podstawy prawnej decyzji, niemniej w utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji jako taką podstawę wskazano art. 16 w zw. z art. 5 u.d.i.p., przytaczając w uzasadnieniu treść art. 5 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Zdaniem sądu podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej w zaskarżonej decyzji stanowił więc przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i konieczność ochrony prywatności pracowników, których dotyczył wniosek, z uwagi na przyjęcie, że nie są to osoby pełniące funkcje publiczne. Sąd całkowicie podzielił taką ocenę, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2020 r., I OSK 3955/18 (LEX nr 3007295). Zakresem wniosku objęta była wysokość wynagrodzenia (wszystkich jego składników) poszczególnych pracowników i zleceniobiorców szkoły wraz ze wszystkimi dodatkami. Zdaniem sądu tego rodzaju imienne informacje nie podlegają udostępnieniu, niezależnie od tego, czy chodzi o osoby pełniące funkcje publiczne, czy o inne osoby zatrudnione i opłacane ze środków publicznych. Przeciwne stanowisko skarżącego nie jest prawidłowe.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok
w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. – przez zaaprobowanie wadliwego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Przełożoną i Dyrektora, które to w szczególności nie ustaliło którzy pracownicy pełnią funkcje publiczne lub mają związek z pełnieniem takich funkcji, w jakim zakresie wynagrodzenie pracowników jest pokrywane ze środków publicznych oraz na jaki adres doręczono decyzję Dyrektora;
2) prawa materialnego, a to: art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - przez jego błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż żaden pracownik szkoły nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, ani też nie jest osobą mającą związek z pełnieniem takich funkcji, a w rezultacie jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji odmownej z powołaniem się na ochronę prywatności, chociaż przesłanka ta nie miała w sprawie zastosowania.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.
Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niemniej w niniejszej sprawie kolejność ta zostanie odwrócona, bowiem zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego, który jest przedmiotem drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej. Dodatkowo należy zauważyć, że istota obu zarzutów skargi kasacyjnej w pewnym sensie się przenika, więc po części będą one rozpoznane łącznie.
W drugim zarzucie skargi kasacyjnej skarżący zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż żaden pracownik szkoły nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, ani też nie jest osobą mającą związek z pełnieniem takich funkcji, a w rezultacie jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji odmownej z powołaniem się na ochronę prywatności, chociaż przesłanka ta nie miała w sprawie zastosowania. Zarzut ten, mimo że został sformułowany w sposób niedoskonały, to zasługuje na uwzględnienie.
W realiach niniejszej sprawy skarżący w pkt. 4. wniosku z 22 stycznia 2021 r. domagał się udostępnienia informacji publicznej, tj. kopii lub skanu listy płac pracowników i zleceniobiorców Zespołu za grudzień 2020 r. wraz z podaniem imion, nazwisk, stanowisk służbowych oraz przyporządkowanych kwot brutto tych wynagrodzeń ze wszystkimi dodatkami. Przedmiot powyższego pytania stanowi informację publiczną, czego nie kwestionowały ani organy obu instancji, ani sąd pierwszej instancji. Bezspornie organy odmówiły udzielenia ww. informacji publicznej, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a konkretnie na ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Prawo dostępu do informacji publicznej jest istotnym publicznym prawem podmiotowym w katalogu praw obywatelskich i politycznych, nie jest jednak prawem absolutnym. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, a ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły w sposób kompleksowy stanu faktycznego sprawy w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji odmawiającej skarżącemu udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W niniejszej sprawie organy poprzestały na ogólnym stwierdzeniu, że "informacje o wynagrodzeniu należą do sfery prywatności każdego człowieka" i innych tego rodzaju stwierdzeniach natury ogólnej. Z uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wynika, aby podjęły one próbę wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych, a następnie całościowej oceny czy na pewno informacja publiczna dotycząca każdego z pracowników i zleceniobiorców Zespołu Szkół podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a jeżeli tak, to dlaczego. Należy jeszcze raz podkreślić, że organy nie kwestionowały publicznego charakteru wnioskowanej przez skarżącego informacji w pkt. 4. pisma z 22 stycznia 2021 r. i zastosowały art. 5 ust. 2 u.d.i.p. celem odmowy jej udzielenia, niemniej nie sposób zaakceptować argumentacji zastosowanej przez organy, która paradoksalnie de facto zmierza do zaprzeczenia publicznego charakteru wnioskowanej informacji, co w niniejszej sprawie, jak wyżej wspomniano, jest bezsporne.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgoda co do wykładni przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i przyjmowania, że informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia. Natomiast jeżeli wynagrodzenie zawiera składniki nie związane z pełnieniem funkcji przez daną osobę, a dotyczące jej sytuacji osobistej wówczas posiada to znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 24 marca 2022 r., III OSK 1129/21, LEX nr 3327533). Z uzasadnienia powołanego zresztą przez sąd pierwszej instancji wyroku NSA z 3 marca 2020 r., I OSK 3955/18 (LEX nr 3007295), wynika z kolei, iż w sytuacji gdy w ocenie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej dostęp do żądanej informacji wymaga ograniczenia ze względu na przesłanki przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wówczas obowiązkiem tego podmiotu jest ocena czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna, jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nią nie jest. Jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczną i informacja ta ma związek z wykonywanymi przez tę osobę zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do tej informacji nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy - oznacza to, że organ nie może odmówić udzielenia informacji, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z kolei ustalenie, że żądana informacja publiczna nie dotyczy osoby pełniącej funkcji publicznej i nie ma ona związku z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, wówczas możliwe jest wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dlatego też organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobowiązany jest do poczynienia stosownych wyjaśnień, a w przypadku wydawania decyzji odmownej – odpowiednich rozważań w tym zakresie w jej uzasadnieniu. Powinien zatem każdorazowo analizować i oceniać, czy w sprawie zachodzą przesłanki ograniczające dostęp do informacji. Jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, wówczas organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą bądź podlegają ochronie ze względu na prywatność. Musi więc wskazać, czy żądane dane objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową bądź statystyczną.
W niniejszej sprawie żaden z organów nie ocenił czy w ogóle, a jeśli tak, to w jakim zakresie przedmiot pytania z pkt. 4. wniosku dotyczy osób pełniących funkcje publiczne lub nie dotyczy osób pełniących takiej funkcji. Dyrektor oraz Przełożona nie wskazali również czy i w jakim wymiarze pytanie z pkt. 4. dotyczy wydatków ze środków publicznych. Organy, stosując dość prostą argumentację, po prostu odmówiły jej udzielenia, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a sąd pierwszej instancji takie stanowisko błędnie zaakceptował. W tym sensie rację ma skarżący kasacyjnie, że sąd pierwszej instancji de facto przyjął, iż żaden pracownik szkoły nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, ani też nie jest osobą mającą związek z pełnieniem takich funkcji. Zdaniem Sądu takie stanowisko jest na obecnym etapie postępowania co najmniej przedwczesne, gdyż na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie sposób je zweryfikować, wobec braku stosownej analizy organów w ww. zakresie.
W jedynym zarzucie naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił sądowi pierwszej instancji uchybienie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. – przez zaaprobowanie wadliwego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Przełożoną i Dyrektora. Należy zauważyć, że istota tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania, co zostało powiązane z zarzutem naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Taka treść zarzutu wymaga odrębnego odniesienia się do zarzutu w części naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i odrębnie co do pozostałej części. Jest to uzasadnione treścią samego zarzutu, z którego wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionuje stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do realizacji tych celów procesowych. Nie sposób jednak nie dostrzec, iż obok tego przepisu w zarzucie powołane zostały przepisy regulujące przebieg postępowania wyjaśniającego w postępowaniu jurysdykcyjnym, a treść zarzutu odnosi się do tego właśnie zagadnienia. W takim przypadku nie jest możliwe zdyskwalifikowanie zarzutu tylko z tej racji, że w jego treści znalazł się przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Skoro bowiem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalne jest oparcie zarzutu na przepisach k.p.a. bez powiązania ich z odpowiednimi przepisami p.p.s.a., to nie sposób nie rozpoznać merytorycznie zarzutu zbudowanego w sposób jak w rozpoznawanej sprawie.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Ze względu na zawartość normatywną przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. i jego w gruncie rzeczy techniczny charakter odnoszący się do etapu po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego i wydaniu wyroku, za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, gdyż względy chronologiczne wskazują, że czynności te miały miejsce przed wydaniem wyroku, a naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nastąpić może już po wydaniu wyroku – na etapie sporządzania jego pisemnego uzasadnienia. Tym samym zarzut ten w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.
Natomiast w pozostałej części zarzut ten, mimo błędnego sformułowania, zasługiwał na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że sądy administracyjne orzekają na podstawie p.p.s.a., a nie k.p.a. Mając jednak na uwadze treść tego zarzutu, uznać należy, że skarżący kasacyjnie w istocie nie zarzuca, że to sąd pierwszej instancji naruszył art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., lecz że nietrafnie ocenił, iż organy obu instancji przepisów tych nie naruszyły. Omawiany zarzut naruszenia należało zatem powiązać z art. 151 p.p.s.a., stanowiącym podstawę oddalenia przedmiotowej skargi. Pozostała zaś część omawianego zarzutu zasługiwała na uwzględnienie, co wynika również z wywodów dotyczących zarzutu naruszenia prawa materialnego. Mianowicie należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że sąd pierwszej instancji w okolicznościach niniejszej sprawy błędnie zaaprobował wadliwe postępowanie dowodowe przeprowadzone przez Dyrektora i Przełożoną, które to w szczególności nie ustaliło którzy pracownicy pełnią funkcje publiczne lub mają związek z pełnieniem takich funkcji i w jakim zakresie wynagrodzenie pracowników jest pokrywane ze środków publicznych. Taki zaś zakres postępowania dowodowego wyznaczony jest zastosowanym przez organy przepisem prawa materialnego – art. 5 ust. 2 u.d.i.p., o którym jest mowa wyżej. Jeżeli zaś chodzi o ostatni aspekt omawianego zarzutu – kwestię adresu na jaki doręczono decyzję Dyrektora – podnieść należy, że skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby ewentualne uchybienie organu w tym zakresie miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, zatem w tej części zarzut ten pozbawiony był uzasadnionych podstaw.
Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uznał naruszenie przez sąd pierwszej instancji wskazanych powyżej przepisu prawa materialnego i przepisów postępowania, co doprowadziło do wadliwego oddalenia przedmiotowej skargi. Zasadne jest zatem uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., o czym orzekł jak w punkcie 1. wyroku, uchylając poddane kontroli decyzje jako naruszające prawo materialne
i procesowe w zakresie wynikającym z powyższych rozważań. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego w zakresie pkt. 4., Dyrektor powinien ustalić którzy pracownicy i zleceniobiorcy pełnią funkcje publiczne lub mają związek z pełnieniem takich funkcji i w jakim zakresie ich wynagrodzenie jest pokrywane ze środków publicznych. Następnie udzieli żądanej informacji publicznej w stosownym zakresie lub odmówi jej udzielenia w drodze decyzji, powołując się w jej uzasadnieniu na ww. ustalenia, w ramach których wskaże jakie konkretnie przesłanki przemawiają za odmową udzielenia konkretnej informacji. Przedmiotem ustalenia winna być także kwestia kompetencji Przełożonej [...] do rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opat za czynności radców prawnych. Na koszty te (1360 zł) składają się: wpis od skargi (200 zł), opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika za obie instancje (480 + 480 zł).