III OSK 2277/21

III OSK 2277/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Po 269/19 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2019-09-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1121
art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 269/19 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kalisz z dnia 9 stycznia 2019 r., nr SKO-4220C/3/17 w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji, WSA w Poznaniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny), sygn. akt IV SA/Po 269/19, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi A.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu (dalej: SKO w Kaliszu) z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych, oddalił skargę w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lutego 2017 r., nr [...] Wójt Gminy L. umorzył postępowania administracyjne w sprawie naruszenia stosunków wodnych przez J.S. zam. K. w związku z nawiezieniem ziemi i wywyższeniem terenu na działce nr [...] położonej w miejscowości K. Organ wskazał, że sporządzone w trakcie postępowania opinie biegłych wykazały, że działania inwestycyjne podjęte w związku z budową obory i stodoły nie wpłynęły na zmianę ukształtowania gruntu powodująca zmianę kierunku odpływu wód opadowych i tym samym nie wpłynęły na zakłócenie stosunków wodnych na działce wnioskodawczyni. Uzyskane opinie potwierdzają naturalne ukształtowanie terenu posiadające kierunek spadku od działki J.S. przez działkę A.T. oraz posesję nr [...] ku kanałowi odwadniającemu część miejscowości.
Od przedmiotowej decyzji odwołanie złożyli A.T. i J.T.
Decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...], SKO w Kaliszu, na postawie art. 138 § 2 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy L. z [...] lutego 2017 r. w całości i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy przez odmowę nakazania przywrócenia stanu poprzedniego przez J.S. na gruncie stanowiący działkę nr [...] w miejscowości K.
Skargę na decyzję SKO w Kaliszu wywiodła A.T. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że prawidłowo organy administracji rozstrzygały niniejszą sprawę na podstawie art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, zgodnie z normą intertemporalną zawartą w art. 545 ust. 4 z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.
Podstawę materialnoprawną decyzji obu instancji stanowił art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r.
Zdaniem Sądu I instancji, kwestią sporną w niniejszej sprawie była moc dowodowa przedstawionych przez biegłych opinii sporządzonych w zakresie zmiany stanu wody na gruncie działki nr [...] ze szkodą dla działki nr [...] w miejscowości K. Z uwagi na długi okres toczącego się postepowania w sprawie wydano w sumie osiem opinii z dziedziny budownictwa, geotechniki i hydrologii.
Sąd I instancji wskazał, że przed wydaniem swojej decyzji SKO w Kaliszu powołało uprawnionego hydrologa R.S. do wydania pisemnej opinii. Z tejże opinii hydrologicznej wynika, że analizowane działki nr [...] i [...] położone są na terenie o niekorzystnych warunkach gruntowo-wodnych, nachylenie wzdłuż działek powoduje stały napływ wód gruntowych zasilanych wodami opadowymi. Taka sytuacja występuje w rejonie całej m. K.. Są to uwarunkowania naturalne, nieznacznie zakłócone (ograniczone) przez zabudowy terenu. Warunki te oraz ogólne nachylenie powierzchni terenu działek w kierunku rowu odwadniającego zlewnię, w sposób trwały kształtują tempo spływu wód opadowych i roztopowych. Właściciele analizowanych działek nie uregulowali odpływu wód opadowych z budynków zdając się na ich naturalny odpływ. W konsekwencji nadmiar tych wód po intensywnych opadach wpływa na utrzymywanie się wysokiego poziomu wód gruntowych (0,7-0,3 m p.p.t) i ich negatywne oddziaływanie m.in. na budynek mieszkalny na działce nr [...]. Zmiany powierzchni terenu na działce nr [...] (nasyp i skarpa przy budynku gospodarczym) są trwałe i wpłynęły na szybszy spływ wód opadowych z dachu budynku na płaską część działki przy granicy z działką nr [...]. Zmiany te nie spowodowały napływu większej ilości wody na tę część działki. Okresowo może występować jednak zwiększona koncentracja tych wód w tej części działki. Większa ich część łatwo infiltruje w grunt na warzywniku. Mała cześć może odpływać w kierunki drogi prowizorycznym rowkiem. Przy granicy z działką nr [...] jest ogrodzenie betonowe, które ogranicza możliwość bezpośredniego spływania wód opadowych na sąsiednią działkę. Przed ogrodzeniem jest niewielka przeciwskarpa utrudniająca przepływ wody. W ocenie biegłego, działania właściciela działki nr [...] nie miały na celu skierowanie wód opadowych na działkę sąsiednią, nie zmieniły też ogólnego kierunku odpływu tych wód. Oceniając sytuacje na analizowanych działach, biegły stwierdził, że nie jest uzasadnione wydawanie decyzji nakazującej właścicielowi działki nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom. Nie ponosi on jednocześnie i jedynie odpowiedzialności za szkody na działce nr [...].
Również z wcześniejszych opinii wynika jednoznacznie, że spadek terenu na wskazanych działach oraz ich otoczeniu jest spadkiem naturalnym i nie został on zmieniony działaniami właściciela działki nr [...].
Po przeprowadzeniu analizy w szczególności trzech ostatnich opinii Sąd stwierdził, że są one spójne, stanowią logiczną całość, a wnioski w niej zawarte poparte zostały przeprowadzoną uprzednio analizą dokumentacji w tym map topograficznych oraz oględzinami w terenie i stosowanymi wyliczeniami. Nie ma zatem podstaw do tego, aby przedłożonym opiniom odmówić mocy dowodowej.
Według Sądu I instancji, wniesiona do Sądu przez A.T. skarga na decyzję Kolegium stanowi wyłącznie polemikę z ustaleniami i wnioskami zawartymi w powyższej opinii biegłego, co na obecnym etapie postępowania jest niedopuszczalne. Jeżeli w trakcie postępowania administracyjnego skarżąca nie zgadzała się z twierdzeniami biegłego, miała możliwość przedstawienia kontropinii, sporządzonej przez osobę uprawnioną, bądź też innych dowodów, które podważyłyby stanowisko biegłego.
Bez stosownego przeciwdowodu, np. w postaci kontropinii, również sporządzonej przez osobę posiadającą wiadomości specjalne, nie jest możliwe kwestionowanie ustaleń przyjętych na podstawie opinii sporządzonej przez biegłych. Bez przedstawienia rzetelnie uzasadnionych argumentów sam fakt odmiennej oceny rozpatrywanych w toku postępowania kwestii oraz podważanie prawidłowości opinii nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że zaskarżona decyzja oparta na ustaleniach zawartych w opinii biegłych jest wadliwa.
Jeśli w toku prowadzonego postępowania organ ustali, że zmiana na gruncie nie wyrządziła szkody gruntom sąsiednim (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), a ustaleń tych dokona w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, to nie ma podstaw do nałożenia na właściciela gruntu, na którym zmiana została dokonana, obowiązków wynikających z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Z dotychczas zgromadzonego w trakcie postępowania administracyjnego materiału dowodowego wynika, że przed wybudowaniem budynku gospodarczego powierzchnia zachodniej części działki była łagodnie nachylona w kierunku działki nr [...]. Po wybudowaniu budynków i podwyższeniu terenu (nasyp, skarpa) nie zmieniło się nachylenie terenu tej działki. Nachylenie to jest zmienne w zależności od wysokości nasypu, lecz zgodne z ogólnym kierunkiem nachylenia terenu. W konsekwencji J.S. nie zmienił stanu wody na gruncie nr [...], a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntu nr [...].
W skardze kasacyjnej A.T., reprezentowana przez adw. W.K., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
I. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie:
1. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 7 k.p.a., które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności poprzez brak wzięcia pod uwagę, że zmiana stosunków wodnych - a co za tym idzie – zmiana kierunku spływu wody od muru fundamentowego obory i stodoły w kierunku posesji skarżącej, powstała dopiero w sytuacji nawiezienia ziemi i wywyższenia terenu na działce nr [...] należącej do J.S. w związku z budową ww. budynków, jak również brak ustalenia czy zmiana stosunków wodnych była spowodowana działaniem lub zaniechaniem człowieka;
2. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 77 i 78 k.p.a., które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w tym odmowę dopuszczenia i przeprowadzenia wniosków dowodowych składanych przez stronę postępowania oraz braku uwzględnienia uwag i zastrzeżeń co do uzyskanych dowodów, w szczególności dowodów z uzyskanych opinii specjalistów (biegłych), którzy wydali opinie bez zapoznania się z dokumentacją techniczną posadowionych budynków;
3. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 80 k.p.a., które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, tj. przyjęcie wbrew prawidłom logiki, że J.S. nie naruszył stosunków wodnych na działce nr [...], w sytuacji gdy wcześniej nie dochodziło do zalewania działki skarżącej, a problem zaistniał w wyniku podjęcia prac na terenie działki nr [...];
4. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 84 § 1 k.p.a., które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. błędną wykładnię i uznanie, że w przypadku konieczności pozyskania wiadomości specjalnych, organ nie jest zobowiązany do skorzystania z wiadomości biegłego wpisanego na listę biegłych sądowych i może skorzystać w tym zakresie z wiadomości specjalisty, tj. osoby nie wpisanej na listę biegłych sądowych, a uzyskane wiadomości specjalnych konieczne jest do rozstrzygnięcia meritum sprawy;
5. przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów naruszenia przepisów art. 7, 77 i 78 k.p.a. dotyczących kwestii kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych.
II. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017, poz. 1121) przez błędną wykładnię i uznanie, że w wyniku nawozu ziemi przez J.S. nie doszło do zmiany stosunków wodnych, w tym zmiany kierunku odprowadzenia wody opadowej i ściekowej na działkę skarżącej.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji organów I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Na podstawie przepisu art 203 pkt 1 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Jednocześnie na podstawie przepisu art 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji wydając zaskarżone orzeczenie, nie dostrzegł, iż organy administracyjne naruszyły przepisy art. 7, 77 i 78 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także przez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego przez odmowę dopuszczenia i przeprowadzenia wniosków dowodowych składanych przez stronę postępowania oraz brak uwzględnienia uwag i zastrzeżeń co do uzyskanych dowodów, w szczególności dowodów z uzyskanych opinii specjalistów (biegłych), którzy wydali opinie bez zapoznania się z dokumentacją techniczną posadowionych budynków. Organ pozostawiając bez odpowiedzi i pozostając w bezczynności odnośnie wszelkich pism i składanych wniosków przez skarżącą, przez które wskazywała ona na swe niezadowolenie oraz na niejasności, błędy i niepełność uzyskanych dowodów, naruszył gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, które zapewniają realizację zasady prawdy obiektywnej. Organ nie może odmawiać przeprowadzenia dowodu, powołując się na to, że na podstawie innych dowodów doszedł do przeciwnych wniosków. Stanowi to rażące naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i uzasadnia obawy o prowadzenie postępowania pod z góry przesądzone rozstrzygnięcie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie dostrzegł również, że organy przekroczyły granice swobodnej oceny dowodów. W przedmiotowej sprawie próżno szukać logiki w rozumowaniu, którego konkluzją jest stwierdzenie, że J.S. przez nawiezienie ziemi na działce nr [...] nie naruszył stosunków wodnych, wiedząc, iż wcześniej skarżąca nie zgłaszała problemu zalewania piwnic, a pojawił się on w czasie kiedy J.S. podjął działania na swojej działce. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art 84 k.p.a., należy wskazać, iż WSA, tak jak i organy, nie zauważyły esencjalnej różnicy pomiędzy biegłym a specjalistą. Z uwagi na problematykę sprawy, opinię winny wydać osoby o wyższych kwalifikacjach i doświadczeniu. Sąd wyraźnie wskazał na wiadomości specjalne i odpowiednią wiedzę, którą posiadają wyłącznie biegli a nie specjaliści. Warto zauważyć, iż w doktrynie wskazuje się, że specjalista jest pomocnikiem organu procesowego i nie zawsze posiada odpowiednią wiedzę i kwalifikacje. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art 141 § 4 p.p.s.a., należy wskazać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu swego wyroku w części dotyczącej ustalenia stanu faktycznego, co prawda podał wszystkie zarzuty, które wywiodła w swej skardze skarżąca, jednakże uzasadnienie prawne wyroku zawiera jedynie przytoczenie istoty przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bez odniesienia się w żaden sposób do zarzutów ich naruszenia. W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 i 78 k.p.a. odnosił się do kwestii istotnych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, mianowicie do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także do braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Brak powyższego uniemożliwia skontrolowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku pod względem ww. kwestii.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, uznanie przez Sąd, iż nie doszło do naruszenia przepisu art 29 Prawa wodnego jest o tyle dziwne, gdyż na stronie 11 uzasadnienia WSA stwierdza, iż "Zmiany powierzchni terenu na działce nr [...] (nasyp i skarpa przy budynku gospodarczym) są trwałe i wpłynęły na szybszy spływ wód opadowych z dachu budynku na płaską część działki przy granicy z działką nr [...]. Zmiany te nie spowodowały napływu większej ilości wody na tę część działki. Okresowo może występować jednak zwiększona koncentracja tych wód w tej części działki". Trudno w tej sytuacji uznać, iż nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie J.S., w sytuacji gdy powyższa ingerencja spowodowała, iż "może występować zwiększona koncentracja tych wód w tej części działki". Ponadto nie można twierdzić, iż nie doszło do zmiany, skoro działania podjęte na działce nr [...] wpłynęły na szybszy spływ wód opadowych. Stwierdzając powyższe Sąd zaprzeczył swym wywodom, a także uchybił zasadom logiki i doświadczenia życiowego, ponieważ jeżeli w wyniku działania człowieka (nawiezienie ziemi) dochodzi do zalania sąsiedniej działki, zaś przed nawiezieniem takie sytuacje nie występowały, to logicznym jest, że człowiek poprzez swoje działanie naruszył naturalny poziom i układ wód. Wojewódzki Sąd Administracyjny - tak jak organy administracyjne - nie dostrzegł, iż skoro skarżąca i jej rodzina zamieszkują w tym miejscu od kilkudziesięciu lat i nie występowały wcześniej problemy z zalewaniem piwnic, a pojawiły się równolegle z dokonanymi zmianami ukształtowania terenu na nieruchomości J.S., to zasadnym jest szukanie związku pomiędzy tymi zdarzeniami, nie zaś wykluczanie ich wszelkimi sposobami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem sprawy nie było przywrócenie stosunków wodnych, lecz przywrócenie stanu wody na gruncie. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 zezm., dalej: p.w.), właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W treści Art. 29 p.w. nie występuje pojęcie prawne "stosunków wodnych", lecz "stan wody na gruncie".
Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt I. ppkt 1,2,3,4 petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 i 78 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a.
Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd I instancji zaakceptował brak wyjaśnienia przez orzekające organy wszystkich okoliczności sprawy niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności poprzez brak wzięcia pod uwagę, że zmiana stosunków wodnych - a co za tym idzie – zmiana kierunku spływu wody od muru fundamentowego obory i stodoły w kierunku posesji skarżącej, powstała dopiero w sytuacji nawiezienia ziemi i wywyższenia terenu na działce nr [...] należącej do J.S. w związku z budową budynków, jak również brak ustalenia czy zmiana stosunków wodnych była spowodowana działaniem lub zaniechaniem człowieka. Nie można zarzucić orzekającym organom brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w tym odmowę dopuszczenia i przeprowadzenia wniosków dowodowych składanych przez stronę postępowania oraz braku uwzględnienia uwag i zastrzeżeń co do uzyskanych dowodów, w szczególności dowodów z uzyskanych opinii specjalistów (biegłych), którzy wydali opinie bez zapoznania się z dokumentacją techniczną posadowionych budynków. Nie doszło do przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, przez przyjęcie wbrew prawidłom logiki, że J.S. nie naruszył stosunków wodnych na działce nr [...], w sytuacji gdy wcześniej nie dochodziło do zalewania działki skarżącej, a problem zaistniał w wyniku podjęcia prac na terenie działki nr [...].
Nie można zarzucić Sądowi, że dokonał błędnej wykładni i uznania, że w przypadku konieczności pozyskania wiadomości specjalnych, organ nie jest zobowiązany do skorzystania z wiadomości biegłego wpisanego na listę biegłych sądowych i może skorzystać w tym zakresie z wiadomości specjalisty, tj. osoby niewpisanej na listę biegłych sądowych, a uzyskanie wiadomości specjalnych konieczne jest do rozstrzygnięcia meritum sprawy. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że kwestią sporną w niniejszej sprawie była moc dowodowa przedstawionych przez biegłych opinii sporządzonych w zakresie zmiany stanu wody na gruncie działki nr [...] ze szkodą dla działki nr [...] w miejscowości K. Z uwagi na długi okres toczącego się postepowania w sprawie wydano w sumie osiem opinii z dziedziny budownictwa, geotechniki i hydrologii. Przed wydaniem swojej decyzji SKO w Kaliszu powołało uprawnionego hydrologa R.S. do wydania pisemnej opinii. Z tej opinii hydrologicznej wynika, że analizowane działki nr [...] i [...] położone są na terenie o niekorzystnych warunkach gruntowo-wodnych, nachylenie wzdłuż działek powoduje stały napływ wód gruntowych zasilanych wodami opadowymi. Taka sytuacja występuje w rejonie całej m. K. Są to uwarunkowania naturalne, nieznacznie zakłócone (ograniczone) przez zabudowy terenu. Warunki te oraz ogólne nachylenie powierzchni terenu działek w kierunku rowu odwadniającego zlewnię, w sposób trwały kształtują tempo spływu wód opadowych i roztopowych. Właściciele analizowanych działek nie uregulowali odpływu wód opadowych z budynków zdając się na ich naturalny odpływ. W konsekwencji nadmiar tych wód po intensywnych opadach wpływa na utrzymywanie się wysokiego poziomu wód gruntowych (0,7-0,3 m p.p.t) i ich negatywne oddziaływanie m.in. na budynek mieszkalny na działce nr [...]. Zmiany powierzchni terenu na działce nr [...] (nasyp i skarpa przy budynku gospodarczym) są trwałe i wpłynęły na szybszy spływ wód opadowych z dachu budynku na płaską część działki przy granicy z działką nr [...]. Zmiany te nie spowodowały napływu większej ilości wody na tę część działki. Okresowo może występować jednak zwiększona koncentracja tych wód w tej części działki. Większa ich część łatwo infiltruje w grunt na warzywniku. Mała część może odpływać w kierunki drogi prowizorycznym rowkiem. Przy granicy z działką nr [...] jest ogrodzenie betonowe, które ogranicza możliwość bezpośredniego spływania wód opadowych na sąsiednią działkę. Przed ogrodzeniem jest niewielka przeciwskarpa utrudniająca przepływ wody. W ocenie biegłego działania właściciela działki nr [...] nie miały na celu skierowanie wód opadowych na działkę sąsiednią, nie zmieniły też ogólnego kierunku odpływu tych wód. Oceniając sytuacje na analizowanych działkach, biegły stwierdził, że nie jest uzasadnione wydawanie decyzji nakazującej właścicielowi działki nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom. Nie ponosi on jednocześnie i jedynie odpowiedzialności za szkody na działce nr [...]. Również z wcześniejszych opinii wynika jednoznacznie, że spadek terenu na wskazanych działkach oraz ich otoczeniu jest spadkiem naturalnym i nie został on zmieniony działaniami właściciela działki nr [...]. Po przeprowadzeniu analizy w szczególności trzech ostatnich opinii Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że są one spójne, stanowią logiczną całość, a wnioski w niej zawarte poparte zostały przeprowadzoną uprzednio analizą dokumentacji w tym map topograficznych oraz oględzinami w terenie i stosowanymi wyliczeniami. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, nie ma zatem podstaw do tego, aby przedłożonym opiniom odmówić mocy dowodowej. Ponownie rozpoznający sprawę organ I instancji powołał biegłego geologa L.S. celem wydania w sprawie pisemnej opinii. Następnie organ zwrócił się o sporządzenie opinii geologicznej przez uprawnionego geologa S.M. W aktach sprawy znajduje się opinia specjalisty wodno-melioracyjnego i ujęć wód B.G.
SKO w Kaliszu w trakcie postępowania wyjaśniającego przed organem II instancji wystąpiło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Kaliszu o wyjaśnienie czy przed tym organem toczyły się postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na sztucznym wywyższeniu terenu działki nr [...] lub w sprawie realizacji budynków obory i stodoły na tej działce niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Pismem z 26 września 2017 r. organ ten wskazał, iż nie toczy się przed nim postępowanie w sprawie wywyższenia terenu działki [...] jak również i prawidłowości realizacji obiektów zlokalizowanych na w/w działce. Organ wskazał, iż w latach 2012-2013 prowadził postępowanie dot. prawidłowości budowy budynku inwentarsko-gospodarczego (obory). Decyzją nr [...] z [...] lutego 2013 r. PINB w Kaliszu zatwierdził projekt budowlany zamienny w/w budynku. Następnie decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Nadto SKO powołało w trakcie postępowania odwoławczego biegłego hydrologa. Do akt sprawy załączono opinię hydrologiczną sporządzoną przez R.S. Wskazać należy, że w celu wyjaśniania tych wątpliwości zgromadzono materiał dowodowy przede wszystkim w postaci: 1. protokołu oględzin działki nr [...], przesłuchania stron A.T. i J.S.; 2. opinii biegłego z dziedziny budownictwa A.S., 3. opinie sporządzone na potrzeby postępowań przed sądami powszechnymi, 4. opinię S.M. z lipca 2016 r., 5. opinię B.G. z grudnia 2016 r., 6. opinię R.S. z listopada 2017 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, organ odwoławczy w sposób prawidłowy rozpatrzył materiał dowodowy i dokonał jego oceny, w szczególności ww. opinii i na tej podstawie wydał prawidłową decyzję w sprawie.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd według którego, "jeżeli organ w toku postępowania administracyjnego przeprowadził dowód z opinii biegłego - stosownie do art. 84 k.p.a. - to zawarte w tej opinii wiadomości specjalne, którymi z oczywistych powodów nie może dysponować organ, winny zostać uwzględnione w wydanej decyzji w całości, bądź powinny zostać podane, a zarazem wyjaśnione szczegółowo oraz przekonywująco powody, które zdecydowały, że ten specjalistyczny dowód w sprawie nie mógł zostać uwzględniony np. na podstawie przeciwdowodu" (zob. wyrok NSA z 2 marca 2023 r., III OSK 1943/21, LEX nr 3503709).
Organ odwoławczy wyjaśnił i uzasadnił dlaczego uznał wnioski wynikające z przedłożonych opinii. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., "Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii". Z przepisu tego nie wynika, że powinien to być biegły wpisany na listę biegłych sądowych.
W piśmiennictwie wyrażono pogląd, według którego "Pozytywną przesłanką warunkującą zdolność do występowania w charakterze biegłego jest posiadanie wiadomości specjalnych. Dowodem z opinii biegłego, w rozumieniu przepisów art. 84 k.p.a. i art. 197 o.p., może być zarówno opinia biegłego tytularnego, jak i osoby niewpisanej na listę biegłych, jeżeli posiada ona wiadomości specjalne, niezbędne organowi do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Organ może zatem powołać na biegłego każdą osobę, która w jego ocenie posiada faktyczne kwalifikacje w danej dziedzinie, bez względu na to, czy posiada ona specjalne wykształcenie, czy też nabyła wiadomości specjalne w inny sposób. Jak zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z 5.02.1974 r., III KR 371/73 , zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem, nie ma żadnej różnicy w traktowaniu i ocenie opinii złożonej przez biegłego sądowego oraz przez innego biegłego powołanego w określonej sprawie przez organ procesowy. Opinia sporządzona przez biegłego tytularnego nie ma zatem większej mocy dowodowej od opinii przygotowanej przez osobę powołaną w określonej sprawie przez organ procesowy, która biegłym tytularnym nie jest. W doktrynie akcentuje się jednak zalety (natury prakseologicznej) korzystania z opinii biegłych tytularnych. Przyjmuje się, że powołując takiego biegłego, organ może przyjąć, bez dokładnego sprawdzania, że posiada on odpowiednie kwalifikacje merytoryczne i moralne do wydania w sprawie opinii" (zob. A. Bochentyn, 3. Osoba biegłego [w:] Dowód z opinii biegłego w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2020).
Dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, w postępowaniu administracyjnym, winno mieć miejsce wówczas, gdy dla rozstrzygnięcia sprawy potrzebna jest szczególna wiedza. Podkreślić jednak należy, że organ administracji publicznej nie jest związany wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, które w sposób niebudzący wątpliwości mogą być ustalone przez organ na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2017r., II GSK 764/16, LEX nr 2434258).
Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. W przedmiotowej sprawie nie można mówić o zaistnieniu takiej sytuacji, bowiem Sąd I Instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał podstawę prawną, w oparciu o którą wydał orzeczenie i wyraźnie wskazał, że wniesiona przez A.T. do Sądu skarga na decyzję Kolegium stanowi wyłącznie polemikę z ustaleniami i wnioskami zawartymi w powyższej opinii biegłego, co na obecnym etapie postępowania jest niedopuszczalne. Jeżeli w trakcie postępowania administracyjnego skarżąca nie zgadzała się z twierdzeniami biegłego, miała możliwość przedstawienia kontropinii, sporządzonej przez osobę uprawnioną, bądź też innych dowodów, które podważyłyby stanowisko biegłego.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że bez stosownego przeciwdowodu, np. w postaci kontropinii, również sporządzonej przez osobę posiadającą wiadomości specjalne, nie jest możliwe kwestionowanie ustaleń przyjętych na podstawie opinii sporządzonej przez biegłych. Bez przedstawienia rzetelnie uzasadnionych argumentów sam fakt odmiennej oceny rozpatrywanych w toku postępowania kwestii oraz podważanie prawidłowości opinii nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że zaskarżona decyzja oparta na ustaleniach zawartych opinii biegłych jest wadliwa.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt II. petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017, poz. 1121, dalej: p.w.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych tę formę naruszenia definiuje się jako nadanie przepisowi (normie prawnej) mylnego, nieprawidłowego znaczenia. Przepisy prawa nie regulują zasad dokonywania czynności zmierzających do ustalenia znaczenia tekstu. Reguły te formułowane są w nauce prawa. Nie budzi jednak wątpliwości, że stosowane przez interpretatora dyrektywy wykładni mają kierować jego zachowaniem tak, aby doprowadzić go do "prawdziwego" znaczenia danego tekstu prawnego.
Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w., właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który należy podzielić w niniejszej sprawie, że "(...) przez stan wody na gruncie, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 Prawa wodnego należy rozumieć zarówno naturalny stan wody na gruncie jak i stan wody na gruncie, który powstał w wyniku legalnego zagospodarowania terenu, np. w wyniku budowy określonych obiektów budowlanych, a zatem nie tylko naturalne ukształtowanie terenu, ale i takie, które jest wynikiem działań inwestycyjnych znajdujących umocowanie w stosownych decyzjach. Inaczej mówiąc chodzi o ustabilizowany stan wywołany określonym zagospodarowaniem terenu, który może być, jako istniejący stan wody na gruncie, przedmiotem rozważań zmian tego stanu w aspekcie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego". (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2016 r., II OSK 2918/14, LEX nr 2135973).
Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że z art. 29 ust. 1 p.w. wynika, że określa on treść dwóch zakazów adresowanych do właściciela gruntu. Pierwszy zakaz, ustanowiony w art. 29 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, dotyczy zmian stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, oraz kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Użycie w tym przepisie określenia "a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich" oznacza, że właściciel gruntu poza zakazami wyrażonymi w art. 29 p.w. jest obciążony innymi ograniczeniami na rzecz właścicieli gruntów sąsiednich wynikającymi z prawa sąsiedzkiego. Ograniczenia te polegają m.in. na obowiązku powstrzymania się od pewnych czynności faktycznych, dozwolonych z tytułu prawa własności, które mogą wywołać skutek w postaci szkody dla gruntów sąsiednich. Drugi zakaz (art. 29 ust. 1 pkt 2 p.w.) ma charakter bezwzględny i obejmuje odprowadzanie wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Ma rację Sąd I instancji, że podstawowym warunkiem koniecznym do wydania decyzji z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. pozostaje ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany zmianę stanu wody na gruncie.
W niniejszej sprawie nie można zarzucić Sądowi I instancji, że wynik wykładni art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. nie odzwierciedla "rzeczywistego", "właściwego" znaczenia tego przepisu. Sąd I instancji nie popełnił błędu w procesie poszukiwania znaczenia art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu powinien wskazać, na czym polegał błąd Sądu I instancji przy dokonywaniu interpretacji art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie wymaga szerokiego przeprowadzenia czynności dowodowych, które mają dać podstawy do sformułowania jednoznacznej odpowiedzi na pytania: jaki był stan wody na gruncie przed ewentualnym naruszeniem, czy właściciel nieruchomości sąsiedniej w istocie dokonał naruszenia/zakłócenia stosunków wodnych, czy zmiana ta negatywnie wpłynęła na grunty sąsiednie i czy pomiędzy dokonaną zmianą a powstałą szkodą istnieje związek przyczynowo skutkowy. Według autora skargi kasacyjnej, brak powyższych ustaleń prowadzi do błędnej wykładni i w konsekwencji do niezastosowania przepisu art 29 Prawa wodnego, co też w ocenie autora skargi kasacyjnej miało miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ organy I i II instancji nie poczyniły takowych ustaleń, zaś WSA w Poznaniu nie dostrzegł tego uchybienia.
W skardze kasacyjnej nie zarzucono, że uchybienia w postaci błędnej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. wynikały z przyjęcia przez Sąd I instancji niewłaściwej koncepcji wykładni (poprzestanie na wykładni językowej w sytuacji, gdy przyjęte znaczenie art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. powoduje, że jest ono sprzeczne z innymi normami, obowiązującymi w systemie prawa bądź z przyjętymi w tym systemie wartościami), nieprawidłowej kolejności zastosowania dyrektyw pierwszego stopnia, niewłaściwego zastosowania dyrektyw preferencji, przyjęcia wyniku wykładni wykraczającego poza możliwe językowe znaczenie przepisu, naruszenia zakazu wykładni synonimicznej (poprzez nadanie różnym zwrotom tego samego znaczenia) czy zakazu wykładni homonimicznej (poprzez nadanie tym samym zwrotom różnych znaczeń), naruszenia zakazu wykładni per non est (poprzez przyjęcie znaczenia przepisu, przy którym pewne jego części są zbędne) czy też naruszenia zasady lege non distinguente (zgodnie z którą tam, gdzie ustawodawca nie wprowadza rozróżnienia, nie wolno go wprowadzać interpretatorowi). Autor skargi kasacyjnej nie przedstawił właściwego jego zdaniem rozumienia art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w., a w uzasadnieniu nie przeprowadził wywodu prawnego, z którego wynikać powinno, w jaki sposób znaczenie to ustalił (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II FSK 2490/10, z 16 listopada 2012 r., I OSK 1975/12).
Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu wyjaśnił, że brak ustaleń wynikających z cytowanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10 lipca 2018r., II SA/Łd 446/18, prowadzi do błędnej wykładni i w konsekwencji do niezastosowania przepisu art. 29 p.w. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazać należy, że postać naruszenia prawa przez niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza sytuację, gdy wadliwie przyjęto, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej, jaka ma mieć zastosowanie w sprawie przy uwzględnieniu treści i znaczenia tej normy przyjętej przez Sąd I instancji. Naruszenie prawa w tej formie może również nastąpić poprzez nieprawidłowe wyprowadzenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie zastosowanej normy prawnej. Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych nie wyjaśnił, z jakich powodów uznaje w niniejszej sprawie stany hipotetyczny i rzeczywisty za różniące się.
Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.