III OSK 2276/22

III OSK 2276/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel
Przemysław Szustakiewicz
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wa 130/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-19
Skarżony organ
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 219
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Maria Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 130/22 w sprawie ze skargi P. B. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 19 listopada 2021 r. nr K-44604/2021 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P. B. na rzecz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 130/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z 19 listopada 2021 r. nr K-44604/2021 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z 12 października 2021 r. nr 14/2021.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Postanowieniem z 12 października 2021 r. nr 14/2021 Szef ABW odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury za okres:
1) od dnia 26 sierpnia 2002 r. do dnia 31 stycznia 2006 r.;
2) od dnia 16 sierpnia 2010 r. do dnia 31 stycznia 2012 r.;
3) od dnia 15 sierpnia 2015 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r.
Jako podstawę prawną organ wskazał art. 219 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611, dalej: "rozporządzenie"). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że przegląd akt osobowych skarżącego wykazał brak dokumentacji dającej podstawę do wydania zaświadczenia. W toku postępowania wyjaśniającego organ zwrócił się z prośbą do kierowników poszczególnych jednostek organizacyjnych ABW o przekazanie informacji uzyskanych w wyniku kwerendy materiałów dotyczących czynności służbowych wykonywanych przez skarżącego. Z przekazanych danych wynika, że w ww. okresach skarżący nie wykonywał czynności służbowych, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, w związku z czym nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego.
Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem z 19 listopada 2021 r. nr K-44604/2021 organ utrzymał w mocy postanowienie wydane w I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie dokonano analizy akt osobowych skarżącego oraz przeprowadzono czynności wyjaśniające w jednostkach organizacyjnych ABW, właściwych ze względu na miejsce pełnienia służby przez skarżącego w okresie objętym wnioskiem, co ma odzwierciedlenie w aktach omawianej sprawy. Jednakże z powodu braku w aktach osobowych skarżącego informacji o podejmowaniu przez niego czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a także ze względu na to, iż kwerenda materiałów dotyczących podejmowanych przez skarżącego zadań, przeprowadzona przez kierowników właściwych jednostek organizacyjnych ABW, nie wykazała, aby skarżący wykonywał czynności służbowe, uzasadniające podwyższenie emerytury, nie było możliwe wydanie skarżącemu zaświadczenia o żądanej przez niego treści.
Powyższe postanowienie skarżący uczynił przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia wobec naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także zastosowanie innych przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa również w stosunku do postanowienia poprzedzającego zaskarżane postanowienie, zgodnie z przepisem art. 135 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Zdaniem organu zaskarżone postanowienie Szefa ABW, jak też postanowienie je poprzedzające, nie naruszają przepisów prawa, a wskazane w skardze argumenty nie mogą być powodem wydania rozstrzygnięcia odmiennego od dotychczasowego.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zaświadczenie jest potwierdzeniem określonych okoliczności, na podstawie niebudzących wątpliwości faktów bądź stanu prawnego. Jednakże w niniejszej sprawie niewystarczające były analiza akt osobowych oraz przeprowadzenie czynności wyjaśniających w jednostkach organizacyjnych ABW. Skarżący wskazał, gdzie należy poszukiwać dokumentów potwierdzających charakter wykonywanych czynności służbowych, a organ zaniechał podjęcia czynności zmierzających do ustalenia ww. okoliczności. Sąd miał na uwadze specyfikę służby skarżącego, gdzie znaczna część czynności i dokumentacji objęta jest klauzulą niejawności. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu I instancji organ naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: "k.p.a."). Naruszenie to obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego.
Skargę kasacyjną wniósł organ, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz które doprowadziło do nieprawidłowego uchylenia przez Sąd I instancji postanowień wydanych przez Szefa ABW, podczas gdy przy właściwej ich interpretacji i zastosowaniu zapadłby wyrok odmienny, a mianowicie naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611), dalej: "rozporządzenie Rady Ministrów", oraz § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 grudnia 2018 r. w sprawne trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 2373, ze zm.), dalej: "rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji", przez uznanie, iż rozpatrując wniosek o wydanie zaświadczenia na organie ciąży obowiązek nieograniczonego prowadzenia postępowania dowodowego, podczas gdy zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia stanowi rodzaj postępowania uproszczonego, w ramach którego czynności wyjaśniające przeprowadza się jedynie w koniecznym zakresie,
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na tym, iż treść uzasadnienia skarżonego wyroku nie uwzględnia wszystkich znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, przez co wyrok opiera się na błędnych ustaleniach faktycznych, co doprowadziło do uznania przez Sąd, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez organ prawa polegającego na zaniechaniu wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności oraz wskazania, iż organ winien uzupełnić materiał dowodowy zgodnie ze sugestiami skarżącego zawartymi w części niejawnej skargi. Tymczasem prawidłowa ocena materiału dowodowego zebranego w niniejszym postępowaniu powinna prowadzić do wniosku, że wobec nieodnalezienia dokumentów potwierdzających fakt pełnienia przez skarżącego służby w warunkach, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów, zasadnym było wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, a w konsekwencji skarga powinna podlegać oddaleniu,
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku niejasnych wskazań co do dalszego postępowania, co uniemożliwia prawidłowe wykonanie orzeczenia.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi przez jej oddalenie. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że w sprawie podjęto wszelkie możliwe starania w celu ustalenia, czy skarżący realizował czynności służbowe, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Potwierdzenie podjęcia tych czynności zostało dołączone do akt postępowania wyjaśniającego. Stanowisko obu jednostek, w których skarżący w przedmiotowym okresie pełnił służbę i dla których realizował zadania służbowe pełniąc funkcję oficera łącznikowego ABW, poparte dodatkową analizą materiałów archiwalnych zdaniem organu wyklucza zasadność sformułowanego przez WSA zarzutu nieprawidłowego czy też niepełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Organ podkreślił, że art. 218 § 2 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych w przypadku prowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wydania zaświadczenia, zakres tego postępowania ma charakter ograniczony. Główną rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia pełnią dane z ewidencji, rejestrów i zbioru dokumentów będących w posiadaniu organu. Nakładanie na organ administracji publicznej obowiązku potwierdzenia danych, którymi on nie dysponuje powodowałoby, że jego działania należałoby uznać za niedopuszczalne, gdyż wkraczałyby one w kompetencje innych organów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
W skardze kasacyjnej częściowo trafnie zarzuca się Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji uwzględniając skargę stwierdził przede wszystkim, że "[m]ając na uwadze zakres czynności i obowiązków skarżącego (raport niejawny z 28 czerwca 2021r., nr R-f-6584/2021) standardowa analiza akt osobowych oraz przeprowadzenie czynności wyjaśniających w jednostkach organizacyjnych ABW, właściwych ze względu na miejsce pełnienia służby, były niewystarczające. Skarżący w części niejawnej postępowania (akta sprawy w Kancelarii Tajnej) wskazał wyraźnie gdzie należy poszukiwać dokumentów potwierdzających charakter wykonywanych czynności służbowych. Sąd analizując akta niejawne nie znalazł natomiast śladów czynności podjętych w tym zakresie przez organ. Opis czynności wskazuje, że dokumenty tego typu mogłyby potwierdzić, że skarżący uczestniczył w czynnościach określonych w § 4 pkt 2 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. W przedmiotowej sprawie należy jednocześnie mieć na względzie specyfikę służby skarżącego, gdzie znaczna część czynności i dokumentacji objęta jest klauzulą niejawności. Powyższe jest jak najbardziej zrozumiałe, bowiem celem nadrzędnym jest tu bezpieczeństwo Państwa. Okoliczności te stawiają jednocześnie skarżącego w bardzo trudnej sytuacji, bowiem zakres informacji, które może on ujawnić na potrzeby obrony swoich praw jest ograniczony. (...) Opisane wyżej zaniechanie wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, świadczy o naruszeniu w toku postępowania podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8 k.p.a.)."
Ze stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić.
Kluczowe w niniejszej sprawie jest ustalenie zakresu faktów i dowodów, które muszą być brane pod uwagę przez organ w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia. O ile bowiem nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu jurysdykcyjnym (kończącym się wydaniem decyzji) organ administracji zobligowany jest do ustalenia stanu faktycznego sprawy w oparciu o wszelkie dostępne dowody, o tyle zasada ta doznaje ograniczenia w przypadku postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, będącego postępowaniem uproszczonym. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. "W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu". Z kolei powołany przez Sąd I instancji § 2 ww. przepisu stanowi, że "Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające".
Jednakże, wbrew ocenie Sądu I instancji postępowanie wyjaśniające, o którym mowa powyżej, odnosi się do ustalenia posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego oraz do ustalenia treści, zakresu danych posiadanych przez organ, a nie do poszukiwania dowodów, którymi organ wydający zaświadczenie nie dysponuje. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie zauważa się, że "Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować zasady (uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a.) dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. «Konieczne» postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie może być substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, o jakich mowa w art. 218 § 1 k.p.a. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2000 r., V SA 760/00, M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 218). Również w nowszym orzecznictwie wskazuje się, iż "w postępowaniu dotyczącym wydania lub odmowy wydania zaświadczenia (art. 217-219 k.p.a.) właściwy organ nie przeprowadza ponownie całego postępowania dowodowego dotyczącego ustaleń faktycznych i prawnych w danej sprawie (...) Wynika to z tego, że postępowanie wyjaśniające, o którym stanowi art. 218 § 2 k.p.a. może spełniać tylko rolę pomocniczą odnośnie do ustalenia treści danego zaświadczenia. (...) organ administracyjny zaświadcza tylko o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych, bez ich przetwarzania, gdyż chodzi tu o potwierdzenie w formie dokumentu urzędowego tego, co jest aktualnie wpisane w rejestrze publicznym" (tak NSA w wyroku z 20 września 2013 r., II OSK 975/12).
Powyższy wniosek wzmacnia lektura mających zastosowanie w tej sprawie przepisów prawa materialnego jak i postępowania prowadzonego w sprawie potwierdzenia wykonywania zadań, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia wymogiem podwyższenia emerytury nie jest samo pełnienie służby w komórce organizacyjnej, w ramach której podejmuje się czynności zagrażające życiu lub zdrowiu, a podejmowanie, co najmniej 6 razy w roku ww. czynności, co uzasadnia konieczność udokumentowania, w celu wydania zaświadczenia, konkretnych wydarzeń skutkujących zagrożeniem życia lub zdrowia funkcjonariusza. Ponadto, trafnie powołuje się organ w skardze kasacyjnej na przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 2373, dalej zwane "rozporządzeniem z 7 grudnia 2018 r."). Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest "zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone <
>, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej lub Krajowej Administracji Skarbowej". Przepis ten wprost potwierdza, iż w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie zadań, o których mowa § 4 pkt 1 rozporządzenia, nie przewidziano regulacji szczególnych względem art. 218 k.p.a., rozszerzających zakres postępowania dowodowego poza dokumenty i dane będące w posiadaniu organu.
Co równie istotne, zasadnie podnosi organ, że zgodnie z ww. rozporządzeniem, postępowanie dowodowe w szerszym zakresie prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym. Zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia z 7 grudnia 2018 r., "W przypadku udowadniania okresów składkowych lub nieskładkowych za pomocą zeznań świadków, zainteresowany lub jego pełnomocnik oświadcza, że okresów tych nie może potwierdzić odpowiednimi dokumentami". Jednocześnie organ emerytalny bada i ocenia całokształt sprawy o ustalenie prawa do zaopatrzenia emerytalnego lub wysokości świadczenia na podstawie przedłożonych dokumentów, zeznań świadków, innych dowodów oraz oświadczeń zainteresowanego (§ 23 ust. 1 rozporządzenia z 7 grudnia 2018 r.). Tym samym odmowa wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy organ nie dysponuje danymi potwierdzającymi wykonywanie przez skarżącego zadań służbowych wskazanych w § 4 pkt 1 rozporządzenia, nie stoi na przeszkodzie udokumentowaniu spełnienia tych przesłanek za pomocą innych środków dowodowych, ale nie w niniejszym postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z samego faktu pełnienia służby obejmującej czynności wykonywane przez oficera łącznikowego ABW realizowane ze służbami partnerskimi nie można wywodzić, że w każdym przypadku, w czasie jej pełnienia, występowało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Należy mieć na uwadze charakterystykę zaświadczenia, którego rola w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12).
Tym samym Sąd I instancji winien był dokonać oceny legalności zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem danych, którymi dysponował orzekający w sprawie organ administracji. Jeśli w celu pozytywnej realizacji wniosku organ zmuszony byłby do wykroczenia poza ramy postępowania zaświadczeniowego i do poszukiwania dowodów na zasadach ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, to takie działanie winno być ocenione jako nieuprawnione nie tylko w kontekście regulacji prawnych art. 217 i następnych k.p.a., lecz także w świetle rozporządzenia z 7 grudnia 2018 r. – wedle którego to aktu prawnego zaświadczenie, o które wystąpił skarżący, jest tylko jednym z dopuszczalnych środków dowodowych i którego niewydanie nie przesądza o braku podstaw stwierdzenia zaistnienia przesłanki wymienionej w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej.
Głównym zarzutem sformułowanym przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest nieprzeprowadzenie czynności wyjaśniających w zakresie okoliczności podniesionych przez skarżącego w raporcie z 28 czerwca 2021 r. To stanowisko uznać należy za pozostające w sprzeczności z treścią materiałów zgromadzonych w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, które są dołączone do akt sprawy. Zauważyć bowiem trzeba, że z akt postępowania wynika, że raport skarżącego z 28 czerwca 2021 r. został przekazany do jednostek merytorycznych w nim wskazanych z prośbą o zajęcie stanowiska. Przekazanie w.w. raportu nastąpiło z pismem Biura Kadr ABW nr. K-Pf-24992/2021 z 30 czerwca 2021 r. Przedmiotowy raport został poddany ocenie w gabinecie Szefa ABW (odpowiedź znajduje się w piśmie nr C-24193/2021 z 14 lipca 2021 r.) oraz w Departamencie Kontrwywiadu ABW (odpowiedź znajduje się w piśmie nr M-Pf13524/2021 z 9 lipca 2021 r.). W.w. jednostki organizacyjne ABW wskazały, że czynności realizowane przez skarżącego nie były wykonywane w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji podniesionym w zaskarżanym wyroku, w sprawie podjęto wszelkie możliwe starania w celu ustalenia, czy skarżący realizował czynności służbowe, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów. Powyższe znalazło wyraz w piśmie C-24193/2021 z 14 lipca 2021 r. w którym Gabinet Szefa ABW potwierdził, że "nie odnaleziono informacji pozwalających jednoznacznie stwierdzić, że Pan P. B. wykonywał obowiązki służbowe w warunkach szczególnie zagrażających życiu we wskazanych w piśmie okresach. Z uwagi na powyższe zostało wysłane zapytanie do jednostek organizacyjnych, które mogły bezpośrednio zlecać p. B. wykonywania zadań, z uwagi na pełnienie przez w.w. funkcji oficera łącznikowego ABW. Z przesłanych odpowiedzi wynika, że w.w. nie wykonywał na ich rzecz obowiązków służbowych w warunkach szczególne zagrażających życiu i zdrowiu. Ponadto w Biurze Ewidencji Archiwum ABW nie znaleziono danych potwierdzających posiadanie zainteresowań operacyjnych oraz kategorii zainteresowań operacyjnych P. B.". Powyższe pismo zostało sporządzone już po dokonaniu oceny raportu skarżącego. Zatem działanie organu obejmowało szerszy zakres spraw i zadań realizowanych przez skarżącego niż wskazane wyłącznie w treści przekazanego raportu.
W rezultacie, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, w ABW zostało przeprowadzone wszechstronne postępowanie w celu wyjaśnienia, czy skarżący pełnił służbę w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów. Poszczególne jednostki organizacyjne ABW dokonując analizy informacji zawartych w raporcie skarżącego z 28 czerwca 2021 r. oraz dostępnej w przedmiotowej sprawie dokumentacji brały pod uwagę wewnętrzne przepisy obowiązujące w ABW dotyczące dokumentów służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, w tym wskazane przez skarżącego zarządzenie Szefa ABW PF-49, co zostało wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Szafa ABW. Wydruki wskazanych wyżej dokumentów zostały włączone do akt postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie. Stanowisko obu jednostek, w których skarżący we wskazanych przez niego okresach pełnił służbę i dla których realizował zadania służbowe pełniąc funkcję oficera łącznikowego ABW, poparte dodatkową analizą materiałów archiwalnych całkowicie podważa zasadność sformułowanego przez Sąd I instancji zarzutu nieprawidłowego czy też niepełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Sąd I instancji pominął w toku orzekania w.w. dowody znajdujące się w aktach sprawy, których uwzględnienie miałoby istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie sprawy.
Sąd I instancji stwierdził, że Szef ABW nie wyjaśnił wszelkich okoliczności w sprawie, natomiast hipotetyczne odnalezienie dokumentów, o których mówił skarżący, mogłoby potwierdzić, że uczestniczył on w czynnościach określonych § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów i nakazał organowi aby rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę, podjął działania zgodne ze wskazaniami skarżącego, zawartymi w części niejawnej, w celu ustalenia czy w zasobach organu znajduje się żądana dokumentacja, a następnie dokonał oceny tej dokumentacji na potrzeby niniejszego postępowania. Z takim stanowiskiem Sądu nie można się zgodzić. Szef ABW wyraźnie wykazał i udokumentował fakt podjęcia wszelkich możliwych działań w celu uzyskania dokumentów, które wskazywał skarżący, w tym notatek służbowych mających potwierdzić wykonywanie czynności określonych § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów. W niniejszej sprawie nie ma możliwości podjęcia przez ABW innych działań, które przyniosłyby odmienny efekt. Wykonanie przez organ wskazanych przez Sąd I instancji działań doprowadziłoby do tożsamego efektu jak dotychczas, tj. stwierdzenia braku odnalezienia dokumentów wskazanych przez skarżącego.
W rezultacie należy stwierdzić, że organ nie jest w posiadaniu dokumentów, o których wspomina skarżący w raporcie. W świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 217 § 1 i 2 i art. 218 § 1 i 2 oraz przepisów wskazanych wyżej rozporządzeń, taka sytuacja uniemożliwia wydanie zaświadczenia żądanej przez skarżącego treści. Sąd I instancji de facto zobowiązał organ do przeprowadzenia postępowania dowodowego określonego w przepisach k.p.a., tj. poszukiwania faktów, które miałyby potwierdzić stanowisko skarżącego. Tymczasem strona nie może żądać aby organy były odpowiedzialne za poszukiwanie dowodów w nieskończoność, o których istnieniu nic im nie wiadomo, albo ich odnalezienie jest wyjątkowo mało prawdopodobne lub niemożliwe chociażby ze względu na okresy archiwizacji i wybrakowania dokumentów administracyjnych.
W związku z argumentacją wskazaną w skardze i zacytowanym w niej obszernie wyrokiem WSA w Warszawie z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 308/19, podkreślić należy, że stan faktyczny w niniejszej sprawie jest całkowicie odmienny, wykazał to już organ w odpowiedzi na skargę. W niniejszej sprawie skarżący nie wskazał na konkretne dowody, w tym na jakąkolwiek konkretną notatkę służbową, ani takiej nie złożył, które miałyby potwierdzić jego żądanie wydania zaświadczenia. Skarżący w swoim raporcie opisał jedynie sposoby realizowanych przez niego czynności służbowych, jednakże nie wskazał konkretnych danych umożliwiających wydanie zaświadczenia. Ponadto, w niniejszej sprawie odmiennie od sprawy przywołanej w skardze, nie mamy do czynienia z sytuacją, w której inni funkcjonariusze współuczestniczyli ze skarżącym w określonych czynnościach i zostało im wydane przedmiotowe zaświadczenie z pominięciem skarżącego.
Podsumowując, Szef ABW pomimo przeprowadzonego prawidłowo postępowania wyjaśniającego, nie odnalazł dokumentów wskazanych przez skarżącego, które mogłyby być podstawą do wydania na podstawie art. 217 § 1 k.p.a. zaświadczenia o postulowanej przez niego treści.
Powyższe prowadzi do uznania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 k.p.a., § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 7 grudnia 2018 r.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, ponieważ organ nie naruszył art. 7, art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego od P. B. na rzecz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.