III OSK 2273/25

III OSK 2273/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-01-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-11-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
III OSK 1130/22 - Wyrok NSA z 2025-10-28
IV SA/Wa 109/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-10
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku.
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 § 1 i 3, art. 284
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku [...] Sp. z o.o. [...] o wstrzymanie wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2025 r., sygn. akt III OSK 1130/22 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. [...] na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 18 listopada 2020 r. nr DIŚ-III.435.5.2020.AŻ w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego postanawia: oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2025 r., sygn. akt III OSK 1130/22.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 października 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. [...] (dalej: spółka lub skarżąca) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2021 r., którym oddalono skargę na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 18 listopada 2020 r. w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego.
Pismem z 21 listopada 2025 r. skarżąca wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę o wznowienie postępowania prowadzonego przez Naczelny Sąd Administracyjny pod sygnaturą akt III OSK 1130/22 wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania wyroku z dnia 28 października 2025 r.
W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie skarżąca wskazała, że postępowanie sądowo-administracyjne dotyczyło cofnięcia pozwolenia zintegrowanego wydanego dla instalacji do produkcji paliw alternatywnych. Szkoda wynikająca z wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawia się następująco:
1. Zaprzestanie działalności w zakresie przyjęcia odpadów, zarówno niebezpiecznych jak i innych niż niebezpieczne, do przetworzenia w instalacji produkcji paliw alternatywnych. Wstrzymanie przyjęć odpadów wygeneruje stratę na poziomie około 1,9 mln zł miesięcznie;
2. Ze względu na wstrzymanie pracy instalacji paliwowej spółka będzie zmuszona przekierować odpady posortownicze (nadsito) z instalacji MBP do innych odbiorców odpadów. Miesięczna strata spowodowana koniecznością kierowania tego odpadu do zewnętrznych instalacji (zamiast do instalacji własnej) wyniesie około 0,572 mln zł;
3. Kolejnym skutkiem są zwolnienia pracownicze oraz odprawy dla pracowników związane z koniecznością redukcji etatów (odprawy około 0,107 mln zł);
4. Istotnym skutkiem związanym z utratą pozwolenia dla instalacji paliwowej jest również utrata możliwości prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów. Realna strata z tym związana to 0,155 mln zł miesięcznie;
5. Realne starty zostaną także poniesione w związku z realizacją kontraktu na zakup energii, gdzie na element kosztu wpływa zamówiona moc prądu w skali rocznej. Spółka ma zamówioną moc niezbędną do pracy instalacji paliwowej, która obecnie nie będzie wykorzystywana. Miesięcznie jest to koszt 0,015 mln zł;
6. Dodatkowym kosztem będą również dzierżawy i leasing sprzętu służącego do gromadzenia i transportu odpadów kierowanych dotychczas na instalację produkcji paliw alternatywnych w postaci kontenerów i prasokontenerów ustawionych u klientów przekazujących odpady do instalacji paliwowej. Są to dzierżawy zawarte na czas określony, których Spółka nie może wypowiedzieć, tj. w firmach Alupol, PPG - koszt miesięczny tych umów to 0,035 mln zł.
Łącznie strata spowodowana wstrzymaniem działalności instalacji paliwowej oraz niemożliwością korzystania z cofniętego pozwolenia będzie wynosić miesięcznie około 2,706 mln zł.
W związku z powyższym Spółka wnosi o udzielenie jej ochrony tymczasowej polegającej na wstrzymaniu wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego objętego wnioskiem o wznowienie, co jest możliwe na podstawie art. 284 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 769 ze zm., dalej p.p.s.a.).
W ocenie skarżącej z uwagi na daleko idące skutki wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również wadliwości postępowania toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (wada nieważności), w niniejszej sprawie powinno dojść do uchylenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2025 r., a następnie do merytorycznego rozpoznania sprawy (wydanie nowego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, a do tego czasu wykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2025 r. powinno zostać wstrzymane. Skarżąca podniosła, że wykonanie ww. wyroku (przejawiające się w konieczności wstrzymania pracy instalacji) grozi niebezpieczeństwem wyrządzenia skarżącej niepowetowanej szkody.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Wniosek o wstrzymanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie.
Instytucja wstrzymania wykonania została przewidziana w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w dwóch przepisach: w art. 61 i w art. 284.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.
Natomiast zgodnie z art. 284 p.p.s.a. wniesienie skargi o wznowienie postępowania nie tamuje wykonania zaskarżonego orzeczenia. W razie uprawdopodobnienia, że zgłaszającemu wniosek grozi niepowetowana szkoda, sąd może wstrzymać wykonanie orzeczenia. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym i przysługuje na nie zażalenie.
Jak wskazano w piśmiennictwie, wniesienie skargi o wznowienie postępowanie nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego orzeczenia, upoważnia jednak stronę do złożenia wniosku o wstrzymanie zaskarżonego orzeczenia, która powinna wówczas uprawdopodobnić, że w razie wykonania wymienionego orzeczenia grozi jej niepowetowana szkoda (patrz: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WKP 2024, pkt 1 do art. 284.
Uprawdopodobnienie, o którym mowa w art. 284 p.p.s.a., jest środkiem zastępczym dowodu w ścisłym znaczeniu i w zasadzie nie może opierać się wyłącznie na twierdzeniach strony. Przy ocenie problematyki z tego zakresu sąd musi opierać się na wskazanym przez stronę materiale, który pozwala na zajęcie określonego stanowiska w sprawie. Do wykazania, że wnoszącemu skargę o wznowienie postępowania grozi niepowetowana szkoda, nie jest wystarczający sam wniosek strony ani powtórzenie treści przepisu. Wniosek taki musi zawierać uzasadnienie, które powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających przyjąć, że wstrzymanie wykonania orzeczenia jest w danej sprawie obiektywnie zasadne. Argumentacja wnioskodawcy winna być dodatkowo wsparta dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej oraz majątkowej składającego wniosek (por. H. Knysiak – Sudyka [w:] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", pod red. T. Wosia, WK 2016, pkt 2 do art. 284 oraz powołane tam: postanowienie NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OZ 310/08; postanowienie NSA z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 2870/13).
Określenie niepowetowanej szkody jest pojęciem szerszym w stosunku do użytego w art. 61 § 3 p.p.s.a. stwierdzenia o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wynika to z samego brzmienia hipotezy, jak i z etapu postępowania sądowoadministracyjnego w trakcie którego wniosek o wstrzymanie wykonania wyroku jest rozstrzygany. Skarga o wznowienie postępowania jest rozpoznawana po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego, w tym przypadku w drodze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wykonanie decyzji nakładającej określony obowiązek, pozwala na przywrócenie stanu zgodności z prawem. Co do zasady egzekucja takiego obowiązku, czyli przywrócenie stanu zgodności z prawem, powinna nastąpić niezwłocznie po ostatecznym zakończeniu postepowania administracyjnego. Ochrona tymczasowa w postaci instytucji wstrzymania wykonania decyzji powinna być udzielana tylko w razie zaistnienia okoliczności o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Tym bardziej wyjątkowy charakter ma unormowana w art. 284 p.p.s.a. instytucja wstrzymania wykonania wyroku, uwarunkowana uprawdopodobnieniem, że zgłaszającemu wniosek grozi niepowetowana szkoda.
O takim uprawdopodobnieniu nie można mówić w sytuacji, gdy skarżący podniósł we wniosku, że grozi jej niebezpieczeństwo niepowetowanej szkody objawiającej się w sferze finansowej (straty majątkowe) oraz społeczno-pracowniczej (konieczność zwolnień grupowych i wypłaty wysokich odpraw). Nie ulega jednak wątpliwości, że ponoszenie nakładów finansowych związanych z wykonaniem decyzji na skutek prawomocnego wyroku sądu jest normalnym następstwem nałożonego obowiązku. Okoliczności ta nie ma charakteru niepowetowanej szkody w rozumieniu art. 284 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że chodzi tu o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla wnioskodawcy, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (por. postanowienie NSA z 25 stycznia 2024 r. sygn. akt I FSK 1575/20). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Rozstrzygając o zasadności wniosku w przedmiocie wstrzymania wykonania wyroku nie można nadto abstrahować od przedmiotu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 28 października 2025 r., sygn. akt III OSK 1130/22 uznał, że podstawę cofnięcia pozwolenia zintegrowanego stanowiły naruszenia tegoż pozwolenia, m.in. w zakresie procedury korzystania z laboratorium, braku jego odpowiedniego wyposażenia oraz braku zatrudnienia laboranta w dacie kontroli Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, naruszenie obowiązku przekazywania odpadów bezpośrednio do cementowni, niebadaniu składu i właściwości odpadów w zakładowym laboratorium, nieweryfikowanie jakie odpady, w jakich proporcjach w bezpieczny sposób dla wszystkich elementów środowiska można skierować do odzysku, niewystarczającym zabezpieczeniu instalacji przed emisją do środowiska zanieczyszczeń pyłowo-gazowych, w tym złowonnych, niewłaściwym zabezpieczeniu instalacji do produkcji paliwa alternatywnego z odpadów płynnych. Należy także zwrócić uwagę na mające miejsce na terenie zakładu trzy pożary odpadów, gdzie dochodziło do spalania niebezpiecznych związków (żużli odlewniczych zawierających związki magnezu) i tworzyw sztucznych. Nie ulega zatem wątpliwości, że eksploatacja instalacji skarżącej była prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia. Stwierdzone naruszenia nie zostały wyeliminowane z działalności instalacji i zagrażają interesowi ogólnemu. Przywrócenie stanu zgodnego z prawem powinno nastąpić w takim przypadku niezwłocznie. Wstrzymanie działań naprawczych w niniejszej sprawie mogłoby być zastosowane wyjątkowo, jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanki ku temu nie zaistniały.
Oceny powyższej nie podważa udzielenie skarżącemu ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Na obecnym etapie rozpoznawania sprawy zastosowanie znajduje art. 284 p.p.s.a. Zaistnienia okoliczności wyczerpujących przesłanki z tego przepisu skarżąca, jak wyżej wskazano, nie uprawdopodobniła. Nie wynikają one także z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 284 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.