III OSK 2271/23

III OSK 2271/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Gl 818/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-03-27
Skarżony organ
Dyrektor Szkoły
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 910
art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 818/22 w sprawie ze skargi A.B. na akt Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] z dnia 19 sierpnia 2022 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska kierownika świetlicy 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżony akt z dnia 19 sierpnia 2022 r.; 2) zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] na rzecz A.B. kwotę 720 (słownie: siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 818/22 oddalił skargę A.B. na czynność (będącą w istocie aktem) Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] z dnia 19 sierpnia 2022 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska kierownika świetlicy.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Przedmiotem skargi jest pismo Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] (dalej w skrócie: "organ") z dnia 19 sierpnia 2022 r., skierowane do Miejskiego Zespołu Obsługi Ekonomiczno-Administracyjnej Szkół w [...] oraz do A.B. (dalej w skrócie: "skarżąca"), informujące, iż A.B. z dniem 1 września 2022 r. przechodzi ze stanowiska: kierownik świetlicy na stanowisko: nauczyciel – wychowawca świetlicy (wymiar etatu 26/26).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca, kwestionując legalność wydanej przez organ informacji, stanowiącej – jej zdaniem – zarządzenie, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 910 ze zm., dalej w skrócie: "p.o."), poprzez jego błędne zastosowanie, a tym samym wydanie zarządzenia bez podstawy materialnoprawnej, a także art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 p.o., poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia mimo braku przesłanek do odwołania skarżącej ze stanowiska wicedyrektora oraz bez spełnienia wymogów formalnych, a więc wydanie zarządzenia bez zasięgnięcia opinii kuratora oświaty. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, poprzez wydanie zarządzenia bez uzasadnienia. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż w Szkole Podstawowej [...] (dalej w skrócie: "Szkoła") jest zatrudniona od dnia 1 września 2001 r. W okresie od dnia 1 września 2001 do dnia 31 sierpnia 2021 r. pełniła funkcję dyrektora szkoły. Z dniem 1 września 2021 r. powierzono jej funkcję kierownika świetlicy. Z tego tytułu pobierała dodatek funkcyjny w kwocie 600 zł oraz korzystała ze zniżki godzin w wymiarze 12 godzin. W dniu 18 sierpnia 2022 r. otrzymała tzw. "angaż" z dnia 19 sierpnia 2022 r., zgodnie z treścią którego od dnia 1 września 2022 r. nie będzie wypłacany dodatek funkcyjny z tytułu pełnienia funkcji kierownika świetlicy. Począwszy od dnia 1 września 2022 r. funkcję kierownika świetlicy powierzono C.D.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarżąca nie była nigdy kierownikiem świetlicy. Brak jest dokumentu w sprawie powołania skarżącej na to stanowisko. Skarżąca uzurpuje sobie funkcję kierownika świetlicy bez podstawy prawnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że w świetle art. 66 ust. 1 p.o., organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce: 1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie: a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli – bez wypowiedzenia, c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 56 ust. 3; 2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty (...) może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się w terminie 21 dni od dnia otrzymania wystąpienia organu, o którym mowa w ust. 1 (art. 66 ust. 2 p.o.). Cytowane przepisy przewidują zatem enumeratywnie wskazane sposoby i przypadki odwołania nauczyciela. I tak w przypadku złożenia rezygnacji, odwołanie następuje za wypowiedzeniem – art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a p.o. Uzyskanie negatywnej oceny stanowi podstawę do odwołania bez wypowiedzenia – art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b p.o. Złożenie wniosku o odwołanie przez organ sprawujący nadzór pociąga za sobą konieczność odwołania bez wypowiedzenia – art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c p.o. Z kolei w art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. przewidziany został przypadek odwołania bez wypowiedzenia ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek. Jednak nie ulega wątpliwości, iż aby zaistniały podstawy prawne do odwołania ze stanowiska kierownika świetlicy, uprzednio musi zaistnieć fakt powierzenia tej funkcji nauczycielowi przez dyrektora szkoły. W tym zaś zakresie ani organ, ani tym bardziej skarżąca, nie wykazali, aby powierzenie funkcji kierownika świetlicy przy Szkole Podstawowej [...] miało miejsce. W aktach sprawy brak jest bowiem dokumentu potwierdzającego formalne powierzenie przez Dyrektora Szkoły stanowiska kierownika świetlicy skarżącej. Skoro zatem w sprawie nie wykazano faktu powierzenia stanowiska kierownika świetlicy skarżącej, to tym samym nie mogła mieć miejsca czynność jej odwołania z tego stanowiska kierowniczego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła A.B. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciła:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 p.o. w zw. z art. 682 § 2 Kodeksu pracy, poprzez uznanie, że brak w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego formalne powierzenie przez Dyrektora Szkoły stanowiska kierownika świetlicy skarżącej oznacza, że takie powierzenie stanowiska nie miało miejsca, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów, w kontekście poczynionych ustaleń faktycznych, prowadzi do wniosku, że powierzenie stanowiska kierowniczego miało miejsce, jednak bez uzewnętrznienia woli w formie pisemnej;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, dalej w skrócie: "p.u.s.a.") i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.:Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), poprzez naruszenie zasad oceny prawidłowości działania administracji publicznej i zasady swobodnej oceny dowodów w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w wyniku dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego w sprawie, która doprowadziła do błędnych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, że wskazywane przez skarżącą kascyjnie dowody w postaci arkusza organizacyjnego Szkoły, zatwierdzonego przez organ prowadzący i zaopiniowanego przez radę rodziców oraz pisma p.o. Dyrektora Szkoły z dnia 19 sierpnia 2022 r., a także potwierdzeń wypłat dodatku funkcyjnego, nie świadczą o fakcie wyłonienia stanowiska kierownika świetlicy w Szkole i powierzenia funkcji kierowniczej na tym stanowisku skarżącej.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W piśmie procesowym z dnia 21 czerwca 2023 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Istota sporu sprowadza się do tego, czy skarżąca kasacyjnie pełniła funkcję kierownika świetlicy w Szkole.
Zgodnie z art. 64 ust. 1 p.o., jeżeli w szkole utworzono stanowisko wicedyrektora lub inne stanowiska kierownicze, powierzenia tych stanowisk i odwołania z nich dokonuje dyrektor szkoły, po zasięgnięciu opinii organu prowadzącego, rady szkoły oraz rady pedagogicznej. Z powołanego przepisu wynikają dwie kompetencje: do utworzenia stanowisk kierowniczych w strukturze organizacyjnej danej jednostki oświatowej oraz do powierzenia i odwołania z owych stanowisk, którą to czynność wykonuje dyrektor szkoły. Okoliczność utworzenia stanowiska kierowniczego należało ustalić w oparciu o dokumenty dotyczące funkcjonowania placówki oświatowej, takie jak: statut i arkusz organizacyjny. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie istnienia stanowisk kierowniczych w strukturze organizacyjnej Szkoły. Jednakże z odpowiedzi organu na skargę wynika, że w strukturze organizacyjnej Szkoły istnieje stanowisko kierownika świetlicy, które nie było obsadzone, ewentualnie było zajmowane nielegalnie. Ponadto oznajmiono, że Dyrektor Szkoły powierzył tę funkcję C.D. Zatem w świetle przepisów ustrojowych Szkoły dopuszczalne było powołanie skarżącej na stanowisko kierownika świetlicy.
Błądzi też Sąd pierwszej instancji, twierdząc, że nie wykazano, iż skarżącej kasacyjnie powierzono funkcję kierownika świetlicy przy Szkole, bowiem brak jest dokumentu potwierdzającego formalne powierzenie skarżącej funkcji kierownika świetlicy. Okoliczność braku dokumentu powierzenia stanowiska kierownika świetlicy nie dowodzi, że nie doszło do podjęcia aktu powierzenia tego stanowiska, zaś z całokształtu materiału dowodowego należy wysnuć wniosek wręcz przeciwny. Wskazać należy, że zgodnie z art. 14 § 2 k.p.a., sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną lub za pomocą innych środków łączności, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Powołany wyjątek od zasady pisemności został wyrażony w k.p.a., zatem w/w regulacja nie może być punktem odniesienia do postępowania w przedmiocie powierzenia stanowiska kierowniczego i odwołania z tego stanowiska – jako aktu z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., do których to aktów, co do zasady, nie stosuje się przepisów k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. III OSK 4232/21). Nie ulega jednak także wątpliwości, że akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są formami działania bardziej odformalizowanymi od decyzji administracyjnych. Często są one działaniami konwencjonalnymi, których potwierdzenie (udokumentowanie) znajduje się jedynie w formularzach, ewidencjach lub innych dokumentach urzędowych. W doktrynie wyrażane jest stanowisko, że owe akty i czynności są wykonywaniem prawa (Z. Kmieciak, Efektywność sądowej kontroli administracji publicznej, PiP 2010, nr 11, s. 29). Skoro prawo pozytywne dopuszcza w wyjątkowych sytuacjach wydanie aktu ze swojej istoty sformalizowanego (jakim decyzja administracyjna) w formie ustnej, to tym bardziej należy dopuścić taką możliwość w odniesieniu do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Żaden przepis prawa publicznego nie zastrzega formy pisemnej owego aktu lub czynności ad solemnitatem. Podjęty akt lub czynność wywołuje wynikające z niego skutki prawne, a brak postaci papierowej owego aktu nie unicestwia tak ukształtowanego stosunku administracyjnoprawnego. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że akt powierzenia miał miejsce, o czym przesądza treść aktu odwołania skarżącej kasacyjnie z dnia 19 sierpnia 2022 r. oraz okoliczność wypłacania jej dodatku funkcyjnego. W owym akcie zapisano bowiem, że skarżąca: "przechodzi ze stanowiska kierownik świetlicy, na stanowisko – nauczyciel (...)". Pismo to jest więc aktem odwołania skarżącej w rozumieniu art. 64 ust. 1 p.o., bowiem użycie w nim formy czasownikowej "przechodzi" dowodzi, że wolą organu było odwołanie skarżącej kasacyjnie ze stanowiska kierownika świetlicy, a pismo to zostało jej doręczone.
Wobec zatem naruszenia w procedurze odwołania skarżącej kasacyjnie przepisów dotyczących uzyskania opinii podmiotów określonych w art. 64 ust. 1 p.o., zaskarżony akt należało uchylić.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.).
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.