III OSK 2268/22

III OSK 2268/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 185/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-04-13
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Protokolant asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Gl 185/21 w sprawie ze skargi W.P. na bezczynność Prokuratora Okręgowego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2022r., sygn. akt III SAB/Gl 185/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.P. (dalej jako skarżący lub skarżący kasacyjnie) na bezczynność Prokuratora Okręgowego [...] (dalej jako organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddalił skargę.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skarżący wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2021 r. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej przez podanie "czy Prokurator Prokuratury Okręgowej [...] M.L. i adwokat A. L. prowadząca praktykę adwokacką m.in. w K. przy ul. [...] są ze sobą spokrewnione, a jeżeli tak to w jakim stopniu".
W odpowiedzi organ, powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej jako u.d.i.p.), poinformował skarżącego, że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej.
Skarżący pismem z dnia 2 września 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W skardze zarzucono organowi naruszenie art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1, ust. 2 zdanie drugie i ust. 3, art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 1, art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 31 ust. 1 i ust. 2, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 231 § 1 i 2 k.k. Jednocześnie skarżący zażądał nakazania udzielenia żądanej informacji oraz wyciągnięcia na podstawie art. 23 u.d.i.p. konsekwencji wobec Prokurator Prokuratury Okręgowej E.K. w związku z nieudostępnieniem informacji publicznej, o którą wnioskował.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd Wojewódzki w powołanym na wstępie wyroku uznał, że skarga podlegała oddaleniu. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w świetle art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązek udostępniania informacji publicznych dotyczy wyłącznie takich informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu danych objętych wnioskiem uwalnia podmiot zobowiązany od zarzutu bezczynności w sprawie, albowiem z oczywistych względów nie można oczekiwać udostępnienia danych, którymi podmiot ten nie dysponuje. Sąd Wojewódzki jednocześnie podkreślił, że organ był związany treścią wniosku z dnia 7 sierpnia 2021 r. i nie był zobowiązany ani uprawiony do jego modyfikacji lub uściślania, a w szczególności wytwarzania informacji, o którą wnioskowano. Czynności takie stanowią o przetworzeniu informacji, dla uzyskania której wnioskodawca powinien wykazać szczególnie istotny interes "społeczny" (uwaga: w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. mowa jest o interesie publicznym), a tego skarżący we wniosku nie wykazał. Sąd pierwszej instancji wskazał, że podmiot zobowiązany pismem z dnia 16 sierpnia 2021 r. powiadomił skarżącego o sposobie załatwienia wniosku. Nie odmówił udostępnienia informacji publicznej, a zatem nie miał podstaw do wydawania w tym przedmiocie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie sposób utożsamiać nieudzielenia informacji z powodu braku jej posiadania z odmową jej udostępnienia. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej przewidziana jest wyłącznie dla sytuacji, gdy informacja publiczna jest w dyspozycji podmiotu zobowiązanego, ale nie może być udzielona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej określonych w art. 5 u.d.i.p. (tj. ze względu na prywatność osoby fizycznej, tajemnicę przedsiębiorcy, ochronę informacji niejawnych czy innych tajemnic ustawowo chronionych), bądź ze względu na niespełnienie przez wnioskodawcę warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (niewykazanie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego). Według Sądu pierwszej instancji organ wnioskowanych danych nie udostępnił, gdyż ich nie posiadał, zatem załatwienie wniosku mogło odbyć się tylko poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o powyższym. W konsekwencji Sąd Wojewódzki uznał, że nie można było zarzucić organowi bezczynności w rozpoznaniu wniosku, skoro w terminie ustawowym odpowiedział na niego. Jak podkreślono okoliczność, że udzielona skarżącemu odpowiedź na wniosek nie jest dla niego satysfakcjonująca, pozostaje bez wpływu na ocenę bezczynności. Zainicjowana przez skarżącego przed organem sprawa w przewidzianym w przepisach prawa terminie została załatwiona w wymaganej przez prawo formie.
Z wydanym wyrokiem nie zgodził się skarżący zaskarżając go w całości. W wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie, tj. nieuwzględnienie skargi na bezczynność organu w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej z wniosku skarżącego o podanie "czy Prokurator Prokuratury Okręgowej [...] M.L. i adwokat A. L. prowadząca praktykę adwokacką m.in. w K. przy ul. [...] są ze sobą spokrewnione, a jeżeli tak to w jakim stopniu"; niestwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; niewymierzenie organowi grzywny.
Nadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj.:
a) art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., przez jego nieprawidłowe zastosowanie, a to dokonanie nieprawidłowej oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że informacja "czy Prokurator Prokuratury Okręgowej [...] M.L. i adwokat A.L. prowadząca praktykę adwokacką m.in. w K. przy ul. [...] są ze sobą spokrewnione, a jeżeli tak to w jakim stopniu" nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;
b) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a to dokonanie nieprawidłowej oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ był związany treścią wniosku i nie był zobowiązany ani uprawniony do jego modyfikacji lub uściślenia, a w szczególności wytwarzania informacji, o którą wnioskowano, pomimo że wnioskodawca wykazał "istotny interes społeczny";
c) art. 3 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie oraz niestwierdzenie, że organ naruszył uprawnienie skarżącego do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę w sprawach publicznych;
d) art. 61 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie oraz niestwierdzenie, że nastąpiło ograniczenie prawa obywatela do uzyskiwania informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, a także o działalności jednostki organizacyjnej w zakresie, w jakim wykonuje ona zadania władzy publicznej.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
Skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy, a także o przyznanie od organu na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym (nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie informując jednocześnie, iż nie żąda przeprowadzenia rozprawy w tej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one nieusprawiedliwione i skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji oparcia skargi kasacyjnej zarówno na zarzutach materialnych, jak i procesowych, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu zazwyczaj podlegają te ostatnie, albowiem ich zasadności wyklucza możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13, oraz z dnia 16 października 2013r., sygn. akt II GSK 937/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu).
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 u.p.p.s.a. Przede wszystkim podnieść trzeba, iż Sąd Wojewódzki nie stosował powołanych przepisów, a więc nie mógł ich naruszyć. Nadto normy z art. 149 § 1 i § 1a oraz § 2 u.p.p.s.a. są normami o charakterze "wynikowym" i ich zastosowanie jest zawsze wynikiem uznania przez sąd administracyjny, że zaistniały okoliczności do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skoro Sąd pierwszej instancji, w niniejszej sprawie nie uznał, że zaszła bezczynność organu, to zasadnie nie zastosował tych przepisów.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy w pierwszej kolejności wskazać, że sposób ich skonstruowania przez skarżącego kasacyjnie jest częściowo wadliwy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest, jak wyżej wskazano, związany granicami skargi kasacyjnej. Związanie wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami zaskarżenia determinuje natomiast zakres kontroli kasacyjnej, jaką sprawuje Naczelny Sąd Administracyjny. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. W przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach, tj. jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.
W okolicznościach sprawy skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, po czym precyzując zarzuty wskazał na ich nieprawidłowe zastosowanie. Stawiając zarzut błędnej wykładni skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie określił, na czym ten błąd miałby polegać. Jednocześnie błędem w interpretacji nie może być, jak stara się wskazać skarżący kasacyjnie, niezastosowanie określonego przepisu. Okoliczności te powodują, że zarzut błędnej wykładni nie poddaje się kontroli, Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem samodzielnie i w zastępstwie strony konstruować argumentacji skargi kasacyjnej, którą jest związany, zaś uzasadnienie zarzutów jest jej elementem konstrukcyjnym.
W odniesieniu do zarzutu nieprawidłowego zastosowania art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wskazać należy, że sformułowany on został w sposób wadliwy, bowiem skarżący kasacyjnie nie sprecyzował, której jednostki redakcyjnej art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w istocie dotyczy. Należy podkreślić w tym miejscu, że obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (por. wyroki NSA z: dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I GSK125/09; z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II FSK 1165/09; z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1507/09; z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 619/09; z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2766/12).
Niezależnie podnieść należało, iż trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał na prawidłową reakcję organu na wniosek skarżącego, który w istocie nie dotyczył informacji publicznej, co w konsekwencji potwierdza zasadność zajętego stanowiska, iż w tym stanie faktycznym nie mogło być mowy o naruszeniu prawa.
Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Zasadnie przy tym podnosi się w orzecznictwie, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań konstytucyjnych, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10). Nadto jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, to nie będąc informacją publiczną nie podlega udostępnieniu, nawet gdyby znajdowała się w posiadaniu organu.
W rezultacie stwierdzić należy, że nie mieszą się w zakresie pojęcia informacji publicznej dane o związkach osobistych, w szczególności relacjach rodzinnych osób pełniących funkcję prokuratora. Dane te nie obrazują bowiem w jakikolwiek sposób wiedzy o działalności podmiotu, w którym ta funkcja jest pełniona, ani o sposobie jego funkcjonowania. Informacja o powiązaniach rodzinnych pozostaje poza sferą wyznaczoną przepisami informacji publicznej, a dotyczy ściśle sfery prywatnej danej osoby. Jako taka nie jest informacją mogącą podlegać udostępnieniu w oparciu i na zasadach określonych przepisami u.d.i.p.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie jest rolą podmiotu zobowiązanego modyfikowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ nie może podejmować działań, które w istocie miałyby na celu samowolną zmianę czy też uściślenie takiego wniosku.
W tej sytuacji nie mógł zostać uwzględniony również zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p., a także argumentacja dotycząca naruszenia art. 3 ust. 2 u.d.i.p.
Ostatni z zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 Konstytucji RP, został powołany bez wskazania konkretnego ustępu tego przepisu ustawy zasadniczej, którego prawidłowość zastosowania skarżący kasacyjnie kwestionuje. Wspomnieć należy, iż przepis art. 61 Konstytucji RP składa się z czterech ustępów o różnorodnej zawartości normatywnej. Sformułowany przez skarżącego kasacyjnie zarzut nie został również w żaden sposób doprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, nie może precyzować zarzutów, ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, którą jednostkę redakcyjną art. 61 Konstytucji RP skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc ów zarzut.
Wobec powyższego, skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.
Odnosząc się końcowo do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie od organu na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym (nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu), należy wskazać, że wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne jest od Skarbu Państwa (art. 250 u.p.p.s.a.) i przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów art. 258 - art. 261 u.p.p.s.a. Z tego też względu, wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.