III OSK 2257/23

III OSK 2257/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 143/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-05-10
Skarżony organ
Rada Adwokacka
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art.153, art.190, art.149 par. 1 a, art.149 par.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art.1 ust.1, art.2 ust..1 i 2, art.10 ust.1, art.13 ust.1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art.32 ust.1, art.2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Naczelnej Rady Adwokackiej, S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 143/23 w sprawie ze skargi S. L. na bezczynność Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 143/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. L. na bezczynność Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 4 listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał Naczelną Radę Adwokacką do rozpatrzenia wniosku skarżącego S. L. z dnia 4 listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność Naczelnej Rady Adwokackiej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a także oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
S. L. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") w skardze zarzucił Naczelnej Radzie Adwokackiej bezczynność przy rozpatrywaniu jego żądania udostępnienia informacji publicznej, sformułowanego w piśmie z 4 listopada 2018 r. Wniosek do Naczelnej Rady Adwokackiej był skierowany w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p.", "ustawa o informacji").
Wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmował przekazanie:
- uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej w zakresie podziału terytorialnego kraju na okręgowe rady adwokackie,
- liczby adwokatów w Polsce,
- liczby prawników zagranicznych wpisanych na listy adwokatów zagranicznych w Polsce,
- anonimowej listy wszystkich polskich adwokatów (bez imienia i nazwiska, bez adresu zamieszkania, bez PESEL itp.) uwzględniającej: rok urodzenia, płeć, obywatelstwa innego niż polskie, miejscowości zameldowania, daty ukończenia studiów wyższych, nazwy uczelni, stopnia naukowego, tytułu naukowego, biegłej znajomości języków obcych, studiów podyplomowych, staży naukowych, kursów specjalistycznych, roku zdanego egzaminu adwokackiego,
- informacji o aktualności danych (stan informacji na dzień).
W uzasadnieniu skargi podniesiono m. in., że wnioskodawca od blisko dwóch lat prowadzi badania naukowe, dotyczące współpracy międzynarodowej (obrotu zagranicznego, postępowań transgranicznych, transjurysdykcyjnych) polskich adwokatów, radców prawnych i praktyki wymiaru sprawiedliwości w zajmowaniu się sprawami obrotu zagranicznego. Przedmiotowe badania prowadzi w interesie publicznym.
Wnioskodawca twierdził, że Rada zbiera przydatne wnioskodawcy informacje od adwokatów w formie kwestionariuszy osobowych, wypełnianych przez nowych adwokatów oraz akredytowanych w Polsce prawników zagranicznych. Wnioskodawca zna procedurę zbierania tych informacji od polskich adwokatów, dlatego 8 lipca 2018 r. zwrócił się do Naczelnej Rady Adwokackiej o udostępnienie informacji publicznej w wyżej wymienionym zakresie.
W dniu 1 sierpnia 2018 r. Naczelna Rada Adwokacka przesłała wnioskodawcy - za pośrednictwem poczty elektronicznej - informację: "zestawienia tabelaryczne, wymagające znacznego nakładu pracy pracowników biura Naczelnej Rady Adwokackiej, do użytku przy opracowaniu pracy naukowej, nie stanowią informacji publicznej, bowiem wnioskodawca nie ma obiektywnego interesu prawnego w uzyskaniu informacji o sprawach publicznych ważnych i interesujących dla ogółu, a jedynie interes subiektywny, w związku z przygotowywaną pracą naukową [...]".
W dniu 19 września 2018 r. wnioskodawca ponowił żądanie.
W dniu 25 września 2018 r. Naczelna Rada Adwokacka podtrzymała swoje stanowisko.
Następnie pismem z 4 listopada 2018 r. wnioskodawca ponowił żądanie, uzupełniając je o szczegółową argumentację.
W odpowiedzi z 19 listopada 2018 r. Naczelna Rada Adwokacka podtrzymała wcześniejsze stanowisko. Wskazano dodatkowo: "żądane przez Pana informacje o dacie i miejscu urodzenia adwokatów, płci, obywatelstwie, miejscu zameldowania, dacie ukończenie studiów wyższych, znajomości języków obcych - nie stanowią informacji publicznej. Poza informacjami upublicznionymi w KRAiAA, pozostałe dane osobowe chronione są RODO.".
W dniu 22 listopada 2018 r. wnioskodawca zawęził zakres wniosku - jedynie do informacji publicznie udostępnionych w rejestrze adwokatów.
W odpowiedzi uzyskał informację od Naczelnej Rady Adwokackiej: "Nie mamy obowiązku udostępniania w dogodnej dla wnioskodawcy formie danych udostępnianych w KRAiAA.".
W dniu 22 listopada 2018 r. wnioskodawca wniósł ponaglenie do Naczelnej Rady Adwokackiej - bez rezultatu.
W odpowiedzi Naczelna Rada Adwokacka wniosła o oddalenie skargi.
W dodatkowym piśmie - replice (k. 21-23) wnioskodawca podtrzymał swoje stanowisko.
Wyrokiem z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 51/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na bezczynność Naczelnej Rady Adwokackiej, wyrażając w uzasadnieniu orzeczenia stanowisko, że żądanie udostępnienia informacji zbieranych dla celów naukowych nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Wobec wniesienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z 2 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2215/21 - uchylił orzeczenie wydane w I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia wyrażono następujące oceny:
- pozostawało poza sporem, że Naczelna Rada Adwokacka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o informacji - spełniona jest przesłanka podmiotowa z tej ustawy. W ocenie Sądu I instancji nie była spełniona przesłanka przedmiotowa, wnioskodawca bowiem uzasadniał potrzebę uzyskania żądanych informacji z uwagi na prowadzone badania naukowe,
- na gruncie art. 2 ust. 1 ustawy o informacji ocena, czy określona informacja stanowi publiczną nie może być odmienna w zależności od tego, kto ubiega się o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy,
- powyższe odnosi się do sytuacji, gdy żądanie dotyczy udzielenia informacji prostej (art. 2 ust. 2); "wtedy to wniosek "każdego" (art. 2 ust. 1) o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego o udostępnienie informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który - jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidualnym",
- inna jest natomiast sytuacja, gdy żądanie dotyczy informacji przetworzonej; wtedy - stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji - udostępnienie jej musi być szczególnie istotne dla interesu publicznego; wówczas istotne jest, czy żądanie jest motywowane względami prywatnymi, czy publicznymi; przy tym okoliczności te należy ustalić w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy lub okoliczności niepodważane przez strony - nie zaś w oparciu o domniemania lub spekulacje; jeżeli organ uzna, że w sprawie wystąpiła przesłanka przemawiająca za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego, powinien udzielić żądanej informacji; jeżeli natomiast skonstatuje, że przesłanka ta nie wystąpiła, powinien - na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o informacji - wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji,
- Sąd I instancji oddalił skargę na bezczynność, nie przyjmując żadnej kwalifikacji. Nie ustalił też, czy żądane dane stanowią informację publiczną; a priori przyjął, że - skoro żądana informacja jest potrzebna wnioskodawcy do badań naukowych - takie żądanie wykracza poza cele prawa do informacji publicznej. Nie odniósł się również do tego, czy rozpatrzenie wniosku wymagało przez organ wydania decyzji administracyjnej.
W dodatkowym piśmie (k. 170-172) pełnomocnik wnioskodawcy podtrzymał skargę oraz wniósł o zasądzenie od Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz swojego mandanta sumy pieniężnej, w myśl art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a").
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w sprawie przesądzono wprost, że Naczelna Rada Adwokacka należy do obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (tak powołane uzasadnienie wyroku w sprawie o sygn. akt III OSK 2215/21). Kwestią sporną pozostaje natomiast, czy żądana informacja stanowi informację publiczną. Jeżeli tak jest, organ winien bowiem ją udostępnić bądź wydać decyzję odmowną - jeżeli występują przewidziane ustawą o informacji przeszkody dla jej udostępnienia.
Wedle stanowiska wyrażonego przez Sąd II instancji, nie podzielił on poglądu - prezentowanego także w judykaturze, zaś wyrażonego przez Naczelną Radę Adwokacką i uprzednio Sąd I instancji - że informacje niesłużące realizacji celu, w postaci zapewnienia transparentności działania władz publicznych, nie stanowią "informacji publicznej", udostępnianej na podstawie ustawy o informacji. Przeciwnie, Sąd II instancji stwierdził, że Naczelna Rada Adwokacka nie była uprawniona dla oceny celów żądania wnioskodawcy, nawet gdy wynika on wprost z treści jego podania. Oceny w danym zakresie można zaś dokonywać wyłącznie w kontekście rozpatrywania zasadności wniosków o udostępnienie tzw. informacji przetworzonej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że żądana informacja w zakresie objętym wnioskiem stanowi informację publiczną. Dotyczy bowiem kwestii warunków wykonywania zadań publicznych przez osoby tworzące samorząd zawodowy utworzony w drodze ustawy, w tym poziomu ich kompetencji (umiejętności), jako wykonujących zawód zaufania publicznego oraz realizujących istotne funkcje publiczne. W myśl bowiem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1184 ze zm.), adwokaturę - którą stanowią adwokaci i aplikanci adwokaccy (tak art. 2 wskazanego aktu) - powołano do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa.
W ocenie Sądu I instancji przedwczesne byłoby zajmowanie przez Sąd stanowiska w kwestiach podnoszonych przez Naczelną Radę Adwokacką - wedle niej część informacji dla jej udostępnienia wymagało przetworzenia - oraz - czy argumentacja wnioskodawcy przesądza, że informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego (tak przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W przedmiocie tym musiałby wpierw zajęć stanowisko organ w stosownej formie (w uzasadnieniu), wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji albo udostępnić informację w drodze czynności materialno-technicznej. Jest poza sporem, że żadne z takich zdarzeń nie wystąpiło. Organ pozostaje więc w sprawie w bezczynności.
Analogicznie przedwczesne byłoby zajęcie przez Sąd stanowiska, czy stosowne, żądane przez wnioskodawcę informacje mogą podlegać wyłączeniu z udostępnienia wobec reguł ochrony danych osobowych lub szerzej – ze względu na prywatność osoby fizycznej. Jeżeli Naczelna Rada Adwokacka dostrzega przesłanki, aby informacji publicznej w określonym zakresie nie udostępnić, musi w danym przedmiocie wydać decyzję, czego bezspornie nie uczyniono. Dość stwierdzić na tym etapie, że samo podleganie określonych informacji rygorom ochrony danych osobowych nie determinuje ich wyłączenia spod ogólnych reguł udostępnienia na podstawie u.d.i.p. W uzasadnionych natomiast przypadkach należy wówczas wydać decyzję odmowną - wobec treści art. 16 ust. 1 wskazanego aktu.
Sąd nie uwzględnił wniosku skargi o zobowiązanie Naczelnej Rady Adwokackiej do udostępnienia żądanych informacji. W sprawie - na obecnym jej etapie - niezbędne jest wpierw rozpoznanie wniosku, jako dotyczącego udostępnienia informacji publicznej, wedle reguł u.d.i.p. Wcześniej tego nie uczyniono, mylnie przyjmując brak konieczności procedowania w ramach regulacji danego aktu.
Zdaniem Sądu I instancji, w realiach rozpoznawanej sprawy nie było podstaw dla uznania, że bezczynność organu przy rozpoznaniu żądania wnioskodawcy – wedle treści wniosku z 4 listopada 2018 r. - miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając wniosek Naczelna Rada Adwokacka przyjęła bowiem inne - wobec prezentowanego przez Sąd - rozumienie przepisów dotyczących zakresu powinności udostępniania informacji publicznej - podzielone zresztą uprzednio przez Sąd I instancji. Jej intencją nie było więc naruszenie obywatelskiego prawa wnioskodawcy w zakresie dostępu do informacji publicznej.
Sąd I instancji podkreślił, że wobec wskazanych realiów sprawy - braku podstaw do uznania, jakoby zobowiązany podmiot celowo uchylał się od powinności udostępnienia informacji, mając świadomość takiego obowiązku - nie ma podstaw do zasądzenia od Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz wnioskodawcy żądanej sumy pieniężnej. Prowadziło to do oddalenia skargi w pozostałym zakresie.
Sąd nie mógł z kolei uwzględnić wniosku o nadanie wyrokowi rygoru natychmiastowej wykonalności. W stosownej bowiem procedurze - zakreślonej ramami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie przewidziano takiej instytucji.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostały wniesione dwie skargi kasacyjne.
Pierwszą skargę kasacyjną wniosła Naczelna Rada Adwokacka, zaskarżając wyrok w części, a to w zakresie punktu "I" i zarzucając mu:
1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to:
a) naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził odmienną ocenę prawną w zaskarżonym wyroku, niż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając tę samą skargę, w wyroku z 11.06.2019 sygn. akt II SAB/Wa 51/19;
b) naruszenie przepisu art. 190 p.p.s.a. polegające na tym, że wbrew wykładni dokonanej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2023 r., III OSK 2215/21, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był przyjąć kwalifikację, czy żądana informacja miała charakter informacji prostej czy przetworzonej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku nie dokonał takiej kwalifikacji;
2) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to:
a) art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że żądanie informacji w celu prywatnym - sporządzenia opracowania naukowego, jest żądaniem informacji publicznej;
b) art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji przez ich niezastosowanie, w związku z czym w zaskarżonym wyroku rażąco naruszone zostały prawa pracowników Naczelnej Rady Adwokackiej, którzy dla realizacji prywatnego interesu S. L. będą musieli poświęcić kilka tysięcy godzin swojej pracy.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i ponowne rozpoznanie sprawy przez ten Sąd (art. 179a p.p.s.a.). W przypadku, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozpozna skargi kasacyjnej w trybie art. 179a p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Drugą skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł S. L., zaskarżając wyrok w części w zakresie punktu 2 i 3 oraz zarzucając mu:
1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. polegające na błędnym stwierdzeniu, że bezczynność Naczelnej Rady Adwokackiej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy jednoznacznie wskazują, iż organ celowo ograniczył skarżącemu dostęp do informacji publicznej;
2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w zakresie wniosku skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej, co skutkowało zaniechaniem zrekompensowania skarżącemu negatywnych skutków wynikających z bezczynności organu.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części - w zakresie pkt 2 i 3 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż oświadczył, iż nie zostały one zapłacone w całości ani w części. Jednocześnie oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Pismem uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 20 lipca 2023 r. Naczelna Rada Adwokacka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
W niniejszej sprawie zostały wniesione dwie skargi kasacyjne. Organ zaskarżył kasacyjnie wyrok Sądu I instancji w zakresie punktu 1, natomiast skarżący S. L. – w zakresie punktów 2 i 3.
W pierwszej kolejności zatem Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutów skargi kasacyjnej organu. W tej skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych dopuszczonych treścią art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zupełnie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Skarżący kasacyjnie odnosi powyższy zarzut do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 czerwca 2019 r. wydanego w sprawie II SAB/Wa 51/19. Ocena prawna wyrażona w tym wyroku nie może być wiążąca, gdyż wyrok ten został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2215/21, a sprawa została przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Tym samym wyrok WSA w Warszawie wydany w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 51/19 został wyeliminowany z obrotu prawnego.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. należy przypomnieć, że w wyroku z 2 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2215/21, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał co następuje: "W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na bezczynność, nie przyjmując jednak żadnej kwalifikacji, czy żądana informacja miała charakter informacji prostej czy przetworzonej. Co prawda, jak wynika z uzasadnienia skarżonego wyroku Sąd ten wskazywał, że nie jest wymagane wykazanie interesu prawnego ani celu, w jakim informacja zostanie wykorzystana oraz na odmienność sytuacji w przypadku żądania informacji przetworzonej, jednakże w żaden sposób nie odniósł tego do złożonego w sprawie wniosku o udzielenie informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji nie dokonał nawet ustalenia, czy żądane informacje stanowią informację publiczną, ale a priori przyjął, że skoro żądana informacja jest potrzebna wnioskodawcy do badań naukowych to takie żądanie wykracza poza cele prawa do informacji publicznej. Sąd ten nie odniósł się również do tego, czy rozpatrzenie wniosku wymagało przez organ wydania decyzji administracyjnej. Z tego też względu jako zasadne należało ocenić oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, bowiem Sąd pierwszej instancji nie wykazał żadnych okoliczności ustawowych przemawiających za możliwością ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej (zarzut 1) oraz że organ w niniejszej sprawie nie pozostawał w bezczynności (zarzut 2). Brak odniesienia się do powyższych kwestii przez Sąd pierwszej instancji czyniło niemożliwym przeprowadzenie w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli kasacyjnej".
Sąd I instancji z uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przesądził, że żądana informacja w zakresie objętym wnioskiem stanowi informację publiczną. Wskazał jednakże, iż przesądzenie, czy jest to informacja przetworzona, byłoby przedwczesne, gdyż w tym przedmiocie nie wypowiedział się podmiot zobowiązany we właściwej formie. Nie udostępnił bowiem informacji, ani nie wydał decyzji odmownej.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że na tym etapie przedwczesna byłaby ocena wniosku w kontekście rodzaju informacji publicznej – prostej lub przetworzonej. Podmiot zobowiązany nie udostępnił bowiem żądanych informacji wskazując, że nie podlegają one udostepnieniu z uwagi na fakt, iż są one niezbędne do prowadzenia pracy naukowej. Nie zakwalifikował zatem informacji objętych wnioskiem jako informacji publicznej. Sąd drugiej instancji podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż jest to stanowisko błędne.
Szersze ustosunkowanie się do powyższego zarzutu wymaga połączenia rozważań z odniesieniem się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Błędne jest powiązanie ustalenia, czy wniosek dotyczy informacji publicznej z kwestią celu, jaki przyświeca wnioskodawcy wnoszącemu żądanie jej udostępnienia. Zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Żądana informacja niewątpliwie związana była z funkcjonowaniem organów adwokatury i jako taka stanowi informację publiczną. Cel żądania nie ma dla tej oceny żadnego znaczenia.
Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił, na czym miałoby polegać naruszenie zasady równości czy też zasady demokratycznego państwa prawnego w sytuacji, gdy prawo dostępu do informacji publicznej jest zagwarantowane w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. To właśnie prawo do informacji publicznej trzeba rozpatrywać i tłumaczyć na tle takich konstytucyjnych zasad ustrojowych, jak zasada zwierzchniej (suwerennej) władzy narodu urzeczywistnianej w formach demokracji czy to przedstawicielskiej, czy bezpośredniej (art. 4), w ramach demokratycznego państwa prawnego (art. 2), ale z istotnym udziałem pozapaństwowych podmiotów władzy publicznej: przede wszystkim samorządu terytorialnego (art. 16 ust. 2), lecz również – w dalszej kolejności – samorządu zawodowego i innych rodzajów samorządu (art. 17).
Należy też podkreślić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie zostało przesądzone, jaki charakter ma wskazana we wniosku informacja, to jest czy stanowi informację prostą, czy przetworzoną. Tej oceny musi dokonać podmiot zobowiązany, a jej wynik będzie warunkował dalsze czynności podejmowane w sprawie. Na tym etapie postępowania niezrozumiały jest zarzut "rażącego naruszenia praw pracowników NRA", skoro nie zostało przesądzone, jaki charakter ma informacja publiczna objęta wnioskiem.
Zarzuty skargi kasacyjnej organu okazały się zatem bezzasadne.
W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej skarżącego S. L. należy podnieść, że zostały one oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej skonstruowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że powodem nieudostępnienia informacji było odmienne rozumienie przepisów statuujących po stronie podmiotu zobowiązanego obowiązek udostępnienia informacji. Rażącym naruszeniem prawa w kontekście treści art. 149 § 1a p.p.s.a. będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Oceniając, czy przewlekłe prowadzenie postępowania dotknięte było rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., należy mieć na uwadze, że pojęcie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, w tym wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. W sprawie niniejszej takie okoliczności nie miały miejsca. Odmienna ocena obowiązujących przepisów prawa nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, szczególnie w sytuacji, gdy także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrażał odmienne stanowisko w wyroku z 11 czerwca 2019 r. wydanym w sprawie II SAB/Wa 51/19.
Należy podkreślić, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w jej granicach i nie ma kompetencji do prowadzenia badań, czy "podobne stany faktyczne stanowiły przedmiot sporów rozpoznawanych już przez sądy administracyjne", szczególnie że skarżący kasacyjnie nie przytoczył uzasadnienia tych twierdzeń.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. odbywa się zgodnie z uznaniem sądu stosującego te środki. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanego środka pieniężnego polega natomiast przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto na ocenie, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm. Uzasadnienie dokonanego przez Sąd I instancji wyboru jest dość lakoniczne, jednak skarżący kasacyjnie ograniczył się do sformułowania zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., zatem lakoniczność uzasadnienia nie może przesądzać o zasadności rozpatrywanego zarzutu. Sąd I instancji nie wyszedł poza granice uznania sądowego, a wybór uzasadnił brakiem podstaw do uznania, iż podmiot zobowiązany celowo uchylał się od powinności udostępnienia informacji. Nadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie w żaden sposób, zarówno na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i w skardze kasacyjnej nie wykazał, aby zachodziła konieczność zrekompensowania mu szkody lub innych negatywnych następstw, jakie poniósł na skutek bezczynności podmiotu zobowiązanego. Twierdzenie o wpływie na możliwość prowadzenia działalności naukowej jest bardzo ogólne i gołosłowne.
Wobec powyższego również zarzuty skargi kasacyjnej S. L. należało uznać za bezzasadne.
Biorąc zatem pod uwagę, że skargi kasacyjne nie zawierały usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stosowny wniosek w tym przedmiocie.