III OSK 2245/23

III OSK 2245/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1630/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2023-05-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 479
art. 29 § 1 art. 199 § 1 art. 122 § 2 pkt 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1630/22 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA w Rzeszowie" albo "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1630/22, oddalił skargę M. P. (dalej: "strona", "skarżąca" albo "skarżąca kasacyjnie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "Kolegium" albo "organ odwoławczy") z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Powołane orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt") decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], w związku z naruszeniem stosunków wodnych, nałożył na skarżącą i jej męża obowiązki polegające na przywróceniu stanu pierwotnego i odtworzeniu istniejącej wodnicy w granicy działek nr: [...], [...], [...] i [...], likwidacji muru oporowego oraz części powierzchni brukowej ukształtowanie powierzchni wodnicy ze spadkami w kierunku rowu przydrożnego drogi powiatowej. Decyzja ta poddana została kontroli instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej przez WSA w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r., skargę zobowiązanych oddalił, zaś Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2019 r., oddalił skargę kasacyjną.
Upomnieniem z dnia [...] października 2017 r. Wójt, działając na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.), dalej: "u.p.e.a.", wezwał skarżącą (i jej męża J.M.) do wykonania obowiązków nałożonych decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2016 r. w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia. Jednocześnie pouczył ww., że w przypadku niewykonania obowiązku, wszczęte zostanie postępowanie egzekucyjne przewidziane dla egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, Obowiązek nie został wykonany.
Wójt postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] nałożył na skarżącą J. M. grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji Wójta z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] i wezwał do jej uiszczenia w terminie 7 dni (pkt 1). Ponadto Wójt ustalił opłatę za wydanie postanowienia w wysokości [...] zł (pkt 2) oraz wezwał ww. zobowiązanych do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...], w terminie 14 dni (pkt 3). Organ zaznaczył, że w razie niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej, lub wyższej kwocie.
W uzasadnieniu wydanego postanowienia Wójt wskazując na decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. stwierdził, że zgodnie z punktem 1 tego rozstrzygnięcia doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie działki nr [...] w [...] stanowiącej własność K. i M. L. Przyczyną jest zasypanie istniejącej wodnicy na terenie działek nr: [...], [...], [...], [...] i wybudowanie poprzecznej do istniejącej naturalnej wodnicy żelbetonowej konstrukcji, tj. muru oporowego w granicy z działką nr [...], co spowodowało zmianę kierunku odpływu wody opadowej na tym terenie i powstanie szkody na gruncie sąsiednim, wywołane brakiem odpływu wody zgromadzonej na tej nieruchomości podczas nawalnego deszczu. Za sprawcę ww. czynu Wójt w pkt 2 decyzji uznał właścicieli działek nr: [...], [...], [...], tj. skarżącą i jej męża, natomiast w pkt 3 nakazał ww. stronom przywrócenie stanu pierwotnego i odtworzenie istniejącej wodnicy w granicy działek nr: [...], [...], [...] i [...], polegającej na likwidacji muru oporowego oraz części powierzchni brukowej i ukształtowanie powierzchni wodnicy ze spadkami w kierunku rowu przydrożnego drogi powiatowej. Wójt podniósł, że wspomniana decyzja ta poddana została kontroli instancyjnej oraz sądowo-administracyjnej przez WSA w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r., skargę małżonków oddalił, zaś Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2019 r., oddalił skargę kasacyjną.
Wójt podkreślił, że konsekwencją uporczywego uchylania się od wykonania nałożonego na zobowiązanych obowiązku przywrócenia stanu pierwotnego odtworzenia istniejącej wodnicy w granicy działek nr: [...], [...], [...], jest nałożony postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. środek w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania ww. prac. Przy czym w ocenie organu brak możliwości wykonania nałożonego obowiązku z uwagi na sprzeciw właścicieli działki sąsiedniej, w żadnej mierze nie stanowi podstawy do zastosowania innego środka egzekucji. Jednocześnie zdaniem Wójta grzywna stanowi dla strony najmniej uciążliwy środek w celu przymuszenia do realizacji wykonania zobowiązania. Organ przypomniał ponadto, że strona ma możliwość uzyskania tytułu prawnego umożliwiającego jej ingerencję w działkę sąsiednią celem wykonania zobowiązania nałożonego przez organ egzekucyjny. Jedną z możliwości jest wystąpienie na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Dodatkowo w opinii organu argumentacja o konieczności wejścia na działkę sąsiednią w celu rozbiórki muru oporowego i przywrócenia do stanu pierwotnego, nie znajduje oparcia w ustaleniach faktycznych sprawy.
Wójt podniósł, że za zasadnością nałożonego środka egzekucyjnego w postaci grzywny, nie zaś wykonania zastępczego, przemawia to, że zobowiązani swoim nieuprawnionym działaniem doprowadzili do szkody w postaci zalewania gruntów sąsiednich. Przy czym organ egzekucyjny wielokrotnie nakładał środek egzekucyjny w postaci grzywny w niższych wysokościach, jednakże strona do dnia dzisiejszego nie wykonała ciążącego na niej obowiązku, konsekwentnie uchylając się od jego realizacji i powołując się jedynie na przeszkodę w postaci sprzeciwu właściciela działki sąsiedniej. Wobec powyższego, w ocenie Wójta, wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w wysokości [...] zł. stanowi optymalny, najmniej uciążliwy dla strony środek egzekucyjny. Zastosowanie wykonania zastępczego przez organ egzekucyjny nie byłoby bowiem środkiem zasadnym. Przy czym nie do przyjęcia jest aby organ przejmował odpowiedzialność, a w konsekwencji ,,wyręczał" i wykonywał prace naprawcze za strony, które swoim nieuprawnionym działaniem przyczyniły się do zaistniałego stanu, co więcej doprowadziły do stanu zagrożenia.
Na przedstawione postanowienie Wójta zażalenie wniosła skarżąca, zarzucając organowi naruszenie art. 119 § 1 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a., art. 119 u.p.e.a. oraz art. 9, art. 7 i art. 77 k.p.a.
Kolegium zażalenia nie uwzględniło i postanowieniem z dnia [...] września 2022 r. utrzymało w mocy ww. postanowienie Wójta, przedstawiając przepisy dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, w tym dotyczące nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Kolegium Wskazało, że nie został wykonany obowiązek przywrócenia stanu pierwotnego odtworzenia istniejącej wodnicy w granicy działek nr: [...], [...], [...], [...] polegającej na likwidacji muru oporowego oraz części powierzchni brukowej ukształtowanie powierzchni wodnicy ze spadkami w kierunku rowu przydrożnego drogi powiatowej. Organ odwoławczy przypomniał, iż w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny możliwe jest zakwestionowanie dopuszczalności oraz prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny z tego środka egzekucyjnego. W drodze takiego zażalenia nie można natomiast kwestionować zasadności obowiązku, do którego wykonania grzywna ma przymusić. Organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wprost wynika z art. 29 § 1 u.p.e.a. Kwestie takie jak istnienie obowiązku i jego wymiar rozstrzygane są na etapie postępowania administracyjnego. Zadaniem organu egzekucyjnego jest stosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny nie jest natomiast władny podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Tymczasem przedmiotowe zażalenie, zdaniem Kolegium, koncentruje się na kwestionowaniu wydanej w sprawie decyzji nakładającej na strony obowiązek, który jakoby jest niewykonalny. Przy czym na etapie postępowania egzekucyjnego organ nie ma możliwości kontrolowania wydanej w sprawie decyzji nakładającej obowiązek o charakterze niepieniężnym. Jednocześnie według Kolegium zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby zobowiązani podejmowali próby wywiązania się z nałożonego obowiązku. Ponadto twierdzenie strony o braku możliwości wykonania nałożonego obowiązku z uwagi na sprzeciw właścicieli działki sąsiedniej nie stanowi podstawy do zastosowania innego środka egzekucji. W konsekwencji powyższego Kolegium zgodziło się z Wójtem, że zobowiązani mają możliwość uzyskania tytułu prawnego umożliwiającego im ingerencję w działkę sąsiednią celem wykonania zobowiązania nałożonego przez organ egzekucyjny. Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że argumentacja strony o konieczności wejścia na działkę sąsiednią w celu rozbiórki muru oporowego i przywrócenia do stanu pierwotnego, nie znajduje poparcia w ustaleniach faktycznych sprawy. Nawet bowiem gdyby uznać, że sprzeciw właściciela nieruchomości sąsiedniej stanowi o braku możliwości wykonania zobowiązania, to wobec sprzeciwu właściciela, również organ nie mógłby go wykonać w ramach wykonania zastępczego. Wobec tego Kolegium stwierdziło, że w okolicznościach faktycznych sprawy odpowiednim środkiem jest zastosowana grzywna a nie wykonanie zastępcze, które niejako przerzucałoby odpowiedzialność na organ administracji, który w konsekwencji ,,wyręczałby" zobowiązanych. Jednocześnie Kolegium wskazało, że próba ugody (a nie rozprawa administracyjna jak zinterpretowała to skarżąca) nie doszła do skutku. Zauważyło również, że wszystkie elementy procedury prowadzącej do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny zostały spełnione, natomiast podnoszone przez skarżącą argumenty służą głównie przekonywaniu, że decyzja wydana w dniu [...] lutego 2016 r. jest niewykonalna i stanowią jednocześnie polemikę o sposobie wykonania obowiązku. Argumenty te dotyczą zatem decyzji stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego, nie zaś naruszenia istotnych zasad postępowania egzekucyjnego lub niedopuszczalności egzekucji. Kolegium przypomniało, że w postępowaniu egzekucyjnym nie bada się kwestii prawidłowości decyzji stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego, a więc podnoszone w zażaleniu kwestie nie mogą podlegać badaniu w niniejszym postępowaniu. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie Wójta z dnia [...] czerwca 2022 r. odpowiada prawu. Zawiera ponadto wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a. Zdaniem Kolegium nie nudzi również wątpliwości, że zaistniała i nie ustała przesłanka faktyczna wydania postanowienia o nałożeniu grzywny odnoszona do braku dobrowolnego zrealizowania nałożonego na zobowiązanych obowiązku (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Ponadto w postanowieniu Wójta zawarte są także dwa konieczne wezwania, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a., a ustalona w sprawie wysokość grzywny pozostaje równocześnie zgodna z treścią art. 121 § 2 u.p.e.a. W ocenie Kolegium brak jest zatem uzasadnionych powodów, by przyjąć, że kwota [...] zł została wyznaczona przez organ egzekucyjny arbitralnie, w szczególności, że jako nadmierna, pozostawałaby nieadekwatna z punktu widzenia celu nałożenia grzywny, tj. przymuszenia zobowiązanych do wykonania nałożonego na nich obowiązku.
Ze skargą na przedstawione postanowienie Kolegium z dnia [...] września 2022 r. do WSA w Rzeszowie wystąpiła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia Wójta i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze zarzucono:
l. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść wydanej decyzji:
1) art. 119 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania decyzji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające nałożenie tej grzywny w sytuacji, w której obowiązek wykonania wodnicy jest niedookreślony, a organ nie przeprowadził żadnych dowodów na okoliczność, czy na gruncie znajduje się kanalizacja odprowadzająca wody, bądź czy obecne ułożenie gruntu odpowiada spadkowi ,,pierwotnej wodnicy". W tym miejscu należy naprowadzić, iż pierwotna decyzja nie precyzowała jak ma ,,wyglądać" wodnica, jakiej szerokości, głębokości, jakie spadki ścian, jakie nachylenia, gdzie na mapie miałaby się znajdować. Co więcej. skoro w decyzji wskazano, że wodnica miałaby przebiegać w granicy działki skarżącej z działkami sąsiednimi, to również właściciel działki sąsiedniej powinien być zobowiązany, co najmniej do udostępnienia swojej nieruchomości. Obecnie skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego do wykonania prac na działce sąsiada, ani nie posiada wiedzy jak głęboko w działkę sąsiednią rów miałby sięgać;
2) art. 121 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a., poprzez nałożenie wysokiej, niewspółmiernej grzywny na zobowiązanych bez podstawy uzasadniającej wysokość tej grzywny w wysokości, która nie jest środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanej;
3) art. 64a u.p.e.a., poprzez naliczenie za wysokiej opłaty za wydanie postanowienia, wynikającej ze zbyt wysokiej grzywny;
4) art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., poprzez brak jasnego i precyzyjnego określenia, na czym miałoby polegać wykonanie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym w sytuacji, gdy skarżąca posiada na terenie nieruchomości kanalizację, a spadek terenu odpowiadałby pierwotnemu spadkowi wodnicy;
5) art. 119 u.p.e.a., poprzez zastosowanie grzywny jako środka mniej dokuczliwego, co jest stwierdzeniem nieudowodnionym, gdyż według skarżącej organ, który wydał pierwotną decyzję nie wie jakie prace zastępcze powinien zlecić, a zatem nie zna ich kosztu dlatego przyjął grzywnę jako środek ,,wygodniejszy" dla organu. Dopiero analiza zakresu prac i ich oszacowanie mogłoby pozwolić na ustalenie, czy grzywna w kwocie [...] zł jest środkiem ,,tańszym" dla strony, czy też wykopanie fragmentu rowu w ramach zlecania zastępczego byłoby mniej dokuczliwe;
ll. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia:
1) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, czy obecny spadek terenu odpowiada pierwotnej wodnicy oraz jak takie urządzenie wodne miałoby wyglądać (długość, szerokość, położenie w terenie) - bez takich informacji organ nie może ustalić, czy takie urządzenie znajduje się na gruncie, czy też nie;
2) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wyjaśniający wszystkie okoliczności, a przede wszystkim organ odmówił dokonania jakiejkolwiek oceny dowodów zebranych przez Wójta.
W uzasadnieniu skargi strona wskazała, iż organ nie posiada dowodów na okoliczność, jak powinna wyglądać wodnica na gruncie skarżącej. Decyzja Wójta zobowiązywała do ,,odtworzenia pierwotnej' wodnicy, która rzekomo miała przebiegać w granicy działek nr: [...], [...], [...] i [...] z działką nr [...]. Tymczasem podczas analizy możliwości wykonania obowiązku orzeczonego w powyższej decyzji okazało się, że w tym miejscu została wybudowana kanalizacja, a zatem nie ma możliwości wykonania wykopu, który odsłoni istniejące urządzenia kanalizacyjne. W ocenie strony wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody (dokumentacja budowy kanalizacji) istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Skarżąca wniosła o wznowienie postępowania w przedmiocie pierwotnej decyzji. Z żadnego rozstrzygnięcia organu w tej sprawie nie wynikało bowiem, w jaki sposób zobowiązani mają zrealizować nałożony obowiązek. Decyzja określa jedynie, że ma dojść do rozebrania muru oporowego oraz części powierzchni brukowej, ale nie wskazuje jak ta pierwotna wodnica miałaby wyglądać, tj. jakiej szerokości, głębokości, jakie spadki ścian, jakie nachylenia, gdzie na mapie miałaby się znajdować. Okoliczności te były wielokrotnie zgłaszane, jednakże organ nie przeprowadził rewizji swojej decyzji, a w obrocie prawnym w dalszym ciągu funkcjonuje decyzja, która według skarżącej jest niemożliwa do wykonania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Opisaną skargę WSA w Rzeszowie oddalił powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1630/22.
W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Natomiast w myśl art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Sąd pierwszej instancji przypomniał, że egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym uregulowana jest w Dziale III u.p.e.a. Rozdział 2 u.p.e.a. dotyczy grzywny w celu przymuszenia, zaś Rozdział 3 - wykonania zastępczego. Przesłanki nałożenia grzywny określa z kolei art. 119 § 1 tej ustawy, którzy ma brzmienie: grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Natomiast § 2 stanowi, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że tryb nakładania grzywny określa przepis art. 122 u.p.e.a. stanowiąc w § 1, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Wymagania postanowienia o nałożeniu grzywny szczegółowo zostały określone w § 2 tego artykułu.
W ocenie Sądu pierwszej instancji poza sporem jest, że nałożony na skarżącą i jej męża prawomocną decyzją Wójta z dnia [...] lutego 2016 r. obowiązek nie został wykonany. Nie wymaga natomiast argumentacji stwierdzenie, że obowiązek ten ma charakter niepieniężny, co daje podstawę do prowadzenia egzekucji w trybie przepisów wskazanych powyżej. Zatem według WSA w Rzeszowie ocena zaskarżonego postanowienia w pierwszej kolejności wymaga udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy spełnione zostały warunki formalne prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz wydania zaskarżonego postanowienia. Sąd pierwszej instancji stwierdził przy tym, że wdrożenie postępowania poprzedzone zostało upomnieniem z dnia [...] października 2017 r., które doręczono skarżącej. Na akceptację zasługuje też, że organ egzekucyjny nie oceniał treści nakazu objętego decyzją Wójta z dnia [...] lutego 2016 r., gdyż wykroczyłby poza granice wyznaczone przepisem art. 29 § 1 u.p.e.a. Wójt stwierdził jedynie, że egzekucja administracyjna jest dopuszczalna i prawidłowo również procedował wydając postanowienie, gdyż stosownie do art. 32 u.p.e.a. wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia doręczył skarżącej (i jej mężowi) tytuł wykonawczy. Zatem według Sądu pierwszej instancji o naruszeniu prawa w tym zakresie nie może być mowy.
WSA w Rzeszowie podniósł, że katalog środków egzekucyjnych możliwych do zastosowania w celu przymusowego wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, zawarty jest w Dziale III u.p.e.a. Przepisy tego działu nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracji. Dokonując więc wyboru środka egzekucyjnego ograny egzekucyjne powinny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić celowość uciążliwość dla zobowiązanego. Rolą postępowania egzekucyjnego jest bowiem doprowadzenie do wykonania obowiązku spoczywającego na zobowiązanym. Tak więc w opinii Sądu pierwszej instancji zastosowanie grzywny, która jest jedynym środkiem przymuszającym w systemie środków egzekucyjnych, ma na celu ,,zmotywowanie" do wykonania obowiązku. Jeżeli natomiast przymuszenie to okazuje się skuteczne przepisy prawa przewidują obowiązek umorzenia grzywny (art. 125 u.p.e.a.) lub zwrotu uiszczonej bądź ściągniętej grzywny w całości lub części (art. 126 u.p.e.a.). Zobowiązany, wykonując ciążący na nim obowiązek, może więc ,,uwolnić się" od konieczności uiszczenia grzywny. W takiej sytuacji niewątpliwie stanowi ona mniejszą ingerencję w prawa i wolności zobowiązanego niż wykonanie zastępcze. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wydając postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia trafnie organy przyjęły, że w okolicznościach niniejszej sprawy grzywna jest mniej uciążliwym środkiem niż wykonanie zastępcze. Grzywna, będąca formą nacisku, powinna bowiem nakłonić do wykonania obowiązku. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji wskazał na art. 7 § 2 u.p.e.a., wedle którego organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że wybór środka egzekucyjnego dokonany w niniejszej sprawie przez organy, zasługuje na pełną aprobatę. Stąd też niezasadnie skarga wskazuje art. 119 § 1 u.p.e.a. upatrując naruszenie tego przepisu w samym fakcie wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.
Zdaniem WSA w Rzeszowie nie może również odnieść zamierzonego skutku argumentacja podniesiona w skardze, która sprowadza się do podważania treści nałożonego obowiązku, bowiem odwołać się należy do art. 29 § 1 u.p.e.a. wyłączającego uprawnienie organu do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przy czym postępowanie prowadzone w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego nie może prowadzić do podważenia ostatecznych merytorycznych rozstrzygnięć wydanych przez właściwe organy w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji dopóki zatem decyzja stanowiąca podstawę tytułu wykonawczego nie zostanie usunięta z obrotu prawnego w trybach nadzwyczajnych, to zobowiązany nie może kwestionować w ramach postępowania egzekucyjnego legalności decyzji nakładającej obowiązki podlegające egzekucji. Zatem jakakolwiek ingerencja w treść nałożonego obowiązku z postępowaniu dotyczącym nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest niedopuszczalna.
Odnosząc się z kolei do kwoty nałożonej grzywny WSA w Rzeszowie podkreślił, że wymierzana jest ona w ramach uznania administracyjnego, w granicach określonych przepisem art. 121 u.p.e.a., przy czym jednorazowo nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Jednocześnie organ ustalając wysokość grzywny winien mieć na uwadze, że ma ona spełniać formę nacisku i skłonić poprzez dolegliwość finansową do wykonania obowiązku. Tak więc aby wymierzona grzywna taką rolę spełniała nie może być symboliczna, lecz musi być odpowiednio wysoka. W ocenie Sądu pierwszej instancji w realiach niniejszej sprawy kwota [...] zł, przy maksymalnie dopuszczalnej wynoszącej 10.000 zł, nie może być uznana za ,,niewspółmiernie wysoką". Niewątpliwie stanowi uciążliwość finansową, jednakże w okolicznościach sprawy, w tym trwającego już kilka lat stanu niewykonania nałożonego obowiązku, nie może być uznana za wymierzoną z naruszeniem art. 121 § 2 u.p.e.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji prawidłowo Wójt ustalił również opłatę za wydanie postanowienia w kwocie [...] zł, stosując w tym zakresie art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a., który za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia przewiduje pobranie opłaty w wysokości 10% kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż [...] zł.
Według WSA w Rzeszowie skarga niezasadnie zarzuca nadto naruszenie przepisów k.p.a., ponieważ z mocy art. 18 u.p.e.a., przepisy k.p.a. mają tylko odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym i to w przypadku, jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej. Natomiast w rozpoznawanej sprawie zarzuty dotyczą naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 8 k.p.a., jednakże mają charakter ogólnych uwag, natomiast w jakikolwiek sposób nie odnoszą się do rozpoznawanej sprawy, która dotyczy postępowania egzekucyjnego. Reasumując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone i poprzedzające je postanowienie nie narusza prawa w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) dalej: ,,P.p.s.a.".
Pismem z dnia 12 lipca 2023 r. skargę kasacyjną od zapadłego wyroku o sygn. akt II SA/Rz 1630/22 wniosła skarżąca, zaskarżając to orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. obrazę przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 119 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji o nałożeniu na zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia jej do wykonania decyzji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie obowiązek wykonania wodnicy jest niedookreślony, a organ nie przeprowadził żadnych dowodów na okoliczność, czy w miejscu wykonania urządzenia wodnego znajduje się kanalizacja odprowadzająca wody, bądź czy obecne ułożenie gruntu odpowiada spadkowi ,,pierwotnej wodnicy". W tym miejscu należy naprowadzić, iż pierwotna decyzja nie precyzowała jak wodnica, do wykonania której zobowiązana jest skarżąca ma wyglądać - jakiej szerokości, głębokości, jakie spadki ścian, jakie nachylenia, gdzie na mapie miałaby się znajdować. Co więcej skoro w decyzji wskazano, że wodnica miałaby przebiegać w granicy działki skarżącej z działkami sąsiednimi, to również właściciel działki sąsiedniej byłby zobowiązany co najmniej do udostępnienia swojej nieruchomości. Obecnie skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego do wykonania prac na działce sąsiada, ani nie posiada wiedzy jak głęboko w działkę sąsiednią rów miałby sięgać;
2. art. 121 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a., poprzez nałożenie wysokiej, niewspółmiernej grzywny na zobowiązaną bez podstawy uzasadniającej wysokość tej grzywny i w wysokości, która nie jest środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanej;
3. art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., poprzez brak jasnego i precyzyjnego określenia, na czym miałoby polegać wykonanie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym w sytuacji, gdy skarżąca posiada na terenie nieruchomości kanalizację, a spadek terenu odpowiada pierwotnej wodnicy;
4. art.119 u.p.e.a., poprzez zastosowanie grzywny jako środka mniej dokuczliwego, co jest stwierdzeniem nieudowodnionym, gdyż według skarżącej organ, który wydał pierwotną decyzję nie wie jakie prace zastępcze powinien zlecić, a zatem nie zna ich kosztu dlatego przyjął grzywnę jako środek ,,wygodniejszy" dla organu. Dopiero analiza zakresu prac i ich oszacowanie mogłoby pozwolić na ustalenie, czy grzywna w kwocie [...] zł jest środkiem "łagodniejszym" dla strony, czy też wykopanie fragmentu rowu w ramach zlecania zastępczego byłoby mniej dokuczliwe;
II. naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia:
1) art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 b) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi oraz bezpodstawne jej pominięcie w części w jakiej zachodziły przesłanki do uznania, iż pierwotna decyzja jest niewykonalna, gdyż nie precyzowała jak wodnica, do wykonania której zobowiązana jest skarżąca ma wyglądać - jakiej szerokości, głębokości, jakie spadki ścian, jakie nachylenia, gdzie na mapie miałaby się znajdować;
2) art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz 8 k.p.a., poprzez nierozważenie całości materiału zebranego w sprawie i dokonanie nieprawidłowych ustaleń polegających na uznaniu, iż o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, czy obecny spadek terenu odpowiada pierwotnej wodnicy oraz jakie urządzenie wodne miałoby wyglądać (długość, szerokość, położenie w terenie) - bez takich informacji organ nie może ustalić, czy takie urządzenie znajduje się na gruncie, czy też nie.
W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca kasacyjna wniosła o:
1) zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie;
2) zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W piśmie procesowym z dnia 18 lipca 2023 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a organ nie przedstawił odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w treści art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki determinujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.),
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Wskazać w pierwszej kolejności należy, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest bowiem na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. W związku z tym obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a. (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09; publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 stycznia 2015 r.; sygn. akt II GSK 2140/13 oraz z dnia 13 listopada 2014 r.; sygn. akt I OSK 1420/14), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I FSK 1679/11). Autor skargi kasacyjnej winien zatem wskazać, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, zaś przy naruszeniu prawa procesowego – wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I FSK 1560/11). Naczelny Sąd Administracyjny może bowiem uczynić zadość obowiązkowi odniesienia się do podniesionych zarzutów tylko, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 stycznia 2010 r.; sygn. akt II FSK 1289/08; z dnia 22 września 2010 r.; sygn. akt II FSK 764/09 oraz z dnia 16 lipca 2013 r.; sygn. akt II FSK 2208/11).
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada powyżej przedstawionym wymogom.
Należy w związku z tym odnotować, że w pkt II.1 petitum skargi kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 b) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. Analiza przedmiotowego zarzutu prowadzi do konstatacji, że zarzut ten jest a limine nieskuteczny.
Odnosząc się do wskazanego w warstwie opisowej omawianego zarzutu art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. należy odnotować, że przepis art. 3 P.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, gdyż określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego. Nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania go z innymi przepisami procesowymi. Przepis ten także ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało.
Nadto należy zaznaczyć, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. to przepis wynikowy stanowiący jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego zaskarżoną decyzję (albo postanowienie) z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Tym samym przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Podkreślić nadto należy, że skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. W realiach rozpatrywanej sprawy nie było zatem podstaw do zastosowania środka prawnego uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. P.p.s.a.
Natomiast w art. 151 P.p.s.a. ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku, gdy względem aktu stanowiącego przedmiot kontroli sądowej nie zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Skoro jak już podniesiono, nie było podstaw do zastosowania środka prawnego uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., to w pełni zasadnym było oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.
W odniesieniu do ujętego w omawianym zarzucie art. 7 k.p.a. wyjaśnić należy, że Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć wskazanego przepisu, gdyż sąd administracyjny nie stosował przepisów k.p.a. Podstawą działania Sądu meriti były przepisy P.p.s.a. Zarzut naruszenia przepisów k.p.a. potencjalnie mógłby być skierowany wobec orzekających organów administracji publicznej. Niemniej jednak, podstawy prawne wydania przez organ egzekucyjny postanowienia w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wynikają ze stosownych przepisów u.p.e.a. W postępowaniu egzekucyjnym dopiero w zakresie nieuregulowanym w u.p.e.a. stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. (art. 18 u.p.e.a.).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieskuteczny okazał się również zarzut ujęty w pkt II.2 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 134 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.
Podnieść w tym miejscu należy, że art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2011 r.; sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2007 r.; sygn. akt II OSK 610/06; zob. nadto postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r.; sygn. akt I OSK 2438/11 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2015 r.; sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (zob. w tej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2015 r.; sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2010 r.; sygn. akt I GSK 264/09).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organów egzekucyjnych w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.
Należy podać, że w warstwie opisowej analizowanego zarzutu autor skargi wskazał na art. 106 § 3 P.p.s.a. Wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zachowania organu bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność działania organu sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r.; sygn. akt II OSK 795/07). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.).Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r.; sygn. akt II GSK 2374/11). Skoro w oparciu o art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy, a więc na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy, to co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest więc wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający.
Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy, a do tego w istocie zmierza stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, która usiłuje wykazać, że jeżeli Sąd pierwszej instancji widzi potrzebę wykazania istotnych w sprawie okoliczności, to winien uczynić to na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełniania materiału dowodowego (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2016 r.; sygn. akt I GSK 1792/14). Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2012 r.; sygn. akt II OSK 840/11 oraz z dnia 17 grudnia 2015 r.; sygn. akt II OSK 2501/15). Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie daje podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które w przekonaniu sądu powinny mieć miejsce na etapie postępowania poprzedzającego postępowanie sądowe jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia.
W kontekście powyższego stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd pierwszej instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.
W ramach omawianego zarzutu skarżąca kasacyjnie zarzuciła nadto naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. Jak wskazano już wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie stosował regulacji zawartych w k.p.a. lecz przepisy procedury sądowoadministracyjnej. Zaskarżony wyrok został z kolei wydany na podstawie wyrażonej w art. 151 P.p.s.a.
Wymaga zaznaczenia, że do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie przepisów tego prawa, naruszonych przez sąd, jak i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia. Nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, w przedmiotowej sprawie przepisów u.p.e.a. i k.p.a., ale o naruszenie przez Sąd pierwszej instancji konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami P.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się bowiem, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art.174 pkt 2 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 P.p.s.a., jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt administracyjny (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2013 r.; sygn. II OSK 2535/12). Sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., czy też u.p.e.a., lecz przepisy P.p.s.a.
Konkludując, wytknięcie naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. nie mogło okazać się skuteczne w powiązaniu z art. 134 P.p.s.a. oraz art. 106 § 3 P.p.s.a.
Uwzględniając warstwę opisową ww. zarzutów należy nadto podnieść, że autor skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji nie uchylił zaskarżonego postanowienia, mimo że organ nie rozważył całości materiału zebranego w sprawie i dokonał nieprawidłowych ustaleń. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślano także, że w konsekwencji przyjęcia przez Sąd meriti stanu faktycznego, który organ ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał w pełni prawidłowej oceny zaskarżonego postanowienia przez pryzmat wzorców sądowej kontroli i nie stwierdzając uchybień, miał podstawy do zastosowania regulacji zawartej w art. 151 P.p.s.a. Co ważne, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, jaki stan faktyczny i prawny przyjął jako podstawę orzekania. Z wywodów Sądu pierwszej instancji wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa i jakie przyjął znaczenie norm prawnych stosowanych w niniejszej sprawie. Zaskarżony wyrok poddaje się zatem w pełni kontroli instancyjnej.
Odnosząc się z kolei łącznie i we wzajemnym powiązaniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego, uznać należy, że zarzuty te są nieskuteczne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy w pełni zapatrywanie Sądu meriti, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Wymaga wskazania, że przepisy u.p.e.a. w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie dopuszczają zastosowanie w praktyce dwóch środków egzekucyjnych, a mianowicie grzywny w celu przymuszenia (art. 119) oraz wykonania zastępczego (art. 127). Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasady racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasady niezbędności) wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Stosownie do treści art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje przewidziane w ustawie środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków, środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Co do zasady przyjmuje się, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, o czym świadczy choćby przepis art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., z którego wynika, że środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków wynikających z przepisów Prawa wodnego jest w pierwszym rzędzie grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w przypadku nieskuteczności przedmiotowego środka, wykonanie zastępcze. Ponadto w razie wykonania obowiązku grzywna może zostać zwrócona w części (75%) lub w całości (art. 126 u.p.e.a.), albo, gdy nie została zapłacona lub ściągnięta podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanego zależy zatem czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji czy poniesie koszty nałożonej grzywny. W przypadku wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd meriti uznał w sposób prawidłowy, że organy obu instancji, dokonując wyboru środka egzekucyjnego, właściwie zastosowały grzywnę w celu przymuszenia, prawidłowo motywując wybór tego środka. Poczynione ustalenia oraz dokonana ocena nie noszą cech dowolności. Zasadnym było wskazanie przez Sąd pierwszej instancji, że nie mogła odnieść zamierzonego skutku argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, która sprowadza się do podważania treści nałożonego obowiązku, bowiem art. 29 § 1 u.p.e.a. wyłącza uprawnienie organu do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jakiekolwiek ingerencja w treść nałożonego obowiązku z postępowaniu, dotyczącym nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest niedopuszczalna. Należy zwrócić uwagę, że organ drugiej instancji w uzasadnieniu wydanego postanowienia wskazał, że decyzja nakładająca obowiązek o charakterze niepieniężnym była przedmiotem kontroli w odrębnym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W sprawie nie budzi zatem wątpliwości, że obowiązek przywrócenia stanu pierwotnego i odtworzenia istniejącej wodnicy w granicy działek nr [...], [...], [...] i [...] w [...], polegającej na likwidacji muru oporowego oraz części powierzchni brukowej i ukształtowanie powierzchni wodnicy ze spadkami w kierunku rowu przydrożnego drogi powiatowej, nie został wykonany od 2016 r.
Wskazać również należy, że z treści art. 122 § 3 u.p.e.a. wynika, że zobowiązanemu przysługuje prawo zgłoszenia zarzutów oraz wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i art. 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Alternatywne ujęcie ww. środków prawnych prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku, a określonych w art. 33 u.p.e.a. (zob. w tej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 czerwca 2019 r.; sygn. II OSK 2140/17; z dnia 10 stycznia 2023 r.; sygn. II OSK 730/20 oraz z dnia 25 kwietnia 2023 r.; sygn. akt II OSK 1409/20). W zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest więc dopuszczalne powołanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a. W niniejszej sprawie badaniu podlegała zatem jedynie legalność wydania postanowienia o nałożeniu grzywny, w tym wystąpienie przesłanek do jej nałożenia oraz sposobu ustalenia jej wysokości (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2021 r.; sygn. akt II OSK 2328/180 oraz z dnia 2 sierpnia 2024 r.; sygn. akt III OSK 2792/22). Powoływanie się zatem w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia na niecelowość, niezasadność czy też niewykonalność nałożonego obowiązku jest zatem bezskuteczne, bowiem oderwane od istoty sprawy. W postępowaniu przed organem egzekucyjnym nie bada się merytorycznych podstaw powstania obowiązku, a tym samym nie bada się ponownie zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z kolei zakres kognicji Sądu meriti jest ograniczony jedynie do badania zasadności nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wysokości nałożonej grzywny jest w pełni przekonywujące. Podkreślenia wymaga, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r.; sygn. II OSK 1822/10). Przy stosowaniu tego środka egzekucyjnego przepisy prawa nie przewidują badania sytuacji finansowej zobowiązanego. Brak jest podstaw do przyjęcia nieproporcjonalności zastosowanego środka egzekucyjnego do ciążącego na skarżącej obowiązku. Niewątpliwie zastosowanie wykonania zastępczego wiązałoby się na pewno z wyższym obciążeniem finansowym zobowiązanego oraz niemożnością pozyskania z powrotem wykorzystanych na ten cel środków. W tym kontekście uprawnione było wnioskowanie organów obu instancji co do tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy nałożona grzywna jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze, co odpowiada wymogom ustanowionym w art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a.
Należy nadto podkreślić, że organ drugiej instancji wyjaśnił w motywach zaskarżonego postanowienia, że strona skarżąca ma możliwość uzyskania tytułu prawnego umożliwiającego ingerencję w działkę sąsiednią celem wykonania nałożonego obowiązku. Jedną z możliwości jest skorzystanie z regulacji art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Ponadto organ zaznaczył, że strona jest zobowiązana do podjęcia stosownych kroków zmierzających do wykonania obowiązku. Dopiero przy udowodnieniu przez stronę, że chce, ale wobec braku zgody właścicieli nieruchomości sąsiedniej obiektywnie nie może wykonać obowiązku, zasadne będzie rozważenie zastosowania innego środka egzekucyjnego.
Konkludując wskazać należy, że zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły skutkować podważeniem prawidłowości zaskarżonego wyroku. Argumenty prawne i faktyczne skargi kasacyjnej koncentrują się na niedopuszczalności egzekucji nałożonego na skarżącą obowiązku, co w rozpoznawanej sprawie nie mogło mieć relewantnego znaczenia. Nie podniesiono skutecznie zarzutów odnośnie do dopuszczalności i prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w określonej wysokości. Na marginesie należy odnotować - w odniesieniu do warstwy formalnej zarzutów wskazujących na naruszenie art. 119 oraz art. 121 u.p.e.a. - że ww. przepisy nie stanowią jednej zamkniętej całości, ale składają się z kilku jednostek redakcyjnych. Należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 stycznia 2013 r.; sygn. akt II GSK 1573/12 oraz z dnia 19 października 2022 r.; sygn. I OSK 1407/19).
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, o jej oddaleniu.