III OSK 2244/24

III OSK 2244/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6262 Radni
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Ol 389/24 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2024-06-18
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 528
art. 21 ust. 1 i ust. 5
ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 1277
art. 383 § 1pkt. 4 i pkt 5 i & 2a
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisarza Wyborczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 389/24 w sprawie ze skargi P. P. na postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia 14 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: "WSA w Olsztynie" albo "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 389/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. P. (dalej: "skarżący") na postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] (dalej: "Komisarz") z dnia 14 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, uchylił zaskarżone postanowienie.
Powołane orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Starosta [...] (dalej: "Starosta") – działając na podstawie art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 107), dalej: "u.s.p.", w zw. z art. 383 § 1 pkt 4 oraz § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 2408 ze. zm.), dalej: "ustawa Kodeks wyborczy", pismem z dnia [...] maja 2024 r. zwrócił się do Komisarza z wnioskiem o wydanie postanowienia o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego Rady Powiatu w [...] – P. P. Starosta podniósł, że w wyborach do Rady Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. skarżący uzyskał mandat radnego tego powiatu. Jednocześnie jest on zatrudniony w Starostwie Powiatowym w [...] i nie złożył wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego na czas pełnienia funkcji radnego Rady Powiatu w [...]. W związku z powyższym Starosta wskazał, że został przekroczony termin, o którym mowa w art. 24 ust. 5 u.s.p., a więc do wygaśnięcia mandatu dochodzi ex lege wskutek zaistnienia zdarzenia opisanego przez ustawodawcę. Ponadto Starosta zwrócił uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2000 r., sygn. akt OPS 13/00, gdzie zostało przyjęte, iż zrzeczenie się mandatu, o którym mowa w art. 24b ustawy o samorządzie gminnym (analogicznym w treści z art. 24 ust. 1 u.s.p.), utożsamia się z przesłanką pisemnego zrzeczenia się mandatu radnego, o której stanowił art. 190 ust. 1 pkt 2 Ordynacji wyborczej, którego aktualnym odpowiednikiem jest art. 383 § 4 ustawy Kodeks wyborczy, a zatem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego jest komisarz wyborczy zgodnie z art. 383 § 1 pkt 4 oraz § 2a tej ustawy.
Komisarz postanowieniem z dnia 14 maja 2024 r. nr [...] - wydanym na podstawie art. 383 § 2a w związku z § 1 pkt 4 ustawy Kodeks wyborczy - stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] maja 2024 r. mandatu radnego (skarżącego P. P.) wybranego do Rady Powiatu w [...] w okręgu wyborczym nr [...] z listy nr [...] - [...], z powodu pisemnego zrzeczenia się mandatu.
Pismem z dnia [...] maja 2024 r. skarżący wywiódł do WSA w Olsztynie skargę na ww. postanowienie Komisarza, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 2 i 7 Konstytucji RP, polegające na niezastosowaniu wyrażonej w nich zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa i jego organów oraz zasady motywowania przez organy władzy publicznej rozstrzygnięć indywidualnych dotyczących sfery praw i wolności konstytucyjnych, poprzez zaniechanie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia;
2) art. 383 § 1 pkt 4 w zw. z § 2a ustawy Kodeks wyborczy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący pisemnie zrzekł się mandatu, a w konsekwencji wadliwym uznaniu, że komisarz wyborczy jest właściwy do wydania postanowienia o wygaśnięciu mandatu, w sytuacji, w której skarżący nie złożył pisemnego wniosku o zrzeczenie się mandatu.
W odpowiedzi na skargę Komisarz wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w jego ocenie konsekwencja prawna niezłożenia przez radnego wniosku o urlop bezpłatny, którą u.s.p. uznaje z mocy prawa za równoznaczną ze zrzeczeniem się mandatu, jest przesłanką, o której mowa w art. 383 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks wyborczy, tj. pisemnym zrzeczeniem się mandatu. Organ podniósł również, że w analizowanej kwestii podziela zapatrywania prawne wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2000 r., sygn. akt OPS 13/00, która wydana została co prawda w innym stanie prawnym, dotyczącym Ordynacji wyborczej, ale znajduje analogiczne zastosowanie w niniejszej sprawie. W uchwale tej przyjęto, że zrzeczenie się mandatu, o którym mowa w art. 24b ustawy o samorządzie gminnym (analogicznym co treść art. 24 ust. 1 u.s.p.), zostało utożsamione z przesłanką pisemnego zrzeczenia się mandatu radnego, o której stanowił art. 190 ust. 1 pkt 2 Ordynacji wyborczej, którego aktualnym odpowiednikiem jest art. 383 § 4 ustawy Kodeks wyborczy.
Opisaną skargę WSA w Olsztynie rozpoznał powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2024 r. uchylając zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.".
W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem WSA w Olsztynie dla oceny legalności podjętego w sprawie postanowienia organu istotna jest analiza stanu faktycznego, jaki wyłania się z akt administracyjnych oraz uporządkowanie sekwencji istotnych dla sprawy zdarzeń. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z materiału dowodowego sprawy wynika, iż pismem z [...] listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do Starosty z wnioskiem o udzielenie mu urlopu bezpłatnego na okres kadencji od dnia [...] listopada 2018 r., w związku z wyborem na stanowisko wicestarosty [...]. W odpowiedzi na ww. wniosek pismem z [...] listopada 2018 r. Starosta, na podstawie art. 174 § 1 w związku z art. 73 Kodeksu pracy, udzielił skarżącemu urlopu bezpłatnego na okres kadencji. W tym miejscu Sąd pierwszej instancji zważył, że wicestarosta zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 530) jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym w starostwie powiatowym na podstawie wyboru. Zgodnie z udzielonym urlopem bezpłatnym skarżący pozostawał na nim na okres kadencji, która zakończyła się [...] kwietnia 2024 r. Stosownie bowiem do art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 2022 r. o przedłużeniu kadencji jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2418) kadencja rad gmin, rad powiatów oraz sejmików województw, która upływa w 2023 r., ulega przedłużeniu do dnia [...] kwietnia 2024 r. Tym samym, w ocenie WSA w Olsztynie, skarżący pozostawał na urlopie bezpłatnym do dnia [...] kwietnia 2024 r. Natomiast już [...] maja 2024 r. skarżący złożył kolejny wniosek o udzielenie mu urlopu na czas trwania kadencji radnego Rady Powiatu, w związku z ponownym wyborem do Rady Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. Obwieszczenie o zbiorczych wynikach wyborów do rad na obszarze kraju, przeprowadzonych [...] kwietnia 2024 r. Państwowa Komisja Wyborcza wydała [...] kwietnia 2024 r. Jak już jednak wspomniano, na mocy przywołanego przepisu ustawy szczególnej kadencja poprzedniej Rady Powiatu zakończyła się dopiero [...] kwietnia 2024 r. Sąd pierwszej instancji zauważył ponadto, że dopiero [...] maja 2024 r. odbyła się pierwsza sesja Rady Powiatu [...], na której uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2024 r. wybrano skarżącego na Starostę [...]. Przy czym stosownie do art. 28 u.s.p. zarząd powiatu działa do dnia wyboru nowego zarządu, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 5., co, według Sądu pierwszej instancji, nastąpiło w przypadku Starostwa [...] właśnie [...] maja 2024 r. Wobec tego skarżący już w dniu powołania nowego zarządu powiatu i wybrania go na Starostę [...] złożył wniosek o udzielenie mu urlopu bezpłatnego na czas trwania kadencji radnego Rady Powiatu. Przy czym WSA w Olsztynie podkreślił, iż skarżący nie jest nowym radnym, tylko został wybrany na radnego Rady Powiatu [...] na kolejną kadencję. Jednocześnie niewątpliwie pozostawał on na urlopie bezpłatnym do końca trwania poprzedniej kadencji rady powiatu. W konsekwencji, w dniu ogłoszenia wyników wyborów, czyli [...] kwietnia 2024 r. skarżący pozostawał jeszcze na urlopie bezpłatnym do końca kadencji poprzedniej rady powiatu, tj. do dnia [...] kwietnia 2024 r. choć wydaje się, że w przypadku skarżącego z uwagi na pełnioną funkcję wicestarosty, urlop bezpłatny upłynął dopiero z momentem wyboru nowego zarządu. Tym samym, w opinii Sądu pierwszej instancji, rzeczą pozbawioną sensu i podstaw byłoby składanie przez skarżącego kolejnego wniosku. Z pewnością też w żaden sposób nie przyczyniłoby się to do urzeczywistnienia w tym przypadku zasady transparentności działania organów państwowych i samorządowych.
WSA w Olsztynie zauważył ponadto, że należy rozróżnić dwa tryby wygaśnięcia mandatu radnego. W pierwszym trybie, stosownie do art. 383 § 2 ustawy Kodeks wyborczy, wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 – z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3, 5 i 7 - stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Natomiast w drugim trybie zgodnie z art. 383 § 2a ustawy Kodeks wyborczy wygaśnięcie mandatu radnego z dniem wystąpienia przyczyny, o której mowa w § 1 pkt 1, 4, 5a i 6, stwierdza komisarz wyborczy, w drodze postanowienia, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Zatem komisarz wyborczy stwierdza wygaśnięcie mandatu w sprawach oczywistych, niewymagających wyjaśnienia (takich jak: śmierć, pisemne zrzeczenie się mandatu, objęcie urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej, czy też wyboru na wójta, posła na Sejm, senatora albo posła do Parlamentu Europejskiego). Natomiast rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego np. w przypadku, o którym mowa w art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy, a więc w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Stosownie natomiast do art. 383 § 3 ustawy Kodeks wyborczy w przypadkach określonych w § 1 pkt 2, 3, 5 i 7 przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. Z regulacji tej ustawy wynika zatem, że w przypadku śmierci radnego, pisemnego zrzeczenia się mandatu oraz wyboru radnego na wójta, posła na Sejm, senatora albo posła do Parlamentu Europejskiego wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza komisarz wyboczy w drodze postanowienia, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 383 §1 pkt 1, 4, 6 i ust. 2a ustawy Kodeks wyborczy). W ocenie Sądu pierwszej instancji chodzi tu zatem o sytuacje oczywiste, jasne i konkretne, nie wymagające szczególnego wyjaśnienia okoliczności sprawy a także, zgodnie z art. 383 ust. 3 ustawy Kodeks wyborczy, umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień. Przy czym przez pisemne zrzeczenie się mandatu, o jakim mowa w art. 383 §1 pkt 4 ustawy Kodeks wyborczy, należy rozumieć wyraźne bo złożone na piśmie, zatem co do zasady niebudzące wątpliwości, oświadczenie woli radnego o zrzeczeniu się przez niego mandatu i to z jemu tylko znanych powodów. Ustawa Kodeks wyborczy z 2011 r. - inaczej, jak poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190), gdzie wygaśnięcie mandatu radnego w tych przypadkach stwierdzała rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 190 ust. 1 i 2 Ordynacji z 1998 r.) - podzieliła kompetencje w zakresie stwierdzania wygaśnięcia mandatu radnego pomiędzy właściwą radę (sejmik województwa) i komisarza wyborczego, kierując się zapewne stopniem złożoności okoliczności stanowiących przesłanki wygaśnięcia mandatu. Według Sądu pierwszej instancji wnosić z tego można, że w przypadkach, bardziej złożonych ustawodawca powierzył te kompetencje radzie (sejmikowi). Z kolei w sytuacjach bardziej oczywistych, bo znajdujących potwierdzenie np. w istniejących dokumentach lub orzeczeniach odpowiednich organów, stwierdzenie wygaśnięcia mandatu pozostawiono komisarzowi wyborczemu. Dodatkowo WSA w Olsztynie zaznaczył, że z językowych dyrektyw interpretacyjnych wynika, iż reguła zakazu wykładni synonimicznej zabrania przyjmowania aby normodawca nadawał różnym zwrotom to samo znaczenie. Tym bardziej, gdy zwroty te znajdują się w różnych aktach prawnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w świetle tej dyrektywy, skoro w art. 24b ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca wskazuje "równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu", a w art. 383 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks wyborczy posługuje się pojęciem "pisemnego zrzeczenia się mandatu", to oznacza - zgodnie z powyższym zakazem wykładni synonimicznej - że pojęcia te mają, w ocenie ustawodawcy, różne zakresy znaczeniowe, obejmują różne stany faktyczne. Przy czym według przyjętej w art. 383 ustawy Kodeks wyborczy konstrukcji wygaśnięcia mandatu radnego mandat ustaje w przypadku zaistnienia jednej z okoliczności wymienionych w § 1 art. 383 i następnie wydania przez odpowiedni organ (radę lub komisarza wyborczego) rozstrzygnięcia stwierdzającego, że taki skutek prawny nastąpił w odniesieniu do konkretnego mandatu, czyli aktu o charakterze deklaratoryjnym. Dlatego też, w ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie pisemne zrzeczenie się mandatu, o którym mowa w art. 383 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks wyborczy nie jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu, o jakim mowa w art. 24 ust. 5 u.s.p.
Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, że dokonując analizy zaskarżonego postanowienia pod względem jego legalności, nie jest zobligowany do dokonywania własnych ustaleń. To z treści postanowienia wynikać bowiem muszą wykazane przez organ niebudzące wątpliwości fakty, które przesądziły o stwierdzeniu przesłanek wygaśnięcia mandatu konkretnego radnego, a tego w zaskarżonym postanowieniu zabrakło. Postanowienie Komisarza powinno zatem wskazywać okoliczności, które uznał za udowodnione oraz dowody, na których się oparł i przyczyny odmowy przypisania mocy dowodowej oświadczeniom, dokumentom bądź opiniom, które zostały pominięte przy czynieniu ustaleń. Natomiast taki akt, który nie odnosi się do wyżej wskazanych okoliczności wymyka się spod kontroli sądu niemogącego w takiej sytuacji zweryfikować ustaleń dokonanych przez organ i dokonać ich subsumpcji pod właściwy przepis prawa. Co prawda Sąd pierwszej instancji zgodził się, że żaden przepis prawa nie obliguje Komisarza do sporządzenia uzasadnienia postanowienia stwierdzającego podstawy do wygaśnięcia mandatu radnego zgodnie z wymogami wyrażonymi w regulacji art. 107 § 3 k.p.a. (tym bardziej że postępowanie przed Komisarzem, o którym mowa w art. 383 § 2a ustawy Kodeks wyborczy jest postępowaniem szczególnym, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a.), jednakże, w opinii tego Sądu, ze względu na charakter tego aktu, jak również zasadę pogłębiania zaufania do Państwa, koniecznym jest zawarcie w postanowieniu wyżej opisanych elementów, które umożliwią dokonanie kontroli jego legalności. WSA w Olsztynie podkreślił również, że niewątpliwie wygaśnięcie mandatu radnego jest daleko idącą sankcją oddziaływującą na sferę biernego prawa wyborczego, ponieważ następuje tu wkroczenie przez ustawodawcę w materię podmiotowego prawa konstytucyjnego. Wygaśnięcie mandatu radnego powoduje jednocześnie zmianę składu personalnego organu wybieralnego (kadencyjnego) w okresie kadencji, co powinno mieć charakter wyjątku. Powyższa zasada nabiera dodatkowej wyrazistości w odniesieniu do tych, których wybór dokonywany jest bezpośrednio przez wyborców. Ogólne zasady kadencyjności splatają się wówczas z obowiązkiem szanowania woli wyborców wyrażonej w demokratycznym wyborze głosowania. Tym samym, w opinii WSA w Olsztynie, sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru mieszkańców, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu. Jednocześnie, wbrew twierdzeniom Komisarza, w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2000 r., sygn. akt OPS 13/00, nie przyjęto, że zrzeczenie się mandatu, o którym mowa w art. 24b ustawy o samorządzie gminnym (analogicznym co treść art. 24 ust. 1 u.s.p.), zostało utożsamione z przesłanką pisemnego zrzeczenia się mandatu radnego, o której stanowił art. 190 ust. 1 pkt 2 Ordynacji wyborczej, którego aktualnym odpowiednikiem jest art. 383 § 4 ustawy Kodeks wyborczy. Dodatkowo zaś wspomniana uchwała została wydana w innym stanie prawnym i to przed rokiem 2004. Nie jest zatem wiążąca w niniejszej sprawie.
Skargę kasacyjną od przedstawionego wyroku o sygn. akt II SA/Ol 389/24 wywiódł Komisarz, zaskarżając to orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez:
1) błędną wykładnię art 383 § 1 pkt 4 i art 383 § 2a ustawy Kodeks wyborczy w związku z art. 24 ust. 5 u.s.p., a w konsekwencji ich niezastosowanie i uznanie, że pisemne zrzeczenie się mandatu, o którym mowa w art. 383 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks wyborczy nie jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu, o jakim mowa w art. 24 ust. 5 u.s.p;
2) błędną wykładnię art. 24 ust. 1 u.s.p., a w konsekwencji błędne jego zastosowanie i uznanie, w związku z przedłużeniem kadencji jednostek samorządu terytorialnego do [...] kwietnia 2024 r. (do tego czasu skarżący przebywał na urlopie bezpłatnym), że termin na złożenie wniosku o urlop bezpłatny w związku z bieżącą kadencją należało liczyć od zakończenia kadencji (od zakończenia urlopu bezpłatnego), a nie od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, przed złożeniem ślubowania.
W oparciu o wskazane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, a w przypadku uwzględnienia tego wniosku, dodatkowo o rozpoznanie skargi na postanowienie z dnia 14 maja 2024 r. nr [...] co do istoty i jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Komisarza zwrotu poniesionych przez Komisarza niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.
Dodatkowo skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zaskarżony wyrok pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu.
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że złożony w niniejszej sprawie środek odwoławczy został oparty wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej w warstwie opisowej ma za przedmiot błędną wykładnię art 383 § 1 pkt 4 i art 383 § 2a ustawy Kodeks wyborczy w związku z art. 24 ust. 5 u.s.p., a w konsekwencji ich niezastosowanie w realiach sprawy i uznanie, że pisemne zrzeczenie się mandatu, o którym mowa w art. 383 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks wyborczy nie jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu, o jakim mowa w art. 24 ust. 5 u.s.p. Z kolei zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej ma za przedmiot błędną wykładnię art. 24 ust. 1 u.s.p., a w konsekwencji błędne jego zastosowanie i uznanie, w związku z przedłużeniem kadencji jednostek samorządu terytorialnego do 30 kwietnia 2024 r. (do tego czasu skarżący przebywał na urlopie bezpłatnym), że termin na złożenie wniosku o urlop bezpłatny w związku z bieżącą kadencją należało liczyć od zakończenia kadencji (od zakończenia urlopu bezpłatnego), a nie od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, przed złożeniem ślubowania. W ocenie autora skargi kasacyjnej błędna wykładnia przepisów wskazanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej prowadząca do niezastosowania wskazanych w zarzucie tym przepisów jest w istocie konsekwencją błędnej wykładni przepisu wskazanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.
Uznając, że w realiach sprawy możliwym jest odniesienie się do podniesionych zarzutów łącznie wskazać w pierwszej kolejności należy, że zgodnie z art. 24 ust. 1 u.s.p., radny, który przed uzyskaniem mandatu wykonywał pracę w ramach stosunku pracy w starostwie powiatowym lub pełnił funkcję kierownika jednostki organizacyjnej tego powiatu, w którym uzyskał mandat, obowiązany jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, przed złożeniem ślubowania, o którym mowa w art. 20 ust. 1. Stosownie natomiast do ust. 5 tego artykułu, niezłożenie przez radnego wniosku o którym mowa w ust. 1, jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu.
Należy zwrócić uwagę, że w realiach sprawy nie jest sporne, że w związku z wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. skierowanym do Starosty [...] udzielono skarżącemu z dniem [...] listopada 2018 r., na okres kadencji, bezpłatnego urlopu w związku z wyborem na funkcję [...]. Skarżący był bowiem wtedy zatrudniony jako [...] w Starostwie Powiatowym w [...]. Funkcję [...] skarżący wykonywał do dnia [...] maja 2024 r. kiedy to został wybrany [...]. Sama kadencja organów powiatu uległa przedłużeniu - w następstwie regulacji zawartych w ustawie z 29 września 2022 r. o przedłużeniu kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2418) - do dnia [...] kwietnia 2024 r. Oznacza to, że skarżący do [...] kwietnia 2024 r. przebywał na udzielonym mu przez Starostę w roku 2018 urlopie bezpłatnym. Podkreślenia wymaga, że okres pozostawania skarżącego na urlopie bezpłatnym obejmował swym zakresem dzień ogłoszenia wyników wyborów ([...] kwietnia 2024 r.) jak i cały przewidziany przez art. 24 ust. 1 u.s.p. 7 – dniowy termin na złożenie wniosku o urlop bezpłatny. Odczytując literalnie treść art. 24 ust. 1 i ust. 5 u.s.p. za niezasadną poczytać należy konstatację ze strony Sądu pierwszej instancji, że skarżący, który złożył w 2018 r. wniosek o urlop bezpłatny nie miał w istocie obowiązku złożenia ponownego wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów. Podkreślenia wymaga, że przepisy u.s.p. nie precyzują wprost obowiązku ponownego złożenia wniosku o urlop bezpłatny na nową kadencję. Statuują jedynie zakaz niełączenia funkcji w starostwie z mandatem radnego. Przy czym, co istotne, należy odróżnić sytuację faktycznego wykonywania pracy, czy pełnienia funkcji kierowniczej w starostwie powiatowym, od pozostawania na urlopie bezpłatnym. W przypadku skarżącego, który przed uzyskaniem mandatu radnego powiatu na kadencję 2024 - 2029 przebywał na urlopie bezpłatnym w związku z wyborem na stanowisko [...] (a nie w związku ze sprawowaniem mandatu radnego), a następnie w dniu złożenia ślubowania związanego z uzyskaniem tego mandatu, tj. [...] maja 2024 r. złożył w Starostwie Powiatowym w [...] pisemną informację dotyczącą kolejnego urlopu bezpłatnego, nie zachodziła obawa naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu, o którym mowa w art. 24 ust. 1 u.s.p. zważywszy, że art. 28 tej ustawy wprowadza tzw. zasadę ciągłości (nieprzerywalności) funkcjonowania zarządu powiatu i jego przewodniczącego).
Niemniej fakt, że skarżący nie złożył wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów - co nie jest przedmiotem sporu w sprawie - nie oznacza jednak, że art. 24 ust. 1 i ust. 5 u.s.p. dawał Komisarzowi podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia. Należy w tym miejscu podkreślić, że przepisy art. 383 § 1 pkt 4 i § 2a ustawy Kodeks wyborczy nie dają komisarzowi wyborczemu uprawnienia do wydania postanowienia w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w sytuacji, o której mowa w art. 24 ust. 5 u.s.p. Określona bowiem w art. 383 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks wyborczy przesłanka wygaśnięcia mandatu radnego, tj. pisemne zrzeczenie się mandatu nie jest tożsama z domniemaniem zrzeczenia się mandatu, o którym mowa w art. 24 ust. 5 u.s.p. W realiach rozpatrywanej sprawy nie można w żadnej mierze uznać, że skarżący zrzekł się mandatu w formie pisemnej. Według art. 383 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks wyborczy przesłanką wygaśnięcia mandatu radnego jest tylko pisemne zrzeczenie się mandatu. Zachowania, w których ustawodawca przypisuje radnemu zamiar zrzeczenia się mandatu, nie zrównując ich ze zrzeczeniem się mandatu w rozumieniu art. 383 § 1 pkt 4 tej ustawy, nie spełniają wymogu, o którym mowa w tym przepisie. Z tego powodu niezłożenie przez radnego wniosku o urlop bezpłatny, co oznacza de facto niezaprzestanie wykonywania pracy, powinno być uznane za naruszenie zakazu określonego w art. 383 § 1 pkt 5 ustawy – Kodeks wyborczy. W konsekwencji, w tym przypadku znajdzie zastosowanie przepis art. 383 § 3, nakładający obowiązek umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu. Jak podniesiono powyżej, przypadek skutkujący utratą mandatu radnego, który został wymieniony w art. 383 § 1 pkt 4 ustawy – Kodeks wyborczy nie przewiduje "zrzeczenia się mandatu", tylko "pisemne zrzeczenie się mandatu". Zastrzeżona w przepisach tej ustawy pisemna forma zrzeczenia się mandatu zdaje się odróżniać tę przesłankę od zrzeczenia, o jakim mowa w art. 24 ust. 5 u.s.p. O ile bowiem skuteczność zrzeczenia się mandatu w oparciu o regulacje wynikające z ustawy Kodeks wyborczy jest uzależniona od zachowania narzuconej tą ustawą formy pisemnej, o tyle w przypadku zrzeczenia się mandatu w oparciu o normy ustrojowe forma ta nie ma żadnego znaczenia, jako że do wygaśnięcia mandatu dochodzi niejako wskutek zaistnienia zdarzenia opisanego wprost przez ustawodawcę w art. 24 ust. 1 u.s.p. Powyższe ścisłe rozumienie powyższych pojęć uznać należy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za trafne zwłaszcza, gdy w świetle art. 383 § 2 i § 2a ustawy Kodeks wyborczy ustawodawca rozdzielił kompetencje do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, w wyraźnie określonych przypadkach i w istotnie odmiennej formie, oddzielnie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (uchwałą) i dla organu wyborczego jakim jest komisarz wyborczy (postanowieniem).
Za a limine błędną uznać zatem należy podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, z której wynika, że przesłanką wygaśnięcia mandatu skarżącego jest pisemne zrzeczenie się mandatu, o jakim mowa w art. 383 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks wyborczy. W okolicznościach niniejszej sprawy, merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, czy rzeczywiście zaistniały podstawy wygaśnięcia mandatu radnego i konkretnie jakie, nie może być oparte o art. 383 § 1 pkt 4 wskazanej ustawy bowiem skarżący nie zrzekł się mandatu w formie pisemnej. Komisarz wyborczy nie był zatem uprawniony do wydania postanowienia o wygaśnięciu mandatu radnego przyjmując za podstawę art. 383 § 2a w zw. z § 1 pkt 4 ustawy Kodeks wyborczy w związku z art. 24 ust. 1 i 5 u.s.p., o czym zasadnie skonstatował Sąd pierwszej instancji.
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, o oddaleniu skargi kasacyjnej.