III OSK 2242/23

III OSK 2242/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 58/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-04-13
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust.3, art. 61 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 6
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151, art. 149 par 1, art. 3 par 2 pkt 9
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak–Sudyka (spr.) Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia S. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 58/23 w sprawie ze skargi A. M. na bezczynność Burmistrza Nasielska w przedmiocie rozpoznania wniosku z 9 listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Stowarzyszenia S. w Warszawie na rzecz Burmistrz Nasielska kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 58/23 oddalił skargę A. M. na bezczynność Burmistrza Nasielska w przedmiocie rozpoznania wniosku z 9 listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
A. M. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") w dniu 9 listopada 2022 r. zwrócił się do Burmistrza Nasielska (dalej: "organ") drogą mailową z wnioskiem o udostępnienie następującej informacji publicznej:
"1. Czy Burmistrz wydał polecenie, o którym mowa w załączonym nagraniu z posiedzenia Komisji Infrastruktury i Porządku Publicznego z dnia 26 października 2022 r. (informację o poleceniu przekazuje Zastępca Burmistrza Pan Andrzej Waldemar Kordulewski)?
2. Jeżeli tak, to jak brzmiała treść ww. polecenia?
3. Jeśli polecenie było w formie pisemnej to uprzejmie proszę o załączenie tego polecenia w odpowiedzi na niniejsze zapytanie".
Wnioskodawca poprosił o przekazanie odpowiedzi na podany adres e-mail.
W odpowiedzi z dnia 18 listopada 2022 r. (doręczonej 21 listopada 2022 r.) organ wskazał, że żądanie nie może być zrealizowane w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "ustawa o informacji", "u.d.i.p."). Polecenia przełożonych kierowane do podległych pracowników co do zasady są przekazywane ustnie (wymieniono wyjątek), co wynika z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. 2022 poz. 530 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o pracownikach samorządowych"). Polecenie, o którym mowa we wniosku o udostępnienie informacji, było wydawane ustnie. W związku z tym wskazano, że zakres wiadomości, o które wnosił wnioskodawca, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o informacji. Informacja musi dotyczyć tzw. sfery faktów i musi być zmaterializowana. Informacja publiczna nie może być środkiem do określania przyczyn, poglądów, motywacji, wewnętrznych przekonań, czy analiz myślowych.
W dniu 28 listopada 2022 r. wnioskodawca wysłał do organu wezwanie do wykonania wniosku o udostępnienie informacji. Wskazał między innymi, że prawo do informacji obejmuje nie tylko dostęp do dokumentów, ale również dostęp do informacji. Dodał, że wnioskowana informacja należy do sfery faktów, jako że posłużyła się nią w warunkach służbowych osoba pełniąca funkcje publiczne. Polecenie, którego dotyczyło pytanie, wpływa bezpośrednio na zewnętrzną sferę praw i wolności mieszkańców i mieszkanek, posłużono się nim podczas jawnego posiedzenia organu stanowiącego gminy, zatem potwierdzenie informacji, czy w ogóle doszło do wydania takiego polecenia, niewątpliwie stanowi tzw. informację publiczną.
Pismem z dnia 2 grudnia 2022 r. (doręczono 5 grudnia 2022 r.) organ wskazał, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko, a odpowiedź na wniosek przekazano 18 listopada 2022 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił Burmistrzowi Nasielska bezczynność przy rozpatrywaniu żądania udostępnienia informacji publicznej, sformułowanego w piśmie z 9 listopada 2022 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Stowarzyszenie S. z siedzibą w W. pismem z 14 marca 2023 r. złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Wniosło o uwzględnienie złożonej w niniejszej sprawie skargi.
Sąd pierwszej instancji postanowieniem z dnia 27 marca 2023 r. dopuścił stowarzyszenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpatrywanym przypadku jest poza sporem stan faktyczny w jego istotnych elementach. Skarżący zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie określonych informacji, zaś organ w piśmie z 18 listopada 2022 r. stanowiącym odpowiedź na powyższy wniosek wskazał, że żądanie nie może być zrealizowane w trybie przepisów ustawy o informacji. Wyjaśnił, że polecenia przełożonych kierowane do podległych pracowników co do zasady są przekazywane ustnie (wymieniono wyjątek), co wynika z art. 25 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Polecenie, o którym mowa we wniosku o udostępnienie informacji, było wydawane ustnie, w związku z czym poinformowano, że zakres informacji, o które wnosił skarżący, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o informacji.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że akceptuje stanowisko organu zajęte w związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie określonym w piśmie z 9 listopada 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 25 marca 2003 r. (sygn. akt II SA 4059/02, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Musi ona dotyczyć sfery istniejących już faktów, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji informacja, aby mogła być przedmiotem jej udostępnienia w trybie przepisów ustawy o informacji, musi istnieć w formie utrwalonej, to znaczy powinna być zapisana na nośniku informacji, bez względu na jego charakter oraz musi odnosić się do istniejącego stanu rzeczy, a więc dotyczyć sfery faktów. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania, czy też określania przyczyn, poglądów, motywacji (w tym motywacji innych podmiotów), wewnętrznych przekonań, analiz myślowych.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że informacja publiczna wiąże się ściśle z posiadaniem informacji, a więc ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu, stanem zjawisk zaistniałych na dzień odpowiedzi. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może być ani postulatem wszczęcia określonego działania, ani dokonania oceny, czy wyrażenia oczekiwań lub planów, jeśli nie są one w żaden sposób utrwalone. Stąd informacją publiczną w rozumieniu ustawy o informacji będzie każda wiadomość wytworzona i utrwalona, a co za tym idzie - skonkretyzowana. A contrario opis czynów czy zdarzeń – gdy ich nie utrwalono za pomocą dostępnych nośników zapisu danych – nie stanowi informacji publicznej. W takim przypadku informacja, aby mogła zostać udostępniona, musiałaby wpierw zostać wytworzona – w formie dokumentu – tu oświadczenia o uprzednim sformułowaniu określonej wypowiedzi. W drodze wniosku o uzyskanie informacji publicznej nie można ustalać faktów, która de facto miałaby posłużyć potwierdzeniu konkretnych okoliczności.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie na zadane przez skarżącego pytanie, czy organ wydał polecenie służbowe, udzielono wyczerpującej odpowiedzi, że stosowne polecenia były wydawane ustnie. Co za tym idzie, jako takie nie mogły stanowić informacji, podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o informacji. Nie zostały bowiem zmaterializowane i utrwalone.
W ocenie Sądu pierwszej instancji w konsekwencji organ prawidłowo uznał, że skierowanego do niego żądania nie można zakwalifikować jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ nie posiada bowiem dokumentacji, wytworzonej i utrwalonej, która mogłaby podlegać udostępnieniu.
Wobec poczynionych powyżej uwag, przywołane w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie są zasadne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpatrywanym przypadku nie istniała informacja na nośniku danych, która mogłaby "podlegać udostępnieniu". Dla realizacji wniosku konieczne byłoby "wytworzenie" nowej informacji – czy i jakie polecenie organ wydał. Ogólnie wyrażone w aktach normatywnych prawo do informacji nie obejmuje przypadku jak rozpatrywany.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwana dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło S. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego błędne zastosowanie i pozbawienie wnioskodawcy przysługującego mu prawa do informacji, poprzez wprowadzenie ograniczenia nadmiarowego, które nie wynika z przepisu ustawowego,
b) art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że o tym, czy z mamy do czynienia z informacją podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. decyduje nie jej treść, ale jej zmaterializowanie i utrwalenie.
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść orzeczenia, tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na bezczynność Burmistrza Nasielska, wskutek wadliwego przyjęcia, iż organ nie był zobowiązany do udostępnienia A. M. informacji, ponieważ nie została ona w żaden sposób utrwalona, podczas gdy informacja o działalności organu publicznego powinna zostać udostępniona, a fakt jej istnienia wynika z zapisu posiedzenia Komisji Infrastruktury i Porządku Publicznego z dnia 26 października 2022 r.
Mając powyższe na uwadze skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, w przypadku określonym w treści art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i rozpoznanie skargi. Jednocześnie Stowarzyszenie wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczyło, iż wnosi o rozpoznanie skargi na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Nasielska wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego.
Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
W skardze kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. i w związku z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.
Zarzut ten nie mógł odnieść skutku przede wszystkim z uwagi na jego błędną konstrukcję. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przywołany przez stronę skarżącą kasacyjnie art. 149 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. czy też naruszenia art. 151 p.p.s.a. jest zobowiązana powiązać bezpośrednio omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a., dodatkowo należy mieć na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 149 § 1 p.p.s.a., określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu. Na marginesie należy podnieść, że art. 149 § 1 p.p.s.a. zawiera trzy punkty, a skarżący kasacyjnie nie wskazał, naruszenie której konkretnie jednostki redakcyjnej przepisu zarzuca.
Powołany w omawianej podstawie kasacyjnej art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W uzasadnieniu tej podstawy kasacyjnej nie sprecyzowano, na czym miałoby polegać naruszenie powyższego przepisu, który wskazuje na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jako przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez "błędne zastosowanie" ww. przepisów, którego skarżący kasacyjnie upatruje w pozbawieniu prawa do informacji poprzez wprowadzenie ograniczenia nadmiarowego, które nie wynika z przepisu ustawowego, wskazać należy, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. W treści omawianego zarzutu nie zakwestionowano również prawidłowości wykładni wskazanych w nim przepisów. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca kasacyjnie jednak nie wykazała, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. należy podnieść, że w tych przepisach ustawodawca określił pojęcie "informacji publicznej", wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Pojęcie to nie zostało natomiast zdefiniowane. W orzecznictwie wskazuje się, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Informacją publiczną, zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, jest zatem każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą (np. wyroki NSA: z dnia 15.07.2011 r., sygn. I OSK 667/11 – Lex nr 969478; z dnia 7.12.2010 r., sygn. I OSK 1774/10; z dnia 18.09.2008 r., sygn. I OSK 315/08). Informacja publiczna musi istnieć w formie utrwalonej (zmaterializowanej) oraz dotyczyć sfery faktów, a więc pewnego rodzaju materii, która została stanowczo wyartykułowana i wywołuje skutki prawne i faktyczne. Informacją taką będą więc oświadczenia woli lub wiedzy zobowiązanego podmiotu, mające walor wiążący i ostateczny. Tylko bowiem takie oświadczenie może wywołać skutek w sferze m.in. regulacji określonych praw czy dysponowania majątkiem publicznym. Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym nie wszystkie dokumenty mają walor informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają dokumenty wewnętrzne służące gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, a także różnego rodzaju zapiski, notatki czy proces rozważań lub proces myślowy, który ma za zadanie wypracowanie finalnej koncepcji (np. wyroki NSA z dnia 14.09.2012 r., I OSK 1203/12, z dnia 11.03. 2011 r., I OSK 118/14). Informacją publiczną jest zatem – jak to trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji – informacja wytworzona i utrwalona, czyli skonkretyzowana, a wniosek dostępowy nie dotyczył takiej informacji. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej nie jest zatem uzasadniony.
Na marginesie należy podnieść, że powołany w podstawie kasacyjnej art. 6 u.d.i.p. składa się z dwóch ustępów, a ustęp pierwszy jest podzielony na wiele jednostek redakcyjnych. Jak już była mowa wcześniej, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Niedochowanie powyższych wymogów powoduje, że zarzut ma błędną konstrukcję.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.